淺析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國家治理中的功能與實(shí)現(xiàn)途徑

石文娟

摘要：國家審計(jì)是國家治理的組成部分，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是國家審計(jì)推動(dòng)國家治理完善的重要工具，本文從國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系入手，根據(jù)公共受托責(zé)任理論、契約理論和公共管理等理論，分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有國家治理功能的依據(jù)，進(jìn)一步探討經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)現(xiàn)國家治理功能的途徑。

關(guān)鍵詞：國家治理；國家審計(jì)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

前審計(jì)長李金華說過：“國家審計(jì)是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用，而連接國家審計(jì)和治理之間的橋梁，正是當(dāng)今審計(jì)必須關(guān)注的‘責(zé)任。”審計(jì)關(guān)注的“責(zé)任”即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是國家治理的重要抓手。

一、國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系

國家審計(jì)是各級審計(jì)機(jī)關(guān)開展的工作，具有獨(dú)立性、綜合性及專業(yè)性，即依法對各級政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位履行公共責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督、評判并出具書面報(bào)告的監(jiān)督活動(dòng)。

（一）國家治理導(dǎo)致國家審計(jì)產(chǎn)生

縱觀審計(jì)歷史，國家審計(jì)與國家治理兩者關(guān)系正如著名會(huì)計(jì)大師楊時(shí)展教授名言：“天下未亂計(jì)先亂，天下欲治計(jì)乃治”。國家起源于氏族制度，此階段國家治理目標(biāo)為不受外氏族侵犯和國內(nèi)各項(xiàng)秩序穩(wěn)定，我國西周出現(xiàn)的“宰夫”，即負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查各項(xiàng)朝法，管理各級官員，從而保證有限的財(cái)政收入不被濫用；三國兩晉南北朝時(shí)期，比部作為專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)的成立標(biāo)示著國家審計(jì)開始獨(dú)立參與治理；封建社會(huì)國家治理的最高目標(biāo)是強(qiáng)化中央集權(quán)的專制統(tǒng)治，國家審計(jì)從西漢期間的君主“授計(jì)”、元朝戶部對司賬的審核等發(fā)展為清朝專設(shè)理錢糧核銷之專門機(jī)構(gòu)——會(huì)考府等，國家治理監(jiān)督體系逐漸融合了監(jiān)察與審計(jì)兩個(gè)方面；縱觀世界審計(jì)史，公元前443 年古羅馬在文職官員體系中設(shè)立了監(jiān)察官職位，其在體系中的地位僅僅低于獨(dú)裁官，其職能主要包含監(jiān)督政府財(cái)政和公共建設(shè)工程；雅典在兩千多年前，官吏任滿離職前就要實(shí)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，執(zhí)行官員為審計(jì)官。雅典的這套審計(jì)監(jiān)控體制助力奴隸制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮。

近年來，政府職能逐漸向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，國家審計(jì)也超出傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)范圍，績效審計(jì)普遍開展，尤其是關(guān)乎國家安全和人民利益的范圍延伸。隨著中國的政治改革，國家審計(jì)立足于服務(wù)大局，圍繞黨和政府關(guān)心的重點(diǎn)開展工作，把“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”作為工作目標(biāo)，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行提供保障。

以上審計(jì)的發(fā)展歷史表明，無論是初期為了政權(quán)的牢固，抑或如今的保障國家經(jīng)濟(jì)安全等，國家治理的需求推動(dòng)了國家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展，簡言之，國家審計(jì)產(chǎn)生以來起就是國家治理的重要手段。

（二）國家審計(jì)推動(dòng)國家治理完善

國家審計(jì)在國家治理中的主要作用表現(xiàn)為防范、揭露和抵御三種方式，三者統(tǒng)一作用于審計(jì)實(shí)踐中，對推動(dòng)國家治理完善有重大意義。

一是防范作用，指國家審計(jì)以其權(quán)威性及獨(dú)立、客觀、全面的特點(diǎn)，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的危害隱患提前警示，增強(qiáng)國家治理的免疫系統(tǒng)；也可以通過實(shí)時(shí)監(jiān)測整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行情況是否安全，及時(shí)發(fā)現(xiàn)威脅因素，依法執(zhí)行公告制度，產(chǎn)生威懾作用；通過綜合分析研究，將掌握的大量審計(jì)信息和調(diào)查情況形成高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告，提出加強(qiáng)和改進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)安全的建設(shè)性意見與建議，防止萌芽問題轉(zhuǎn)化為廣泛問題、防止不好的想法付諸行動(dòng)等。

二是揭示作用，指國家審計(jì)通過檢查政策落實(shí)等情況，揭示問題，促進(jìn)整改。根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，監(jiān)督是審計(jì)的首要職責(zé)，因此審計(jì)必須揭露和查處危害國家安全、損害人民群眾利益等行為，并依法對這些行為進(jìn)行處理；必須揭示體制機(jī)制缺陷和管理漏洞，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施得到充分貫徹執(zhí)行。

三是抵御作用，指國家審計(jì)通過促進(jìn)健全體制機(jī)制，抵御和防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，助力提高國家治理績效。經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的相關(guān)信息是國家審計(jì)在實(shí)施過程中可以獲取的一手信息，包括宏觀信息和微觀信息，因?yàn)槠涮赜械莫?dú)立性，相關(guān)信息具有真實(shí)權(quán)威性，而國家治理中制定宏觀政策和評判策績效的主要依據(jù)來源正是這類信息。因此國家審計(jì)不僅可以揭示問題，還分析問題產(chǎn)生的本質(zhì)原因，從而促進(jìn)改革、健全法制和預(yù)防危害，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率。

綜上所述，國家審計(jì)與國家治理關(guān)系密切，兩者相伴相生、相輔相成： 國家審計(jì)產(chǎn)生于國家治理的需求，其制度體系取決于國家治理的模式，方向由國家治理的目標(biāo)決定；國家治理的重要組成部分是國家審計(jì)，良好的國家治理必須借助于國家審計(jì)功能的有效發(fā)揮。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有國家治理功能的理論依據(jù)

（一）公共受托責(zé)任理論

根據(jù)INTOSAI（最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織）定義：公共受托責(zé)任是指交付委托給個(gè)人或部門的一種責(zé)任，這種責(zé)任表明受托人已經(jīng)根據(jù)委托人的要求對委托對象如資金等進(jìn)行掌管。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系在政府公共管理范疇的擴(kuò)延和細(xì)分，是受人民委托監(jiān)督黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部踐行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為，其公共責(zé)任的主體是政府及具體公共資產(chǎn)管理者，其范疇是公共資產(chǎn)領(lǐng)域，其內(nèi)容包括事項(xiàng)責(zé)任和報(bào)告責(zé)任。由于國家審計(jì)機(jī)關(guān)高公信力的監(jiān)督與評價(jià)，解決了行政機(jī)關(guān)與民眾之間客觀存在信息不對等的難題，讓國家權(quán)力的所有者——社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)了知情權(quán)和監(jiān)督制權(quán)，順利參與了國家治理。

（二）契約理論

根據(jù)契約理論，一方面，國家是人民與統(tǒng)治者之間訂立契約的產(chǎn)物，人民作為主權(quán)者委托政府為代理人，授予政府權(quán)力。政府作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其治理過程就是契約的簽訂和執(zhí)行過程。為了實(shí)現(xiàn)被代理人利益的最大化，必須監(jiān)督政府公權(quán)力，包括國家財(cái)政權(quán)力。國家審計(jì)權(quán)就是人民賦予國家的權(quán)力之一，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)對使用和管理公共資金的單位進(jìn)行審計(jì)的一種國家監(jiān)督權(quán)；另一方面，政府部門與政府官員之間的關(guān)系也是契約關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部履職就是契約的簽訂和執(zhí)行過程，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是對該契約關(guān)系執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)的行為。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自身也是契約行為，是審計(jì)人接受政府部門委托，對審計(jì)對象履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行審查，并提供審計(jì)報(bào)告，其中審計(jì)人和政府部門是代理的契約關(guān)系，審計(jì)對象和審計(jì)委托人是產(chǎn)權(quán)的契約關(guān)系。由此可見，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)有效的制度安排，保障政府部門和政府官員之間的契約有效執(zhí)行，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好的履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)善治。

（三）新公共管理理論

新公共管理理論即以公共選擇、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理等為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡块T采用企業(yè)成功的管理學(xué)和方案機(jī)制，提高公共服務(wù)效率，簡化政府公共職能。其核心特征是強(qiáng)化人民知情權(quán)和問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)采用企業(yè)成功的管理方式和經(jīng)驗(yàn)，摒棄官僚制，重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，改善政府實(shí)施公共管理的能力，給人民提供成本更低、質(zhì)量更好的政務(wù)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與新公共管理運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)要求是一樣的，都是致力于強(qiáng)化政府績效和公共受托責(zé)任，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國家良好治理，創(chuàng)建責(zé)任政府、透明政府和廉潔政府的主要途徑。

二、國家治理導(dǎo)向下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的功能

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國特色的審計(jì)制度，也是完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度的創(chuàng)新，在國家治理中的運(yùn)行模式為“官吏監(jiān)督——政令暢通——政通人和——國泰民安”，其主要有以下三個(gè)方面功能：

第一，制約監(jiān)督公共權(quán)力。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行需要運(yùn)用公共權(quán)力，而權(quán)力存在天生的強(qiáng)制性和不對稱性，所以必須要有監(jiān)督機(jī)制去監(jiān)督公權(quán)力的執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對領(lǐng)導(dǎo)干部履行公共受托責(zé)任的審計(jì)，具有預(yù)防腐敗、糾偏權(quán)力避免濫用及揭露違法違紀(jì)行為作用，因此開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既是監(jiān)督和制約權(quán)利的有效措施，也是發(fā)揮審計(jì)在國家治理中作用的必然要求。

第二，完善公眾參與國家治理機(jī)制。憲法賦予國家審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力，使其專業(yè)、獨(dú)立的對國有資產(chǎn)及財(cái)政資金的使用部門和主要決策人實(shí)行監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過審計(jì)公告、審計(jì)信息等形式使得社會(huì)公眾較好的參與審計(jì)過程，使得人民作為國家權(quán)力的授予者，可以監(jiān)督自己的代理者有沒有完成其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，有助于公眾在國家治理中享有知情權(quán)和參與權(quán)，推進(jìn)了社會(huì)民主進(jìn)程的加快。

第三，保障國家經(jīng)濟(jì)安全。國家經(jīng)濟(jì)安全，指國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)主權(quán)處于不受外部情況威脅，民眾正常生活、國家平穩(wěn)發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對象——黨政、國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)等恰恰是國家經(jīng)濟(jì)安全政策方針的制定者和執(zhí)行者。因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過宏觀評價(jià)相關(guān)政策的有效性，揭示和反映政策措施的貫徹落實(shí)情況等手段，評價(jià)政策制定的有效性、監(jiān)督政策執(zhí)行到位，從而使國家經(jīng)濟(jì)得以安全保障。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)現(xiàn)國家治理功能的途徑

如前所述，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國家治理中有不可替代的作用，正確把握好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)國家治理功能的實(shí)現(xiàn)途徑，對于推動(dòng)國家治理不斷完善具有重要的意義。

第一，圍繞國家治理目標(biāo)，深化審計(jì)內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的提出，我國國家治理目標(biāo)從“經(jīng)濟(jì)的高增長”，轉(zhuǎn)換為 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展”，在此背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的責(zé)任的性質(zhì)和對象也在發(fā)生變化，因此，審計(jì)也要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，圍繞審計(jì)對象的新職責(zé)，不停拓寬和深入審計(jì)內(nèi)容。當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、社會(huì)公平、官員反腐等社會(huì)矛盾日益凸顯，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更應(yīng)該關(guān)注以領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力運(yùn)用而導(dǎo)致的責(zé)任履行狀況，如領(lǐng)導(dǎo)干部如何貫徹執(zhí)行國家的重大經(jīng)濟(jì)政策，關(guān)注重大經(jīng)濟(jì)決策的效益好壞，揭示重大決策錯(cuò)誤、損失浪費(fèi)、破壞生態(tài)環(huán)境等事項(xiàng)，更好地推進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，引入績效審計(jì)思路，創(chuàng)新審計(jì)方法。新公共管理理論在國家治理機(jī)制上要求體現(xiàn)民主、服務(wù)和效率型政府的理念，而績效審計(jì)是對資源利用的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”的審計(jì)，兩者聯(lián)系密切，因此引入績效審計(jì)，有助于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)深化審計(jì)內(nèi)容，如評判重大決策的效果、公共資金的使用效益等，從而督促審計(jì)對象提高管理水平，助推其所在單位或地區(qū)的良性發(fā)展。

第三，重視審計(jì)整改，完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的最終目的和工作成效的最終表現(xiàn)是結(jié)果運(yùn)用。結(jié)果運(yùn)用要建立健全公告制度，提升政府工作公開和透明；要設(shè)立各相關(guān)部門整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議的作用，鞏固監(jiān)督成果，提升工作成效；要加強(qiáng)責(zé)任追究制度，針對整改執(zhí)行主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)提出明確要求，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使權(quán)力、履行職責(zé)；審計(jì)結(jié)果要運(yùn)用到干部管理工作中，如干部的提拔、獎(jiǎng)懲等都須與審計(jì)結(jié)果掛鉤；要結(jié)合預(yù)防和懲治腐敗體系的建立，解決群眾反映的突出問題，從而有效施展國家審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能。

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（作者單位：南京市審計(jì)局）