論我國公共物品供給方式的改革

王媛

摘要：文章分析國內公共物品的供給方式，討論如何借鑒國外的先進經驗，研究從國際視角下對我國公共物品的供給方式進行改革的各種創新方式，對于優化我國公共物品的供給具有深遠的現實意義。

關鍵詞：公共物品；供給方式；改革

人們普遍認為，公共物品必須由政府提供，即政府必須為全體公民提供公共物品和服務，反映公民的要求、保衛國家安全、促進經濟的發展、管理社會公共事務。這是一個根深蒂固的觀念。然而，政府不是萬能的。隨著社會與經濟的發展、人們欲望的膨脹、社會衍生品的增加，政府不可能提供所有的公共物品，政府失靈出現了。這表明政府在許多公共物品供給中發揮不了作用。因此，需要依靠市場或民間的力量等其他的供給方式來補充與協助。只有多種形式的供給方式的互補與相互作用，才有可能實現公共物品的有效供給。

公共物品供給方式的主體主要有三個方面提供：政府、私人、企業等市場主體和社會中的第三部門即社會組織，以及三者之間的混合供給。

一、影響我國公共物品供給方式的主要因素

（一）政府的決策對我國的公共物品的供給有基礎性的作用

公共物品的特性決定了它主要由政府供給的鮮明特征，而政府的決策由政府官員會議表決決定。因此政府官員的偏好在一定程度上影響了某些公共物品的供給，包括公共物品的供給數量、質量、效率等。因此建設高素質的行政領導者隊伍是提高行政效率的重要途徑，同時，完善行政決策體制，提高政府行政決策的民主化和科學化水平是十分必要的。

隨著網絡信息化的到來，信息化的快速發展推動了社會的不斷進步。媒體的力量同樣左右了政府的決策，進而影響了社會公眾對公共物品的需求。2013年為加強和改進城市基礎設施的建設，國務院發布了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）。中央政府決策要加強城市基礎設施的建設，它有利于推動經濟結構的調整和發展方式的轉變，拉動投資和消費的增長，擴大就業，促進節能減排；對于改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市的運行效率、穩步推進新型城鎮化建設、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。

（二）政府的財政投入對我國公共物品的供給起著決定性的作用

在我國稅務機構分為國稅和地稅，因此協調好中央政府與地方政府的財權、事權關系就顯得事關重要。地方政府在提供地方性公共物品上具有信息優勢，應給于地方政府足夠的財政能力以使其能承擔本轄區內的基本公共物品的供給。但是我國區域內巨大的經濟發展差異使得發達地區和欠發達的地區的政府財政能力相差懸殊，由此，適合我國經濟發展實際的政府間責任劃分與支出分配的模式只能是具體地域具體分析，發達地區的政府事權應該與本地政府的財權相匹配，欠發達地區的政府在力所能及承擔事權的同時，中央政府也應該進行適當的財政轉移支付。

宏觀經濟政策是我國政府決定公共物品供給的外部環境。李克強總理在2015年的政府工作報告中提到，“實施穩健的貨幣政策，適時適度微調預調”和“實施積極的財政政策，主動適應經濟新常態”。這些拉動和刺激社會總需求的宏觀經濟政策，在增加政府財政支出的同時會增加政府對公共物品供給的支出。

（三）生產力發展水平對我國公共物品的供給效率有著關鍵性的作用

政府生產公共物品的優勢在于能夠通過政治過程確定公共物品的數量、目標、標準及規則，并運用監管、補償等方式保證其順利實施，同時具有強制權利，能夠組織市場不能自主提供的公共物品。當然也存在一定的問題，比如政府在生產公共物品時常常會伴隨著低效率和巨大的資源浪費，短缺或過剩、信息不足、官僚主義、缺乏市場激勵、政府政策的頻繁變化等問題，即公共物品領域資源配置存在“政府失靈”，使實現公平目標的效果大打折扣。

非政府組織生產包括以下幾種方式：政府購買、政府參股、政府資助、特許經營、和約出租。非政府組織生產有降低成本、提高效率、通過競爭實現資源有效配置、提高公共物品質量和供給效率的優勢。

（四）公共物品使用過程中的管理對我國政府公共物品供給的持續性有重要意義

政府作為公共物品的供給者負有重要的監管責任。由于公共物品具有非排他性和非競爭性，它的公共性質使得使用它的民眾不會有使用私人產品時的珍惜心理。這就需要政府利用權威進行積極的引導、廣泛的宣傳，才能確保使用過程中的公共物品使用時間更加長久和有效率。有了健全的政府監管機制，公共物品才能在方便民眾的同時便利整個社會。

政府監管和社會監督二者相互配合才能夠真正維護使用中的公共物品，堅持政府監管的主導地位并不否定和排斥社會監督的存在和發展，恰恰相反要以社會監督的存在及發展為前提和條件。只有社會監督廣泛進入公共物品供給領域，與政府一起為公共物品的供給實現監督，才能保證公共物品供給的有效性和持續性。

二、我國公共物品供給方式存在的問題

公共物品的供給是我國經濟體制改革和政府職能改變過程中需要關注和改善的問題，目前仍存在一些問題。

（一）我國公共物品供給方式過于單一

我國公共物品的供給結構是：主要由政府提供，其它幾種形式的供給數量明顯不足，供給結構過于單一，導致有些公共物品的供給過剩、有些公共物品的供給不足。因此，供給側結構性的改革是必然選擇，從提高供給質量出發，用改革的方法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素的生產率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康地發展。習近平總書記強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力的水平，落實好以人民為中心的發展思想。要在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產領域加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構的變化。

（二）我國公共物品供給效率低，供給量不足，地區供給不平衡

隨著我國人均收入的增加、產業結構的變動以及人們價值觀的不斷變化，人們對公共物品的供給提出了更多的要求和更高的期望，而政府財力不足，政府運營公共資金的低效率又導致政府提供的公共物品嚴重不足，這種矛盾構成了當前我國公共物品的供給的主要矛盾。由于沒有有效的監督機構，政府提供的公共物品的隨意性極大，有效供給效率低，造成浪費或供給不足的現象時有發生。

三、先進國家公共物品供給方式的經驗借鑒

（一）以韓國新村運動為例

韓國農村公共物品供給問題的解決是同其新村運動交織在一起的。20世紀70～80年代，韓國在總統樸正熙的帶領下開展了新村運動。其目的是動員農民共同建設“安樂窩”。實際效果是：改變了韓國工農、城鄉的協調發展以及社會的和諧和進步，從根本上改變了農民的精神面貌。到了20世紀80年代，新村運動逐步完成了由民間主導加政府支持到完全由民間主導的過度。韓國為“新村立法”，對新村運動的性質、組織關系、資金來源等作了詳細的規定，還成立了全國性的領導機構“新村運動本部”，成立了“新村運動指揮部”，健全了新村運動指揮網絡。新村運動從農村發起，逐步進入城市社區。韓國的新村運動對于改變韓國農村的落后面貌、縮小城鄉差距、提高農民收入、實現城鄉一體化發展發揮了重要作用。

（二）以英國公私合伙制為例

公私合伙制又稱public private partnership，以特許權協議為基礎，為城市基礎設施建設項目或提供某種公共物品和服務，由公共部門或私營部門共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。在合作治理過程中，政府更多充當城市管理的規范著、管理者、仲裁者以及純公共物品與服務的提供者；更多的權力讓渡給社會，在很多領域中，政府的活動從直接提供服務轉變為間接提供服務，而社區在城市管理活動中發揮越來越重要的作用。

英國城市政府以公共事業部門的非國有化和民營化為契機，將大量國有事業部門的所有權或經營權通過購買、合資、公私合營、承包租賃、股份轉讓等方式轉讓給社會，使政府從國有企業中退出；同時政府與私營部門建立起公私合作伙伴關系，在公共服務中引用私營部門的管理手段，引進競爭機制，提高政府的工作效率。非政府部門通過合同承包、憑單制、用者付費等方式承擔了部分原先由城市政府所負責的社會事務，內容涉及污水處理、垃圾處理、監獄管理、醫療照顧、交通設施、公園經營等等，范圍相當廣泛。

韓國新村運動和英國政府倡導的PPP模式，都為我們改革公共物品供給這個難題提供了思路：公共物品供給的改革都是由政府內部自上而下、上下聯動、逐步逐項開展。從根本上轉變政府職能，由原來的審批性政府轉變為服務性的政府，簡化行政審批程序，提高行政效率，簡政放權，提升發展動力，保證我國經濟又好又快的發展；同時公共物品供給方式的改革要以人為本、服務于民。未來的社區服務隊伍不僅只有政府的工作人員組成，居民作為社區的主人也將充分參與到社區公共服務中去，充當公共服務的設計者、提供者、生產者、和使用者角色，充分表達居民的意見，參與社區的公共事務，居民即擁有享受服務的權利，又有維護公共物品供給正常秩序的責任。

四、深化改革我國公共物品供給方式的思考

我國公共物品供給的改革目的始終圍繞為解決公共物品有效供給不足和使用效率低下的雙重難題進行。

（一）構建公共物品供給多元化的新格局

發展多元化公共物品供給格局，要三步走：首先，要確立“社會本位”的現代價值觀念，要求整個政府體系的公職人員樹立公仆思想，這是對我國政府行政的基本要求。其次，引用市場經濟、非公有制經濟等多種形式的公共物品供給方式，相互取長補短，共同實現公共物品的供給效率。最后，單一依賴以政府主導提供所有公共物品的供給方式無法滿足社會對公共物品的需求。政府引導社會資本參與公共設施領域的投資建設和運營，不斷提升我國建設水平，深化投資體制改革，促進投資可持續發展。

（二）大力扶持公共物品供給的非營利組織

面對多元化的社會需求，政府單一供給顯然力不從心，而非營利組織能夠較好地彌補政府供給不足的弊端，積極、有效的回應社會需求。非營利組織所具有的非營利特征，在改善公共物品供給的數量、質量和克服公共物品領域“政府失靈”與“市場失靈”等方面做出了一定的貢獻。首先，要淡化非盈利組織的行政色彩，有效避免監管過程中遇到的障礙。其次，加快完善自身約束機制，完善與非營利組織相關的等級、管理等方面的法律法規，建立制度性的保證，加大政策扶持力度。最后，要強化非營利組織財務收支狀況的監管，建立健全問責機制。

（三）加快推進供給方式保障制度建設

我國公共資源領域行業壟斷明顯，政府既是所有者，又是管理者，還是經營者，企業生產和運營效率低下。通過市場調節作用，打破行業壟斷，維護公平競爭，才能從根本上促使公共物品經營效率的提高。實行投資主體的多元化，在公共物品的各個行業允許和鼓勵私人資本的進入，可以彌補國家財力的不足，有利于解決我國公共物品供給總量偏低的問題。

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（作者單位：中共天津市委黨校經濟學教研部）