食品企業責任構建中的第三方監管機制研究

喻志軍++衡虹

◆ 中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

內容摘要：近十多年來，我國食品安全問題凸顯，不僅影響面廣、危害性大，惡性事件嚴重傷及消費者的生命安全，而且涉案主體不乏知名企業或品牌產品。本文從市場失靈與政府失靈分析著手，探究我國現階段食品安全問題疊出的原因，并在比較中美歐第三方監管（NGO）的基礎上得出結論：隨著市場化取向改革的不斷深入，我國越來越需要NGO等第三方監管，協助政府、配合市場發揮監管職能，促使企業承擔社會責任，進而提出有關政策建議。

關鍵詞：企業責任 第三方監管（NGO） 市場失靈 政府失靈 食品安全

問題提出的宏微觀背景

現代市場經濟體制下，承擔社會責任越來越成為企業在激烈市場競爭中謀求生存與發展的一項不可或缺的重要條件。改革開放以來，我國一直致力于從計劃經濟向市場經濟的轉變，不斷深入探尋政府和市場兩者間的關系。1978年黨的十一屆三中全會提出：“應該堅決實行按經濟規律辦事，重視價值規律的作用”；1982年黨的十二大提出：“發揮市場在資源配置中的輔助性作用”；1992年黨的十四大提出：“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”；2003年黨的十六屆三中全會繼續提出：“要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；2013年黨的十八屆三中全會首次明確提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。從重視價值規律的作用，到發揮市場的輔助作用，再到發揮市場的基礎性作用，進而提出發揮市場的決定性作用，反映我國在經濟體制改革進程中，對市場地位的不斷重新界定，對市場與政府關系認識上的一次次重大理論突破。

與之相應，政府對微觀企業行為的管理也從完全的行政審批、行政制約轉向市場機制的調節。一方面是政府職能從“全能型”向“服務型”轉變，另一方面是企業擁有的自主決策權不斷增加。以往完全由政府行政管理可以有效控制的企業逐利本性以及因為逐利可能導致的不擇手段的行為取向，現在則逐漸交由市場機制進行約束。由此導致一些不法分子利用經濟體制轉型過程中出現的監管盲區，從事違法行為，這在目前我國的食品行業表現得尤為突出。

近十多年來，食品安全問題頻發，重大惡性事件有：“違法添加罌粟殼”（2016）；五常大米90%摻假（2015）；上海福喜公司生產銷售過期原料導致麥當勞、肯德基、德克士和星巴克等被卷入食品安全風波（2014）；肯德基、真功夫冰塊菌落超標高于馬桶水（2013）；違禁藥物催肥“速生雞”，涉及新希望、肯德基、必勝客等知名企業（2012）；雙匯集團收購由違禁藥品“瘦肉精”飼養的“健美豬”（2011）；我國每年約有200～300萬噸含有大量強致癌物的“地溝油”返回餐桌（2010）；“王老吉”含有的夏枯草屬違法添加非食用物質（2009）；三鹿集團的“嬰幼兒配方奶粉”重大食品安全事故（2008）；農村市場銷售的五糧液集團“幸運星”酒被查出具有致癌作用的“糖精鈉”超標（2007）；養禽場為生產“紅心蛋”使用被國際列為三類致癌物的“蘇丹紅Ⅳ號”（2006）；安徽阜陽劣質奶粉最終致使13名嬰兒死亡，近200名嬰兒患上嚴重營養不良癥（2004）等等。

這些惡性事件表明，我國食品安全問題不僅影響面廣、危害性大，重大食品安全事件嚴重危害消費者的生命安全，而且涉案主體不乏知名企業或品牌產品。這些挑戰消費者心理底線的企業失德行為，不僅一次次刺痛著公眾敏感的神經，更拷問我國食品安全監管制度的公信力。如何在政府職能轉換和有效發揮市場機制作用的同時，確保民眾的食品安全？發達國家有著成功的經驗可供借鑒，即通過NGO等第三方監管力量的參與，構建有效的企業外部治理機制，促使企業承擔社會責任。

歐美第三方監管（NGO）的理論與實踐

（一）NGO作為第三方監管力量的理論依據

關于NGO的界定，國際上并未形成普遍共識。聯合國的官方文件稱之為“非政府組織（NGO，Non-governmental Organizations）”，主要強調其與政府的區別；美國等國家通常采用“非營利組織（NPO，Non-profit Organizations）”，主要強調其與企業的區別。關于NGO等第三方監管形成的原因，普遍認為是由于“市場失靈”與“政府失靈”所導致的。

1.市場失靈。1776年，亞當·斯密的《國富論》闡述：“各個人都不斷地努力為他自己所支配的資本找到最有利的用途。固然，他所考慮的不是社會的利益，而是他自身的利益，但他對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導他選定最有利于社會的用途”。在斯密看來，人們追求私人利益最大化的行為，在市場機制這只“看不見的手”的引導下，將會導致市場生產出正確的產品（包括數量、品質和種類），合理配置資源，增加社會福利，實現效率最大化。因此，政府應承擔“守夜人”的角色，而不應對市場活動進行干預。“如果政府企圖指導私人應如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱地去注意最不需要注意的問題”，而且“這種規制幾乎毫不例外地必定是無用的或有害的”。

然而，1929-1933年的大蕭條表明，市場機制運行過程中可能出現“市場失靈”。“市場失靈”（Market failure）被用來描述市場力量無法滿足公共利益的狀況。

1936年凱恩斯《就業、利息和貨幣通論》出版，標志著主張政府干預的凱恩斯主義應運而生。凱恩斯指出，古典自由主義背后隱含著一個很重要的假設：市場機制是完全充分競爭的，這是“看不見的手”充分發揮作用的基礎。但完全競爭的市場在現實生活中是不存在的，既然“看不見的手”不能充分有效地對市場進行調節，那么就應當讓政府擔當起調節供求關系的部分責任。薩繆爾森也認為“當今沒有什么東西可以取代市場來組織一個復雜的大型經濟。問題是，市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以，要通過政府制定政策，糾正某些由市場帶來的經濟缺陷”。

2.政府失靈。市場機制的缺陷給社會帶來的災難和震蕩，導致各國政府紛紛加強對經濟活動的干預。特別是大蕭條以后，西方國家依據凱恩斯理論所采取的干預措施在某些領域取得成功后，人們更是認為政府作為社會公共利益的代表，其決策可以有效修正、彌補市場功能的不足。

然而，20世紀70年代末出現的資本主義經濟“滯漲”，使得政府干預帶來的弊端日漸暴露：財政危機加劇，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨臃腫、效率低下。這表明政府干預依然可能無效。科斯指出：在彌補市場失靈的過程中，“政府的行政機制本身并非不要成本，實際上有時它的成本大得驚人”，因此“應當認識到既存在著市場失靈， 也存在著政府失靈”。這里的“政府失靈”（Government Failure）是指政府的干預措施缺乏效率，或者政府做出了降低經濟效率或不能改善經濟效率的決策。

布坎南則進一步指出：“市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件”，“政府的缺陷至少和市場一樣嚴重”。“政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補市場經濟的不足，并使各經濟人所做決定的社會效應比政府進行干預以前更高。否則，政府的存在就無任何經濟意義。但是政府決策往往不能符合這一目標，有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國家干預的社會“正效應”，也就是說，政策效果削弱而不是改善了社會福利”。因此，政府不能自動地糾正和解決所有的市場失靈問題。正如科斯所言，“沒有任何理由認為，政府在政治壓力影響下產生而不受任何競爭機制調節的、有缺陷的限制性和區域性管制，必然會提高經濟制度運行的效率，……直接的政府管制未必會帶來比市場和企業更好的解決問題的結果”。

上述分析表明：無論是市場還是政府，都存在著失靈的可能，政府不能自動地糾正和解決所有的市場失靈問題。因此，在市場機制與政府干預之外，還存在著一個雙方都不能有效發揮作用的空間，需要具有第三方監管職能的組織（如NGO）介入，并使之成為社會公共事務的管理主體之一。

（二）歐美NGO構建企業責任的實踐

NGO在全球范圍的興起始于20世紀80年代，隨著全球人口、貧困和環境問題的日益凸顯，人們越來越發現無法單純依靠政府和市場兩種機制解決人類可持續發展的所有問題。在經濟活動中，作為第三方力量的NGO起著溝通政府、市場、公民的作用，具有彌補、協調市場機制和政府干預兩者不足的功能，能夠幫助政府敦促企業承擔社會責任，維護公眾利益。越來越多的跨國公司迫于以NGO為主導的社會各界的壓力，通過承擔企業社會責任（Corporate social responsibility，CSR）尋求自身的可持續發展。

在美國，NGO在敦促企業履行社會責任方面的作用至關重要，最典型案例是20世紀90年代針對耐克公司的運動。當時，NGO致力于推進勞工權益保護，選擇耐克為突破口是因為其品牌知名度很高，示范效應顯著。1992年哈珀斯雜志刊文指出，耐克的國外供貨商，屬于勞動條件惡劣的“血汗工廠”并雇傭童工，耐克應對此承擔責任。耐克公司的第一反應是否認，繼而雇傭專業機構和名人調查以證明自己無辜。但NGO不斷施加更大的壓力，從在店鋪前示威，到在工廠調查取證并由媒體公布，再到游說學生和大學運動隊抵制購買、消費耐克產品，使得耐克公司最終屈服。1996年，公司開始成立專門機構管理和監督供應商的勞動條件和勞工保護，1998年，公司成立企業社會責任管理部門，并不斷完善相關制度，提高公司履行社會責任的自覺性和制度化程度，耐克公司也因此成為履行社會責任的模范企業。

在歐洲，NGO敦促企業履行社會責任同樣卓有成效。以轉基因食品為例，按照“預防原則”（precautionary principle），有關NGO認為：如果生產者不能確切證明轉基因食品無害，就不能進行生產和銷售。由于NGO不斷游說政府和立法機構，2004年7月，歐盟不顧美國在WTO的指控通過嚴格法規，禁止生產和銷售轉基因食品，從而迫使孟山都等多家公司宣布停止有關產品的研發及產銷。事實上，迫于近年來美國國內的NGO抗議、媒體抨擊、民眾請愿，美國總統奧巴馬已簽署法律，必須在有轉基因成分的食品包裝上進行標注，以保障消費者的知情權和選擇權。

可見，在發達的市場經濟體，NGO作為第三方監管已在社會經濟生活與企業社會責任構建中發揮著極為重要的作用。

我國食品企業責任缺失的原因

（一）我國食品領域的“市場失靈”與“政府失靈”

近年來，我國食品安全問題頻發、行業造假不斷（如瘦肉精、地溝油、蘇丹紅等的產業化運作），知名企業、品牌失德屢見不鮮的重要原因之一是在市場化取向改革進程中，我國第三方監管力量的缺失。應當承認，企業逐利本無可厚非，但如果企業逐利違背道德底線，那就必須堅決被遏制。制售偽劣產品尤其是有害食品，不僅是對社會有限資源的浪費，更是對人類尊嚴的傷害。盡管政府的事后嚴懲可以遏制事態蔓延，但已無法挽回對消費者身心的傷害與資源的消耗。

筆者認為，近年來我國食品質量問題尤為凸顯，一方面是因為食品生產由“田間到餐桌”的產業鏈條過長。不僅涉及多道環節（如種植、采購、食品原料和飼料加工、養殖屠宰、食品加工、分銷及物流、品牌推廣、食品銷售和餐飲等），而且各環節間關系復雜，使得國家質檢、食品藥品管理等部門難以確保控制每個環節，其中任何一個環節出現問題都會導致最終消費階段食品安全事故的出現。

另一方面，我國現有的食品生產經營模式，同樣導致政府監管的力有不及。一是不計其數的一家一戶的小農生產，使食品原料的生產過程極為分散。二是建立在手工操作基礎上的小作坊式的生產加工與銷售，使食品生產的標準化過程極為有限。根據國務院《中國的食品質量安全狀況白皮書（2007）》的統計：全國共有食品生產加工企業44.8萬家。其中規模以上企業2.6萬家，產品市場占有率為72%，產量和銷售收入占主導地位；規模以下、10人以上企業6.9萬家，產品市場占有率為18.7%；10人以下小企業小作坊35.3萬家，產品市場占有率為9.3%，規模以下企業約占總數的94.2%。《食品工業“十二五”發展規劃》同樣顯示：2010年，全國食品工業規模以上企業達41286家；但規模化、集約化水平低，小、微型企業和小作坊仍然占全行業的93%。表明食品生產與銷售過程中“小、散、低”的格局沒有得到根本改變。

由此形成食品安全領域中“市場失靈”與“政府失靈”的空間地帶：市場“沒有良心”的逐利性，導致一些生產、儲運、銷售等環節的經營者無法實現自我行為約束；而政府監管的力所不及，又無法實現政府干預對企業微觀行為的強制性事前約束。因而迫切需要在“市場失靈”與“政府失靈”情況下構建起第三方監管的有效管控，促使企業承擔責任，確保民眾的食品安全。

（二）我國NGO的現狀

相較于發達國家，我國第三方監管（NGO）的發展與對企業行為的約束極為有限，NGO敦促企業承擔社會責任的模式還未建立。

從數量看，NGO總體偏少。據國家統計局數據：2011年，我國有社會組織461971個，這對于13.4億人口來說，人均擁有NGO數量極為有限：約2900人擁有一個NGO類組織；2014年，我國社會組織606048個，約2258人擁有一個NGO類組織。盡管我國社會組織的數量有所增加，但我國社會組織的狀況不僅無法與歐美等發達國家水平相比，甚至遠不及同為發展中國家的印度。據印度官方統計，2009年，印度的NGO組織有330萬個，平均每400人擁有一個NGO組織。更何況，由于缺乏詳細數據，我國的社會組織還并非完全是真正意義上的NGO，如果按照通行的概念，我國人均擁有的NGO數量會更少。

從作用看，NGO作用缺失。依據課題組進行的問卷調查，在被問及“當遭遇產品質量安全或欺詐行為時你選擇解決問題的途徑？”時，選擇“尋求NGO幫助”的僅占3.6%。這說明我國NGO在幫助消費者維權、有效監管企業行為、約束企業失德、敦促企業承擔社會責任方面的作用明顯不足。而且，目前我國大多數NGO生存壓力尚未解除，頻繁忙于自身維持，社會公信力普遍較弱，其影響力自然無從談起。

結論及建議

綜上所述，本文得出結論：第一，當“政府失靈”與“市場失靈”同時出現時，應有NGO等第三方監管發揮作用，以彌補兩者失靈導致的市場無序。第二，在我國食品質量安全體系與企業社會責任構建中，NGO的監管作用還遠未發揮。第三，目前在我國構建第三方監管（如NGO）機制，是敦促企業承擔社會責任、保護消費者權益的重要途徑之一。對此，本文提出如下建議：

正確認知NGO。在許多人的觀念中，提及非政府組織（NGO），總帶有某種懼怕心理。事實上，NGO作為第三方監管的興起，是市場經濟不斷深化和人類社會不斷進步的產物，當今世界已形成三種關鍵力量（即國家、市場與公民社會）共存的格局。特別是在經濟領域，NGO作為第三方監管正是代表公民——消費者的力量行使維護消費者權益的職能組織，尤其是在國家政權力量無法有效行使公權力的地方，NGO可以代表消費者發揮對公共事務的影響力，要求政府約束企業的市場行為。因此，在我國充分發揮NGO的積極作用，不僅可以有效保障食品安全，促使企業承擔社會責任，而且還可以保護消費者權益，減少由食品安全惡性事件可能引發的社會不安，減輕社會不良事件給政府造成的壓力。

處理好政府、NGO與企業的關系。改革開放以來，我國政府職能轉變的實質是從全職全能型逐步轉向服務型。導致以往政府承擔的大量社會經濟管理職能被不斷剝離出來，從而迫切需要NGO等第三方機構承擔起政府轉移出來的部分社會職能，以避免因政府職能轉變而出現的權力真空，防止社會經濟運轉的混亂和無序。特別是在我國食品安全事件高發，一些知名企業與品牌產品也難以幸免的背景下，NGO等社會監管力量對食品安全等公共事務的介入，不僅可以有效彌補由于政府職能轉換或現有食品生產經營模式導致的政府監管的力所不及，更為重要的是，NGO可以介入到企業生產經營的各個環節，從而有效避免政府監管事后嚴懲的被動格局，將事后監管變為事前與過程監管，從而使政府監管更具主動與效率。因此，迫切需要處理好政府與NGO對企業監管之間的關系。

提供必要的發展條件。根據黨的十八大以來的精神，國務院機構改革和加快政府職能轉變已進入深化階段。對此，政府提出：“轉變國務院機構職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，……更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用”。“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。“堅持積極引導發展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發展。完善相關法律法規，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構”。

針對我國現行食品安全監管體制存在的問題，其核心是監管制度的建設與完善。尤其是應加強食品質量安全監管中NGO的建設，使之成為市場化進程中的第三方監管力量，以利于厘清市場環境，約束企業市場行為，引導和促使生產經營者誠信經營，承擔社會責任。因此，政府與社會應提供有利于NGO發展的各種條件，解決其發展中迫切需要解決的各種問題，促使其積極發揮作用。同時，國家與政府也必須對NGO組織實施有效的管控，使其真正成為凈化社會經濟環境的積極力量。

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