從權益保護視角論述宅基地拆遷補償問題

夏小虎

摘要：改革開放以來，我國經濟迅猛發展，綜合國力極大提升，其中，城鎮化是主要動因。隨著城鎮化的深入推進，征地拆遷成為熱議話題，被打上了“不滿、摩擦、沖突”等時代標簽，無形中被推上了眾矢之的的風口浪尖，現階段更成為與勞資糾紛和社會保障糾紛并提的三大社會矛盾之一，特別是其中事關億萬農村人口的宅基地房屋拆遷問題，處理起來最為復雜，對應的社會關注度也最高。

關鍵詞：宅基地房屋拆遷；利益博弈；補償安置；權益保障

一、拆遷補償問題概述

宅基地房屋拆遷關鍵在于保證民眾利益合理補償，因此補償問題的單獨研究對于拆遷問題的解決具有較大的現實意義。本節的補償問題研究通過拆遷量較大的江心洲地塊拆遷補償情況的實地調查，得出補償中存在的主要問題。

新加坡·南京生態科技島項目位于南京市建鄴區，預計總建筑面積600萬平方米，總投入約900億元，到2020年基本建成。如此大規模改造各類矛盾隱患要多于一般項目，因此在前期拆遷過程中引發了一系列信訪、違法用地等社會穩定風險。經初步統計，2011年至2014年期間，江心洲居民僅進京到部上訪達5批71人次（其中集體訪2批63人次），且主要集中在“十八大”和全國“兩受理”政府信息公開100余件（不含市政府、省國土廳、省政府和國土資源部受理）。

（一）補償面積認定較為寬松

按照規定，不具備宅基地集體土地使用證和房屋產權證的房屋，認定為違法建筑，無任何補償；對于只有宅基地集體土地使用證，或只有房屋產權證的，實施細則也有明確規定，以現有權證來認定面積；兩證皆無的，不予補償。根據江心洲調查情況發現，由于江心洲區劃調整后一直未新批過村民宅基地，有證村民比例較小，村民自建房多數沒有合法手續。針對這一現象，江心洲對兩證均無的“無證房”制定了“沖抵”補償政策：一是被拆遷戶已建成磚木結構以上的“無證房”，按拆遷人口認定并沖抵為有證房面積進行補償（標準為1人戶折算為80平米，2人戶130平米，3人戶180平米），沖抵后剩余的“無證房”按900元/平米回購；二是如被拆遷戶現有磚木結構的“無證房”面積達不到上述標準的，允許用彩鋼瓦房、披房等非磚木結構的簡易房再次沖抵，折算為有證面積進行補償，但沖抵后剩余的不再回購。上述無證房補償政策，雖然人性化考慮了江心洲村民居住實際，但由于未規定可以用作沖抵的無證房的建設時點，客觀上引發了搶搭違建、騙取補償現象。在此情況下，通過對一、二、三期有關數據的統計可以清楚看到，各期已簽協議的被拆遷人均無證房面積不斷增大，而通過無證房可沖抵有證房的政策，人均有證面積和申購拆遷安置房的面積也逐漸攀升（如表1所示）。

（二）獎勵補助種類較為繁多

依據《市政府關于調整規范征地房屋拆遷補償有關政策標準的通知》（寧政發[2010]263號），為促動拆遷，將差別化補償作為提前搬家獎勵獎的一種手段，以每平米350元計算，最低標準5萬元，最高獎勵7.7萬元。據江心洲街道工作人員介紹，江心洲村民主要在島內務農，多數無穩定收入，希望從拆遷中獲得更多利益。對這一問題如不正視，拆遷將遇到較大阻力。因此，江心洲拆遷政策在263號文以外，采取了最直接的處理方式，即額外增加了多項獎勵、補助的相關政策，具體包括：村級提前搬家獎、困難補助、特困補助、特殊情況補助等（如表2所示），而且其中還有“普惠式”的每戶6萬元困難補助，沒有真正體現救助困難弱勢群體的初衷，一碗水端平的做法“助長”了多分戶多得補助的不良風氣。

已簽訂拆遷安置協議的補償數據顯示，僅困難、特困、特殊三類補助，被拆遷人戶均可獲得10.8萬元，人均可獲得6.1萬元，且逐期遞增（如表3所示）。

綜上，雖然江心洲前三期拆遷從速度上來說是成績斐然，保證了工程建設的進度。但是，隱患不小，是以越線式的補償來換取“效率”，而“普惠”的方式無形傷害了遵紀守法或是真正需要補助的人群，同時也是對國有資產流失的漠視，這種“小家式”的權益保障或許可以解一時之困但終究不能做長久之計。因此，不能作為一種長效手段來引導拆遷，“依法治國”是治國理政的基本方針，嚴格按照政策文件實施拆遷行為方能消除不公，才是解決拆遷矛盾的根本準繩。

二、問題內在的矛盾分析

一是在項目規劃中，存在土地保護與建設保供的矛盾。規范用地程序是“依法行政、信息公開、陽光拆遷”的根本前提，但辦理正式的用地批文受到土地利用總體規劃、土地年度使用計劃，特別是用地指標的嚴重制約。例如，2014年年初下達的農轉用指標只占南京市全年保供計劃目標的1/4，其他是通過單獨選址項目爭取了1/4，通過點供、專項追加和保障房項目爭取了1/4，通過增減掛鉤和萬頃良田盤活指標占了1/4。近年又是南京經濟和城市建投的高速發展期，先后承辦了亞青會、青奧會，2013年全市重大項目155個，2014年為264個，其中不包括列入環境綜合整治行動的項目。一些項目，特別是未列入重大項目保供目錄中的拆遷計劃，只能在指標未落實、批文未下達、甚至未列入征地報批計劃情況下而提前實施拆遷補償安置，出現依據不合規不合法情況。

二是在項目推進中，存在建設進度與拆遷尺度的矛盾。拆遷項目列入征地報批計劃的，辦理周期一般為2～6個月，拆遷中對于提出過分要求的釘子戶，通過司法強制的程序周期要半年以上。對于很多省、市重點項目，受到項目落地節點的倒逼壓力，在拆遷中拆遷實施單位往往就可能會放松尺度，通過巧立名目額外增加補償來解決問題，出現同一區域內補償不均衡現象進而導致不公正現象。

三是在利益博弈中，存在全局利益與局部利益的矛盾。國家和省市項目資金來源于上級財政，基層政府出于推動本區域基礎設施配套建設等資金需要，易于產生利益爭取和利潤截流的傾向。反映在拆遷工作中，基層政府為了帶動項目周邊配套設施建設，代征代拆或者提高預算，使得國家和省市項目拆遷成本高于區屬項目，存在虛報挪用拆遷資金的現象，出現拆遷資金不公平的情況。此外，“一夜暴富”、“拆二代”的輿論導向，使得被拆遷人對補償的心理期望值脫離實際，部分被拆遷人對拆遷補償標準不滿意，也有部分被拆遷人存在漫天要價的現象。

四是在實際操作中，存在歷史項目與現實標準的矛盾。一個拆遷項目全部結束往往需要一至兩年的時間，有的經歷時間更久，跨度長遇到政策調整，提高拆遷補償標準，未拆遷的要求按新政策進行補償，這給已拆遷的拆遷人帶來不公，新老政策的轉換難以協調。基層政府或多或少都有著與本地區實際情況和以前補償標準相銜接的考量，都有著平穩過渡的考量。基層政府現實中執行的政策，多為“土政策”，未經上報市政府相關部門同意，屬于“因地制宜”制定的內部操作細則。這些細則又往往突破全市統一的標準要求，出現拆遷政策不規范的情況。

三、拆遷問題解決的整體思路

一是加快集體土地房屋拆遷立法。我國實行的是有中國特色的市場經濟，其中的含義就是政府的政策對于市場的影響是不容忽視的。所以利益主體在對抗的過程中，不僅要考慮到對手的策略選擇，同時也要兼顧政府的策略出臺。同時，有法可依也是善治理論的要求，立法的公平性、執法的有效性和司法公正性都需要在涉及廣泛公共利益拆遷行為中有所體現，拆遷必須符合公共治理的正當性和合法性。以南京市為例，2015年出臺了適用于宅基地的新的補償辦法《南京市征收集體土地涉及房屋補償安置辦法》（寧政規字〔2015〕15號），但是由于缺乏上位法的支撐，導向不明確只能是對固有政策的小修小補，難以解決根本性問題。因此，自上而下的集體土地房屋拆遷立法工作已迫在眉睫。

二是引入市場評估機制。亞當·斯密闡述了“經濟人”自利性能激發其經濟活力，最大地實現其利益，同時通過“看不見的手”市場機制作為引導，使個體追求利益最大化的行為促進社會整體利益的增加。由此看出，通過市場機制的正確引導，“經濟人”主觀上利己能促進客觀上“利他”。市場機制把個體利益與整個社會利益聯系起來，市場的倫理基礎是利他，而不是自利。只有把個體與他人這二者聯系起來，互惠互利，經濟與道德協調一致，才能使經濟得以持續發展。在市場經濟條件作用下，博弈雙方達成一致并最終體現物體固有的市場價值，是衡量制度是否合理的唯一標準。

三是解決資產增值問題。政府除了要做到基本生活保障方面的“應保盡保”外，還應提升被拆遷農民在日常生活中的自我造血能力。從社會發展的動態角度來看，拆后溫飽的問題已經不是時代的主流，而可持續性生計不僅要求收入、教育等方面得到改善，更重要的是在物質性資產方面也需要得到積累。這樣才能提高被拆遷農民的資源稟賦量，增強其生計可持續發展的能力，如此也才能提升其抵御社會風險的能力。

四是加速體制革新與村民自治進程。一項制度要想保持長久的生命力必須不斷優化，拆遷問題的解決也離不開體制革新，即建立合理的制度、營造和諧的氛圍，使各方在拆遷過程中的扮演角色常態化、規范化。除了體制革新以外，現有制度更要激活、用活并進一步拓展寬度、挖掘深度，其中重要且有效的一環就是要發揮村民自治的潛力。拆遷既不是“猛虎”也不是“福祉”，其只是城鎮化過程中必經的一個環節，平穩有序推進該項工作必須積極努力創造環境，調動集體經濟組織積極性，創新完善制度建設。

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（作者單位：南京市土地整理和集體土地征收管理中心）