完善我區水利工程PPP投融資模式的建議

司詠梅++程利霞

內蒙古水資源總量偏少且時空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強水利基礎設施建設是我區全面建成小康社會需要補足的一個重大短板。“十三五”期間，我區水利工程待建項目多，投資需求大，除了政府要積極擴大水利投資外，也需要創新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。

內蒙古水資源總量偏少且時空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強水利基礎設施建設是我區全面建成小康社會需要補足的一個重大短板。“十三五”期間，我區水利工程待建項目多，投資需求大，除了政府要積極擴大水利投資外，也需要創新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。

一、我區水利基礎設施建設主要投融資模式

“十二五”以來，我區加大了水利基礎設施投資力度，全社會水利投入累計達到665億元，比“十一五”增長227%，拉動GDP增長1600億元，一批水利樞紐工程、防洪抗旱減災工程、供水工程相繼建成并投入運營，緩解了水資源供需矛盾，也是水利推動可持續發展的重要引擎。水利具有公益性、基礎性、戰略性等特征屬性，水利工程具有面廣量大、產業鏈條長、提供就業能力強等諸多優勢，因此加大水利建設力度，既能有效補短板，又能夠更好發揮水利投資對經濟增長的拉動作用。但是水利基礎設施建設本身投資規模巨大，如何提高水利建設項目的資金保障顯得尤為重要，因此，建立科學合理的投融資模式就成為水利基礎設施建設的關鍵環節。從目前我區水利基礎設施投資構成及模式看，主要有以下兩種：

（一）以國有資本為主的投資模式

大多數水利基礎設施項目具有公益性屬性，基本屬于政府投資的范圍。以公益性或者準公益性為主的水利投資，資金規模大、建設周期長、盈利能力弱、投資回收速度慢，因此一般在融資渠道上選擇財政資金直接注入，以政府投資為主，政府作為第一責任主體承擔工程的建設運營及維護。如綽勒水利水電樞紐工程總投資34892萬元，其資金來源主要是國家投資、自治區水利建設基金等，項目建成投入運營后，由國有企業負責經營管理。

（二）吸引社會資本參與的模式

水利基礎設施的特定性質決定了社會資本的參與程度較低，目前尚不足水利總投資的20%。為了鼓勵和吸引社會資本積極參與重大水利工程建設的投資，我國相繼出臺了一系列政策措施，積極推進水利投融資體制改革，2015年國家發布的《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》中明確提出，要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。目前PPP已經成為政府與社會資本合作的主要模式。滿洲里市二水源供水二期工程是我區通過PPP模式建成的水利項目之一，2007年內蒙古水務投資集團與內蒙古東源投資集團共同出資組建了滿洲里錦源水務有限責任公司，以錦源水務為主體完成了滿洲里市二水源供水二期工程的建設，目前，該項目已成為我區引進社會資本參與基礎設施建設項目的成功案例。

二、水利PPP項目建設運營中面臨的困難和問題

近年來，從國家到地方，PPP投融資模式都備受推崇，PPP項目的實施，有助于減輕地方政府的財政壓力和債務負擔，防范化解債務風險，有效緩解傳統投融資模式存在的問題，更有利于拓寬投融資渠道，擴大民間投資規模。目前我區水利基礎設施建設方面的PPP項目在建設運營中主要面臨以下困難和問題：

（一）收益不足導致項目落地難

“無利可圖”是PPP項目落地難的根本原因。大部分PPP項目如城鎮供水屬于政府價格監管行業，由于水價不能完全體現實際供水成本，水價倒掛的現象較為普遍，從而直接影響到項目收益。例如滿洲里市從2009年開始執行現行自來水水價，居民用水水價是1.9元/噸，三年平均售水水價3.01元/噸，制水成本4.35元/噸，由于水價倒掛，制水成本逐年提高，供水企業處于長期虧損運營的狀況，嚴重影響了社會資本參與PPP項目建設的積極性。

（二）投資回報機制不健全導致項目運營難

一是政府付費項目缺乏穩定的資金來源和規范的支付機制。有的項目收益資金來源于用戶繳費，但收費標準低且收繳較為困難，代為收繳的費用有時會存在不能及時撥付給特許經營企業的問題，影響項目的正常運營；來源于地方政府財政預算的付費資金，受預算體制的影響，有時也會出現拖延且不能足額支付的問題。二是對捆綁經營項目的收益目前尚缺乏有效監管。對授予企業用來補償特許項目經營虧損的捆綁項目，如物業開發、廣告等屬于競爭性業務，還需要進一步加大監管力度。

（三）政策法規不完善導致示范推廣難

一是尚未形成完善的PPP制度框架與法規體系。國家層面并未出臺相關法規，現有法規層次較低且效力不高，有些法規還存在著可操作性不強、實施起來較為困難等問題。二是PPP涉及財政、投資管理、招投標、融資等多方面的工作。目前專門針對PPP項目的規定和管理尚屬于空白區域，更沒有形成完整的政策體系。三是相關法規之間缺乏協調性和配套性，有的甚至相互沖突，給PPP項目的建設和運營帶來了不利影響。

（四）社會信用基礎薄弱導致合同履約難

從政府角度看，水利基礎設施建設和資金回收周期較長，由于政府換屆和干部調整，人員變動比較頻繁，有時候會出現新官不理前賬的情況。加之尚未形成完善的PPP制度框架與法規體系，很容易造成政府在合同履約過程中出現違約的問題。從企業的角度看，部分項目建設企業以低價參與公開競標，中標后為了確保利潤空間，往往會以各種理由提價，如果訴求得不到滿足，就會出現工期拖延或中途退出等問題，使項目建設很難按合同約定進行。

三、幾點建議

“十三五”期間我區水利基礎設施投資需求將達到1200億元，投資缺口仍然很大，加強PPP項目建設對于創新水利基礎設施建設投融資模式具有重要意義。

（一）明確參與方式，拓寬社會資本進入領域

水利基礎設施類型多樣，確保PPP項目具有吸引力，首先需要根據項目的實際情況明確社會資本參與方式。對于已經建成的水利項目，要加大對現有國有資產的盤活力度，有針對性的選擇一批工程，通過股權出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與。對于新建的水利工程項目，可以以特許經營、參股控股等多種形式吸引社會資本參與建設運營。對于公益性較強的水利工程項目，可通過與經營性較強的項目一起組合捆綁開發，吸引社會資本廣泛參與。

（二）完善扶持政策，增強對社會資本的吸引力

實現政府和社會資本的雙贏是確保PPP項目落地并穩健運行的關鍵，為此需要在以下幾方面加大扶持力度。一是完善項目財政補貼管理。對于防洪、防災等社會效益比較明顯的重大水利工程，可回收資本不能彌補成本和收益，但公益性較強，政府應對此類項目的維修養護經費等給予適當合理的財政補貼，財政補貼的規模和方式根據項目運營績效評價結果進行動態調整。二是完善價格形成機制。加快建立符合市場導向，反映供求狀況和資源稀缺程度的水價形成機制。探索雙方協商定價，在用戶的承受能力范圍內，確保投資主體的合理收益。如果價格仍然不能調整到位，政府可根據實際情況給予適當的財政補償。三是鼓勵政府購買服務。對于難以鎖定具體的受益對象或者難以向使用者收費的項目，探索由政府籌集財政資金向項目所提供的公共服務支付購買費用，回收社會資本前期建設投資及運營費用。四是加大資金支持力度。加大對水利工程建設的資金支持力度，提供長期穩定、相對較低成本的資金支持，增強水利工程建設的融資能力。同時，拓寬還款資金渠道，可以以項目收益、其他經營性收入等作為還款來源，以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物。

（三）規范運營管理，確保PPP項目穩健運行

社會資本具有逐利性和不穩定性等特點，在經營過程中為了保證水利工程公益性目標的實現，要對社會資本參與建設運營加以規范。一是依法完善項目投資主體企業法人治理結構，健全和規范企業運行管理制度，提高企業經營管理和服務水平。二是項目建設運營過程中，投資經營主體應嚴格按照基本建設程序，對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。三是積極推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用情況等進行多方面全方位的綜合評價，將結果及時向社會公布，并以此作為確定收費標準、財政補貼、合作期限等方面的考量依據。

（四）加強監管和服務，為社會資本創造良好環境

一是加強信息公開。相關部門要及時向社會公開發布水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等行業相關信息，并確保社會投資主體能及時享有。積極培育和發展中介組織，為社會投資提供咨詢、技術、管理和市場信息等方面的服務，提高服務水平。二是加快完善社會資本退出機制。在落實好清產核資、項目資產處理和建設運行后續方案的情況下，允許社會資本有序退出，妥善處理好項目移交接管，確保水利工程項目的順利實施和持續安全運行。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：代建明