垃圾分類立法實踐問題與對策研究

【摘要】：中國城市生活垃圾年產量超過一億噸，且以每年10%的速度增長，目前已有若干城市處于垃圾包圍中，生活垃圾分類已成為環境保護與循環經濟的重要環節之一。近幾年來，盡管我國城市生活垃圾管理已取得不少成就，但總體來說，我國城市生活垃圾管理還處在起步階段，仍存在年垃圾增長量大、垃圾分類回收率低等問題，由此可見，加強垃圾處置設施的建設是治標，完善生活垃圾管理的立法、理順生活垃圾的管理體制才是治本。

【關鍵詞】：垃圾分類；現狀；國外制度；立法建議

在環境保護的同時將有限的資源最大化利用是在資源稀缺的當今社會中各國經濟發展的焦點之一。垃圾的剩余價值具有一定的可操作性和可利用性，而其剩余價值以系統分類為起點，妥善分類和處理生活垃圾將實現環境治理與能源的多次利用。我國現今雖已在多個城市實行垃圾分類試點，但全國自覺性垃圾分類這一目標的實現還尚有困難。

一、我國垃圾分類實踐現狀

（一）立法現狀

我國現有城市垃圾分類法律依據的立法體系包括：1、基本法律：《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》；2、行政法規：《城市市容和環境衛生管理條例》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》；3、部門規章：《城市生活垃圾管理辦法》《城市生活垃圾分類及其評估標準》《公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》等；4、地方性法規和政府規章；5、其他規范性文件

我國對垃圾分類已有初步的立法體系，但并不健全。現存四部法律因頒布時間造成前后矛盾，加之國策和世界經濟趨勢的變化，已經相互剔除。[]配套行政法規、地方性法規、政府規章不健全，垃圾分類涉及很多方面，比如各產業、各材質的廢棄物如何以何種專門手段和技術加以利用等。且部分法律依據如《固體廢物污染環境防治法》中僅將垃圾著眼于一類上。同時，垃圾分類不僅包括投放、收集時的分類，還包括清運、處理等環節上的分類，這些在現存法律依據中都尚無明確具體的規定，僅有原則性規定，如《城市生活垃圾管理辦法》中并未明確指明如何分類，若垃圾分類投放、收集后再無明確后續步驟，不僅會挫傷公眾積極性，垃圾分類也會變得沒有意義。

（二）實踐現狀

我國城市生活垃圾分類中的主體有公眾、居委會、政府主管部門、廢品回收這等，實踐中，各主體間權責分配尚不明確。

1、環境衛生部門為政府主管部門，它是執法者同時也是守法者，即兼顧執行監督管理與組織實施垃圾清運和處理環節，其既執行又監督的雙重角色的不明確區分使其處于相對尷尬的局面；

2、因針對事前義務和事后責任的規定不足，使得歸責環節低效甚至無意義。對違法行為的行政處罰、經濟制裁、刑事責任都尚無明確具體的規定；

3、在垃圾分類的公眾執行環節中，因為缺乏分類意識及可操作性強的分類辦法與標準，致使公眾參與度不高；

4、目前垃圾分類立法的定位尚不明確，即垃圾分類強制性規定的立法目的尚不明確，部分學者認為是防止污染和末端處理，還有部分學者認為是循環經濟理論中減量化、再利用、再循環的理念。

二、對我國垃圾分類現狀問題的對策研究及建議

（一）建立完善的垃圾分類法律體系

我國現有垃圾分類處于萌芽階段，細致具體的立法體系可以促進垃圾分類，也對社會物質生活條件有一定促進作用。

立法首先需要細致，要讓公民覺得垃圾分類并不是一個遙遠的概念而是將身邊的事物按照法律規定進行分類。首先需要一個垃圾分類標準，包括生產環節、流通環節、消費環節中的垃圾如何分類，可回收垃圾與不可回收垃圾的具體劃分標準等。且若垃圾分類立法宗旨循環經濟則還須有再生資源利用技術和產業政策的支持等前提。

其次，要建立完善的制裁制度。從目前的垃圾分類法律規定看，法律責任中多為“限期改正，責令罰款”等字樣，但環境方面與其他方面立法不同，其補救難度更大、對環境的破壞也不是罰款可以解決的。所以必須權責分明，規范各主體的責任和義務，并對違法行為明確規定行政處罰、經濟制裁或刑事責任。

在準確定位基本法后，應當通過一系列綜合性法律或專項法律法規對垃圾分類進行法律規制，并銜接垃圾分類基本法與配套的法律、法規，將基本法的原則性條款加以細化，為配套法律、法規的實踐提供參考，如以《廢棄物回收利用法》銜接基本法與針對不同屬性、不同回收方式的垃圾的配套法律、法規。

同時，地方性法律法規、政府規章應當對法律進行細化和補缺，避免規定過于籠統，比如威海市《關于推行垃圾分類收集處理的意見》中“參與垃圾分類回收、運輸、綜合利用的企業，按照有關規定享受相關的優惠政策。”但“相關優惠政策”具體指的是那些并不清楚，導致難以執行。

（二）普及垃圾分類立法教育

我國居民垃圾分類意識尚有欠缺，大部分居民無法分清可回收與不可回收垃圾，或者即使對可回收與不可回收垃圾進行分類投放，后續依然無分類處理環節。在立法得以完善的同時，居民的此類教育變得至關重要。

對比各國，如瑞典，是由一代人實踐普及垃圾分類，他們將概念引入學校，教育孩子如何分類，再由孩子回家告訴家長，且瑞典政府重新設計了垃圾容器以防止亂扔垃圾，如將扔瓶罐的容器口設計成小孔狀，將扔硬紙盒和紙板箱的容器口設計成新封裝，瑞典的超市還有“押金回收制度”，即購買飲料時不但要支付飲料本身價格，還要支付包裝上標識的押金額，將空瓶投入專用回收機器后可依憑條到超市兌現；美國作為垃圾生產大國，垃圾分類早已逐漸深入居民生活，比如一般每個獨棟家庭別墅前都會有三個垃圾桶：綠色——trash、藍色——recycle、黑色——yard food waste。

我國結合國情、相應地借鑒國外制度，對垃圾分類立法進行加強教育，在逐步完善垃圾分類立法的同時，糾正國民觀念，政府相關部門應當開展大范圍的宣講、加強網絡媒體的宣傳，真正讓國民意識到垃圾分類對國家、社會、個人的益處。

結語：

隨著人類環保意識的增強，垃圾分類逐漸被重視起來。我國垃圾分類尚處于起步階段，但也有突破性進展。如今年6月，國家發改委、住建部發布的《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，其目標就是至2020年重點城市生活垃圾得到有效分類，垃圾分類的法律法規和標準制度體系基本建立完成，生活垃圾減量化、無害化、資源化和產業化體系基本形成，初步形成可復制、可推廣、公眾基本接受的生活垃圾強制分類典型模式。

我國是人口大國，也是垃圾生產大國，雖然已有多個試點城市實行垃圾分類，但全國性的自覺垃圾分類還遠不能達到，高效的垃圾分類回收利用須要強制性、全國性、權責清晰的垃圾分類管理體制，而制度的確定以實際可行的規則與原則為前提，我國垃圾分類立法應當結合已有現狀及國外成功經驗與教訓，探索出一套適合中國體制的、適應中國民眾的城市垃圾分類法律體系。

注釋：

[1] 陳鈺瑤，《中國大陸垃圾分類立法研究——與國外相關法律相比較》，《市場論壇》2016年第6期P17，2016.6.15

[2] 張俊，《垃圾分類六大法律問題待解》，《中國環境報》2010.5.31.003版，2010.5.31

參考文獻：

[1]陳鈺瑤，中國大陸垃圾分類立法研究——與國外相關法律相比較[J]，市場論壇，2016年第6期：P17

[2] 張俊，垃圾分類六大法律問題待解[J]，中國環境報，2010.5.31.第003版

[3]朱寧，全國垃圾分類立法要有時間表[J]，法制日報，2015.6.15.第003版

[4]吉吉，垃圾分類國家立法且慢行[J]，中國建設報，2015.6.26第007版

[5]陳燕茹、李新，生活垃圾分類試點城市掛歷現狀對比分析[J]，工業安全與環保，2014年第02期

[6]朱武，《我國城市生活垃圾管理立法的完善——以循環經濟為視角》，蘭州大學碩士論文，2012.10.01