私家車接入網約車平臺的法經濟學分析
——兼評《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的相關規定*

薛志遠

(中國政法大學法學院，北京 100088)

私家車接入網約車平臺的法經濟學分析
——兼評《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的相關規定*

薛志遠

(中國政法大學法學院，北京 100088)

“互聯網+交通”的興起為消費者提供了一種新型出行方式——網約車。關于私家車接入網約車平臺是否合法等問題伴隨著該業態發展的始終。近日《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的出臺，確認了網約車的合法性，明確規定私家車符合法定條件可接入平臺參與運營。立法的這一選擇，背后有諸多理論與現實的考量因素。綜合運用法經濟學中利益衡量理論、成本收益理論等分析方式，解構這一制度選擇的合理性，并對可能出現的問題進行預判，將助益于私家車接入網約車平臺提供出行服務的良性發展。

網約車新規；利益衡量；成本收益；私家車

私家車接入網約車平臺參與運營，由不被官方認可，被視為“黑車”，屬于非法運營，應給予嚴懲，到被網約車新規賦予合法之地位，符合一定條件即可依法提供約車服務，其過程可謂充滿艱難險阻。面對新興的網約車運營模式，政府及其交管部門已在一定程度上認識到若仍舊以傳統的監管巡游出租車的思路與方式進行應對已不合時宜。因此，對“私家車接入網約車平臺”進行法經濟學分析，有利于我們進一步明晰規則制定者在制定法律規范時所面臨的困境，以及在不同主體相互沖突的利益訴求中尋求衡平時所綜合考量的諸種因素。

一、問題的提出：從法經濟學視角研究網約車

2016年7月27日，“隱忍”兩年之久的網約車新規——《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱“網約車新規”)終于宣告“出山”。與之前2015年10月10日發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)相比(具體對比見表1)，其明確規定允許私家車在符合一定條件的情況下接入網約車平臺，這對于網約車企業及私家車主來說，實為利好消息。然而，由于網約車新規屬于交通部等七部委聯合制定的部門規章，其規定的內容原則性較強，相對籠統，要具體將之貫徹落實，離不開各地方政府及其交管部門出臺相應的實施細則。選擇從法經濟學的視角對網約車問題，特別是對私家車接入網約車平臺合法化問題進行解讀與分析，主要是基于兩點考慮：一是這一問題的敏感性與重要性程度頗高。在網約車出現之前，黑車市場已存在多年，私家車接入網約車是否簡單地等同于為黑車披上了合法的外衣，值得探究。同時，對之進行監管應采用何種監管思路及路徑同樣具有研究價值。二是這一問題背后涉及到法經濟學中的一些重要分析范式。如在決定私家車接入平臺合法化時，規則制定者所采納的利益衡量機制與成本效益分析方法都值得探究。

表1 私家車能否接入網約車平臺的規定對比及評析

二、新規的背后：不同主體的利益博弈與妥協

網約車新規確認符合一定條件的私家車依法可以接入網約車平臺參與運營，這實質上是不同主體利益博弈與妥協的結果。盡管本文的研究旨趣在于對規則制定者的制度選擇進行法經濟學方面的分析，但網約車參與市場運營本身的合法性問題卻是一個不能回避的前提性問題。網約車新規第2條對網約車的合法性進行了確認*具體內容如下：“從事網絡預約出租汽車(以下簡稱網約車)經營服務，應當遵守本辦法。本辦法所稱網約車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。本辦法所稱網絡預約出租汽車經營者(以下稱網約車平臺公司)，是指構建網絡服務平臺，從事網約車經營服務的企業法人。”參見:網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法[N].中國交通報,2016-08-01.。自此這一伴隨網約車發生、發展的核心問題得以從部門規章層面予以解決。現將不同利益主體對私家車接入網約車平臺提供客運服務的基本觀點分列如下。

(一)中央、地方政府及其交管部門

1.中央層面

中央層面上，國務院于2015年7月4日發布了《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發[2015]40號)。在第二部分“重點行動”的第九大點中，以“‘互聯網+’便捷交通”為主題進行了闡釋。明確提出由發展改革委、交通運輸部共同牽頭，以“加快互聯網與交通運輸領域的深度融合”*具體包括三點目標，分別是：提升交通運輸服務品質、推進交通運輸資源在線集成、增強交通運輸科學治理能力。參見:國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見[EB/OL].[2016-07-14].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-07/04/content_10002.htm.。2016年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中指出：“要推動新技術、新產業、新業態加快成長，以體制機制創新促進分享經濟發展，建設共享平臺……”，“支持分享經濟發展，提高資源利用效率，讓更多人參與進來、富裕起來”*政府工作報告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上[N].人民日報,2016-03-18.。此外，總理也曾在不同場合多次重申鼓勵市場創新及簡政放權的改革思路。

而在此之前，2015年1月8日，交通運輸部(以下簡稱“交通部”)針對打車軟件提供的“專車”服務，在肯定“專車”服務在運輸市場中所發揮的積極作用的同時，明令禁止私家車接入平臺參與經營*齊中熙.交通運輸部:禁止私家車接入平臺參與“專車”經營[N].新華每日電訊,2015-01-09.。同年3月13日，前交通部部長在接受采訪時，表示“永遠不允許私家車進入專車運營*黃海蕾.交通部長：私家車永不許當專車[N].京華時報,2015-03-13.。交通部負責人的這一表態在之后于同年10月10日公布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“《管理辦法》(征求意見稿)”)第12條到15條中也有所體現。此后，在2016年3月14日交通部部長在被問及“私家車現在算不算是黑車？未來這些私家車到底能不能做專車？”這一問題時，觀點較之前有了較大轉變，其指出目前交通部起草的辦法已為私家車轉化為專車，提供了相應的轉變途徑與程序*馮蕾.私家車究竟能不能做專車——交通運輸部部長楊傳堂等就“深化出租汽車改革與發展”答記者問[N].光明日報,2016-03-15.。2016年7月底，由交通運輸部、工業和信息化部、公安部等七部委聯合制定的網約車新規正式出臺，官方在中央層面規定在符合一定條件的情況下，允許私家車接入網約車平臺，這也標志著我國成為世界上第一個承認網約車合法化的國家。

2.地方層面

地方層面上，本文選取北京、上海等地為例，來分析地方政府及其交管部門對網約車運營及私家車接入網約車平臺之態度及相應的做法。按照《無照經營查處取締辦法》(2003年實施，2011年修訂)*《無照經營查處取締辦法》第4條規定，應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為屬于違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規定予以查處，相關許可審批部門亦應當依照法律、法規賦予的職責予以查處。但是，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。、《北京市出租汽車管理條例》(1998年實施，2001年、2002年兩次修訂)*該條例第10條規定，申請經營出租汽車的單位和個人應當辦理相應的名稱預先核準登記、申請經營許可證、申領營業執照、辦理治安登記等申報審批手續。、《北京市汽車租賃管理辦法》(2012年實施)*該辦法第15條規定，用于租賃的車輛應當符合行駛牌證齊全有效且為汽車租賃經營者所有等要求，可見將私家車或其他非租賃車輛用于汽車租賃經營的，屬于違規行為。、《北京市交通委員會運輸管理局關于嚴禁汽車租賃企業為非法營運提供便利的通知》*該通知第2條規定，嚴禁把私家車輛或其他非租賃車輛用于汽車租賃經營。等的規定，私家車不論是直接接入還是以掛靠汽車租賃公司的方式接入網約車平臺，都屬于違法運營。2014年8月，北京市交管部門又專門出臺關于不得吸納私家車加盟從事專車服務的通知。2014年全年北京市共查處借助網絡平臺和手機軟件從事非法運營的黑車47起，全部為私家車。2015年1月7日，北京市交通執法總隊指出，要堅決打擊此種以專車之名，行黑車之實的行為*據媒體調查，私家車車主接入網約車平臺，僅需填寫幾份表格，與平臺指定的公司簽約即可，背景調查程序闕如，甚至無需掛靠租賃公司。參見劉珜.“網約車”被認定屬非法運營[N].北京青年報,2015-01-07.。 此后北京市交通委等部門多次約談滴滴快的、優步等網約車平臺負責人。據統計，截止2015年7月23日第二次約談時，北京市交通執法總隊共查處非法運營私家車、租賃車2147輛，涉及滴滴網約車平臺1211輛。北京市交通委等部門強調，各大網約車平臺組織私家車等接入平臺提供客運服務的行為，涉嫌違法組織客運經營，存在逃漏稅、違規發送商業性短信息、垃圾短信和發布廣告等違法行為*肖瑋,南淄博.北京十日內約談三家專車公司[N].北京商報,2015-08-03.。在《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(國務院辦公廳于2016年7月28日正式印發)和網約車新規同時出臺的背景下，北京市交管部門表示將結合本地實際，制定相關實施意見和細則*北京市交通委：將結合北京實際，制定網約車等相關實施意見和細則[EB/OL].[2016-08-01].http://www.fawan.com/Article/fwkx/2016/07/29/357477.html.。

上海對網約車運營及私家車接入網約車平臺參與運營的態度經歷了由嚴格禁止到逐步放松管制的過程。2014年底，遼寧、浙江、江蘇、上海等省市相繼認定網約車運營不合法，上海對之的處罰尤厲。根據《上海市查處車輛非法客運辦法》、《上海市查處車輛非法客運若干規定》的有關條款，執法部門對網約車非法客運實施“1+3+10”的處罰(對當事人處以1萬元罰款，暫扣駕駛證3～6個月，對網約車處以10萬元罰款)。此后上海對網約車的態度始終處在嚴厲打壓與逐步放松管制之間。2015年5月，上海市交通委與當地出租車企業和“滴滴快的”聯合成立了全國首個約租車管理辦法工作組*肖瑋,南淄博.北京上海同時收緊專車政策[N].北京商報,2015-07-24.。2015年10月8日，上海在全國范圍內頒發了第一張網絡約租車平臺經營資格許可(俗稱“網約車牌照”)，標志著其成為全國首個落地試點網約車運營管理模式的城市*沈文敏，劉志強.上海首試專車合法化[N].人民日報,2015-10-09.。其他城市的政府及交管部門，大多對網約車運營及私家車接入網約車平臺持禁止、否定、打壓之態勢。諸如沈陽、南京、淄博等地相繼發生了當地交管部門以涉嫌違法經營為由查處網約車運營及私家車接入網約車平臺參與運營等事件*各地紛紛“叫停”專車服務 定性為涉嫌非法營運[EB/OL].[2016-07-14].http://www.qh.xinhuanet.com/2015-01/10/c_1113948036.htm.。網約車新規出臺后，各地紛紛表態會嚴格落實中央文件精神，積極著手制定相應的實施細則。但目前就反饋的情況而言，似乎情況不容樂觀。盡管地方政府基于促進發展等原因，亦會采取相應的措施規范和促進網約車這一共享經濟新業態的發展*See David Schleicher，The City as a Law and Economic Subject，2010 U．ILL．L．REV．1507，1558 (2010) ．轉引自唐清利.“專車”類共享經濟的規制路徑[J].中國法學,2015,(4).。但就目前情況而言，地方政府及其交管部門為了監管的便利或基于所謂的“穩定壓倒一切”、“做多錯多，不做不錯”等消極的行政理念，仍可能延續舊的監管思路，將網約車當巡游出租車來管理，網約車的數量與價格可能會受到嚴格管控，而私家車接入網約車平臺的門檻可能還會提高*宋廣玉.網約車管理細則需留下市場調節空間[N].南京日報,2016-08-29.。

(二)企業及公眾

傳統出租車企業、網約車企業以及普通民眾基于自身利益考量，對是否允許私家車接入網約車平臺等問題有著不盡相同甚至強烈沖突的觀點與意見。大致可劃分為支持方、反對方、中立方(包括左右搖擺不定者)等幾種類型。

1.支持方

支持私家車接入網約車平臺參與運營的民間主體，主要是作為直接利益相關者的網約車平臺的經營者、從業者及廣大普通消費者。結合對交通部運輸服務司發布的《深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見總體情況分析報告》(以下簡稱“《分析報告》”)*交通運輸部公布深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見情況[EB/OL].[2016-07-14].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201511xinwen/201511/t20151110_1923954.html.，以及其他相關資料的分析*曾劍秋.專車監管思路存偏差 私家車應可進入約租車平臺[N].通信信息報,2015-11-04. 郭超,賈世煜,侯潤芳.交通部：禁止私家車“接單”參與經營[N].新京報,2015-01-09.，支持者的理由主要有四點。一是，此舉能夠極大地緩解交通供需不平衡的問題，補充出租車市場，提高民眾出行的效率與服務體驗；二是，共享經濟強調對使用權的最大化利用，私家車接入網約車平臺，可對閑置的小客車資源充分利用，符合共享經濟潮流，有利于提高資源的使用率*有關共享經濟潮流如何興起等問題，可參見SARAH CANNON & LAW RENCEH.SUMMERS，HOW UBER AND THE SHARING ECONOMY CAN WIN OVER REGULATORS，at http: / / blogs．hbr．org /2014 /10 / how uber andthe sharing economy can win over regulators ( Last visitedon Sep．1，2016) ．；三是，私家車提供運營服務，有利于解決部分失業或無業者的就業問題；四是各網約車平臺為提高市場份額與競爭力，對私家車接入有動力制定較為嚴格的限制措施與規范管理程序，在司機素質及技能培養，私家車車況等問題上，與傳統出租車相比不必然存在更為嚴重的安全隱患。

2.反對方

反對者主要是一些傳統的出租車企業及其員工，以及一些對私家車在運營資質、安全保障等問題上持有質疑觀點的人士。通過對《分析報告》進行分類化的整理*交通運輸部公布深化出租汽車行業改革兩個文件征求意見情況[EB/OL].[2016-07-14].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201511xinwen/201511/t20151110_1923954.html.，結合其他的相關報道*黃海蕾.網約出租車經營者概念進一步明確[N].京華時報,2015-10-28.陳科峰.禁止“私家車當專車”觸及市場痛點[N].上海法治報,2015-03-17.，可知傳統出租車企業及員工的反對理由主要可歸納為以下兩點.一是，網約車進行的低價補貼，實質上與傳統巡游出租車形成不正當競爭關系，客觀上擾亂了出租車行業的客運秩序；二是，私家車參與運營，分割了原本屬于出租車的市場，對出租車司機的收入影響較大。而對于部分普通民眾而言，反對的理由一是，私家車提供運營服務，在出行安全與服務質量的保障上存在重大隱患；二是，私家車接入網約車平臺“只是套上了互聯網的外衣”，本質是非法運營，擾亂市場、帶來治安隱患、加劇擁堵。

3.中立方及搖擺方

中立者即對私家車接入網約車平臺既不支持也不反對，持觀望狀。原因有很多，諸如對網約車新業態不了解，一時難以表態，或是不愿了解，漠不關心等。在這樣略顯粗陋的分類標準下，還應注意一種現象，即搖擺方。此類主體立場不堅定，常會受到外界干擾而改變看法。據一項民調顯示，在自愿參與話題調查的數以萬計的網友中，66.9%的網友選擇不支持“不允許私家車當網約車用”的觀點，支持的僅占27%*私家車為什么可以接入專車平臺？[EB/OL].[2016-07-14].http://it.sohu.com/20150317/n409890191.shtml.。而在各地爆出諸如網約車司機多有違法犯罪前科，時有侵害乘客利益行為發生等事件后，民眾的態度似乎又有反轉。據另一項調查數據顯示，60.6%的受訪網民認為應禁止私家車接入平臺*彭琳,葉丹.專車新政或改變競爭格局[N].南方日報,2016-04-23.。對于同一問題，因調查時間不同，受訪網民不同，得出的結論卻幾乎完全相反。這一定程度上反映出網民對應否允許私家車接入網約車平臺態度的舉棋不定。

規則制定者從不同主體間相互沖突的利益訴求中尋求共識，最終支持發展網約車新業態的一方取得初步勝利，私家車接入網約車平臺的合法性得到官方承認。但反對或者主張限制私家車接入平臺的一方也并非毫無收獲。他們的反對意見一定程度上也被采納，體現在網約車新規中，則主要為對私家車想要接入網約車平臺，所必須滿足的剛性條件上(如私家車司機的資質、車輛的營運資質、接入平臺的相應手續等)。這是政府及其交管部門、傳統出租車業、新興網約車業、專家學者及廣大民眾間利益博弈后的結果。而網約車新規出臺背后所隱含的復雜的利益衡平不止一項，還涉及到成本效益分析等其他問題。

三、私家車接入網約車平臺合法化的成本效益分析

從交通部等規制制定者的角度而言，確認網約車的合法性，確認私家車符合一定條件即可接入網約車平臺，其背后除了有政策層面上的考量，不同主體利益間的衡平外，還包括對制度運行所涉及的成本效益進行分析。制度實施的收益大于成本，利大于弊，是一項制度能夠被采納的基本條件。以經濟學來審視立法可知，法律、法規、規章的制定與實施都將消耗一定的社會資源，此即法律制定及實施的成本。與此同時，上述法律規范的施行，對經濟、社會等均將產生影響，形成某種效益，此即法律規范的實施效果*汪全勝.我國立法成本效益分析制度構建的困境及出路[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2014,(4).。成本效益方法在法經濟學領域中的應用也很普遍，現從成本與效益兩個方面來對私家車接入網約車平臺合法化這一制度選擇進行分析。

(一) 私家車接入網約車平臺合法化的成本分析

為方便論述，現將“私家車接入網約車平臺合法化”作為交通部等網約車新規制定者在立法時所最終選取的一種“制度”。此“制度”的制定、實施都將產生相應的成本，具體分析如下。

1. 制度制定及實施的行政成本

立法既是一種政治行為，同時是一種經濟行為，需投入人財物力等成本*鐘駿樹,方良平.地方行政立法的成本效益問題淺析[J].遼寧行政學院學報,2010,(1).。“在西方，一項法律法令的通過，必然符合某一社會集團的利益，這一集團必然要為此付出代價，這就是立法成本。當然由于該項立法的通過而受到損害的另一社會集團，也必然為阻止該項立法的通過而付出代價，此外，維持立法機關的費用，同樣也是立法成本的一部分。”*高德步.產權與增長：論法律制度的效率[M].北京：中國人民大學出版社，1999.盡管交通部等七部委并非傳統意義上的立法機關，但由于現代社會分工的逐步細化，行政權力的急劇擴張，囿于時間精力及專業性等限制，行政機關也同時承擔了大量“立法”任務。此次網約車新規的出臺，即是一例。其法律位階為部門規章，但其在確認“私家車接入網約車平臺合法化”這一立法選擇時，同樣需付出相應的規則的制定及實施成本。例如為了論證是否應將私家車接入網約車平臺這一行為合法化，要進行立法前的調研。召集相關主體開調研論證會、實地走訪等均需耗費行政資源。此次立法屬于開門立法的典型，《管理辦法》(征求意見稿)發布后，對各種意見建議的收集整理本身也需要耗費時間、人力等成本。上述均為制定之成本。實施成本，主要包括網約車新規為私家車接入網約車平臺設置了嚴格的準入條件，而監管部門需要耗費相應的人財物力成本來運轉。例如網約車新規雖對網約車的車輛來源不做限制，但對車輛取得運營資質作出了準入性要求。私家車需按相關規定和程序完成登記預約出租客運，并取得《網絡預約出租汽車運輸證》”。另外，對于私家車做“網約車”后如何“退出”，網約車新規第39條規定，網約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網約車經營。不論是登記、頒發許可證還是審查是否到達強制報廢歷史里程或年限，監管部門都需配置相應的行政資源予以落實。

2.制度制定及實施的社會成本

社會成本主要是指整個社會為“私家車接入網約車平臺合法化”這項制度的制定及實施所支付的成本。制度的實施具有正外部性與負外部性。前者是制度實施對社會所可能帶來的收益，而后者則主要指社會實施該項制度所需耗費的成本。網約車新規的實施除需配置與之良性運行相適應的行政資源外，還將消耗部分社會資源。例如允許私家車接入網約車平臺參與運營，可能會加劇網約車與傳統巡游出租車間的矛盾，增加社會的不穩定性，破壞正常的社會秩序。同時，私家車運營過程中，勢必會產生汽車尾氣等污染環境。如果不能正確地發揮監管部門的監督引導作用以及市場對資源配置的決定性作用，則可能會導致私家車盲目涌入網約車市場，造成或加劇交通擁堵等問題，這同樣屬于社會成本的范疇。同時監管部門打擊不符合法定條件私自接入平臺進行運營服務的私家車等，所需的資金支持成本，本就來源于納稅人繳納的稅款，這同樣是一種社會成本的耗費。一旦與私家車接入網約車平臺相關的條款的可操作性差，或由于立法技術較低致使各地監管部門的自由裁量權過大，則同樣可能影響制度運行的社會效果，這些都屬于“由于立法決策、立法方略、立法技術等方面的因素所引起的社會支出”*郭道暉.立法的效益與效率[J].法學研究,1996,(2).。此外還有包括法院因審理相關案件所耗費的司法成本，網約車平臺企業、私家車主、乘客等因遵守網約車新規所耗費的守法成本，對私家車接入網約車的實施效果進行立法后評估的監督成本，以及制度運行過程中所可能導致的監管部門濫用行政權尋租等成本。

(二) 私家車接入網約車平臺合法化的效益分析

1.有利于閑置資本的充分利用，增加就業崗位

網約車的發展之所以在我國能夠如雨后春筍般迅速茁壯成長起來，幾乎形成星火燎原之勢，與智能終端及移動互聯網技術的升級換代密不可分，甚至可以說互聯網為出行市場的變革帶來了前所未有的機遇與技術支撐。但是追本溯源，網約車新業態迅猛的發展勢頭，主要還是受到市場經濟基本運行規律的調整與影響。正是由于長期以來，傳統的出租車運營模式，所提供的出行服務始終無法有效地滿足整個租車市場的需求。人民群眾日益增長的出行需求與落后的出租車供給模式存在巨大的差距，才使得網約車這種“互聯網+出行”的運營模式有了基本的生存空間與現實土壤。根據住建部對城市出租車量作出的指導性標準：大城市每萬人≥20輛，小城市每萬人≥5輛，中等城市居間取值。以城市出租車數量除以當地常住人口數量的方式計算筆者所選取的10個城市出租車萬人擁有量，僅北京與上海達標。這也進一步表明了出租車數量難以滿足當下民眾的出行需求，出行市場存在著較大的生存空間。出行難、打車難、打車貴等問題遂成為城市的一道“亮麗的風景線”*聚焦出租車改革：20城行業現狀調查 多地出租車萬人擁有量低于標準[EB/OL].[2016-07-17].http://news.cnr.cn/dj/20151010/t20151010_520104364.shtml.。(具體數據見表2)

表2 10個城市出租車情況統計(2015年7月統計)

網約車的出現有效地增加了出行市場的車輛供給，極大地補充了傳統行業運力不足留下的市場空白。而網約車市場的發展離不開“網約車”與“駕駛員”，由于網約車平臺大多為互聯網企業，并非傳統意義上的出租車公司或汽車租賃公司，其企業內部的自有車輛數量是有限的，如果以自有車輛為唯一車源，將難以滿足普通民眾巨大的出行需求，同時也難以形成規模效應，在出行市場的競爭中將難以做強做大。為了實現規模效應，更為了節省企業運營成本，引入私家車及車主接入網約車平臺提供出行服務，與經濟學中的以追求利益最大化為目標的經濟人假設是相符的，更是符合市場經濟的供求規律的。與此同時，私家車主接入平臺提供運營服務，本身也是一種職業選擇。無論是專職司機或兼職司機，就業崗位的增加對增加其收入，提升其生活品質，促進整個社會和諧有序的發展均有裨益。

2.有利于充分發揮科技的力量，保障公眾的出行安全

出行市場所存在的剛性出行需求以及網約車平臺自有車輛的不足為網約車的發展及私家車接入網約車平臺參與運營提供了客觀的必備環境。而私家車接入網約車平臺后，通過對最新的科技產品的應用，其所提供的服務具有較好的安全保障，則是網約車模式能夠蓬勃發展并被越來越多乘客接受與信賴的“硬通貨”。不論是官方還是民間，對網約車模式質疑之聲最大的莫過于對其安全保障問題的擔憂。反對者認為，允許私家車接入網約車平臺參與運營，無異于引狼入室，乘客的安全根本無法切實得到保障。打著網約車服務的旗號的私家車與黑車無異，為保障安全，必須對之進行嚴厲地打壓與堅決地取締。這一觀點實際上是錯誤的，至少在私家車接入網約車平臺合法化后，網約車的安全保障問題，比不將之合法化，任由其“黑車化”而言，怎可相提并論。通過“政府管平臺，平臺管人與車”的方式，規定網約車平臺嚴格的安全保障責任，使其綜合運用科技優勢實現對接入平臺的私家車車況質量及私家車主(駕駛員)的動態監管，能夠實現對乘客安全的有效保障。不可否認，目前不同的網約車企業對接入其平臺的從業人員準入審查標準寬嚴不一，使得提供網約車運營服務的車輛與司機良莠不齊。這方面監管部門確應加強監管力度，要求網約車企業建立健全常態化信息審核機制、服務評價機制與準入退出機制，以完善的機制設計保障乘客的安全。如在網約車平臺企業內部設立安全管理委員會，嚴格執行諸如“移動出行駕駛人員禁入標準”等規定，對接入網約車平臺的駕駛人員的資格進行“負面清單”式的嚴格審查等。鼓勵網約車企業通過技術手段綜合運用“分享行程”、“一鍵求助”、“號碼保護”等措施，構建司乘安全保障體系*韓元佳.網約車新增準入高壓線[N].北京晨報,2016-07-12.。

此外，還有一點必須明確。安全問題，不論傳統出租車行業還是新興的網約車模式，都概莫能外。出租車司機奸殺女乘客的報道以及司機被謀財害命的新聞雖不至于不絕于耳，但至少也是時有發生*雙遼出租車司機暴力強奸女乘客 女子披頭散發衣服被撕碎[EB/OL].[2016-07-17].http://news.365jilin.com/html/20160615/2239370.shtml.張蕾.北京一出租車司機奸殺兩名女乘客被判死刑[N].北京晚報,2013-08-07.李慶海.一個勒脖一個持刀 倆女乘客搶了“的哥”[N].沈陽晚報,2016-07-16.的哥被乘客毆打致死細節揭秘 目擊者稱下手極重[EB/OL].[2016-07-17].http://www.sd.xinhuanet.com/news/2013-12/20/c_118635762.htm.。私家車接入網約車平臺同樣也可能出現各種各樣的安全問題*何小敏.優步司機涉強奸女乘客一審獲刑4年半[N].信息時報,2016-06-14.專車司機強奸女乘客案 大學城女尸案昨日一審[N].羊城地鐵報,2016-06-14.。從本質上講杜絕此類違法犯罪是不現實的，可行的做法是通過利用現代科技手段，通過信息采集系統、衛星定位系統、實時監控系統等合力，來增強對網約車司機及乘客行為的監控，最大限度地消減其違法犯罪之可能。而網約車相較于傳統出租車而言擁有更為先進的設備與監管理念。為了增強企業的信譽，維護企業的良好形象，網約車平臺有動力也有能力積極采取相應舉措不斷增強私家車接入網約車參與運營的安全性。

3.打破傳統出租車業的壟斷模式，倒逼出租車行業改革

一方面，從出租車行業自身來看，目前問題纏身，亟待改革。傳統的出租車行業行政管制色彩濃厚，在陳舊的管控思維指導下，政府及其交管部門以嚴格的行業準入門檻——出租車營運牌照特許經營許可為“管制神器”，出租車企業以份子錢為“盈利法寶”，對出租車行業進行調控。此種調控模式，使得出租車業行業壟斷問題嚴重，缺乏創新動力，司機權益得不到有效保障，受盤剝之苦日甚，已“不能夠適應城鎮居民日益增長和豐富多彩的出行需求”*丁元竹.出租汽車行業的根本問題和改革路徑[J].中國發展觀察,2015,(10).。以改革開放的窗口城市，市場經濟較快發展的廣州市為例，分別用兩種計算方式來衡量其出租車運力是否足夠，可得出如下結果：第一種，按每千人不少于兩量出租車的配備標準來計算，2013年底廣州市常住人口為1292.6萬多人，而當時的出租車數量僅為21990輛，缺口達3863輛；第二種，按出租車承擔城市居民或流動人口出行周轉量與現有總有效里程率來計算，需2.9萬輛出租車，缺口達7000輛*牟曉翼.19∶1約租車投放聽證高票通過[N].新快報,2014-11-08.。這也是全國范圍內各城市出租車運力普遍不足的一個縮影。此外，消費者“打車難、打車貴”、出租車司機“話難聽、臉難看”、強行拼載、故意繞道、拒載、不打表等問題也屢見不鮮。諸多問題共同呼喚出租車行業改革，而改革卻著實進展緩慢。

另一方面，盡管網約車企業將其所提供的服務定位為使用中高檔車，滿足不同層次市民的出行需求*裘萍.國家規定私家車禁入專車平臺[N].南方都市報,2015-12-18.，表面上看似乎與傳統出租車提供經濟型出行服務的定位不同，屬于對其的有益補充，且分別對應不同的乘車群體，不存在競爭關系。但實質上，各類網約車企業采用高額補貼等方式參與客運，特別是大量的私家車接入網約車平臺，搶占出行市場，對出租車的沖擊力度較大。各地出租車司機的停擺罷運，雖原因不全在抵制網約車，但將之作為重要原因當屬無疑*葉曜坤.當打車軟件遇上出租車罷運……[N].人民郵電,2015-01-16.。的哥們的擔心不無道理，市場經濟優勝劣汰的運行規律與企業的逐利本質決定，網約車服務向低端出行市場拓展的可能性亦是存在的*陳靜.互聯網約租車：“專車”還是“黑車”[N].經濟日報,2015-01-16.。接入網約車平臺的私家車車主與傳統租車司機“兵戎相見”成為直接競爭對手并非妄言。

那么，問題來了，所謂倒逼改革，主要是在哪些方面？以重要性來看，首先應該是出租車管理模式改革。以牌照數量管制為基本特征的出租車經營權管理模式，管理思路及理念陳舊，已難以適應市場經濟的發展，更談不上充分有效地發揮市場在資源配置中的決定性作用。這一制度反而因背后關涉諸多利益，成為權力部門尋租的工具。改革牌照管理制度，以供給側結構性改革帶動行業變革，鼓勵出租車與網約車協同發展、優勢互補，設置科學合理的準入標準將私家車接入網約車平臺參與運營合法化，或將成為促進市場供給增量提升，滿足公眾多樣化與差異性出行需求的可行路徑。此外份子錢改革在出租車改革中也占據著重要地位。出租車司機之所以面對網約車的發展，表現出越來越不滿的情緒，與其說是因網約車分割了市場蛋糕，不如說是其在于網約車司機對比中感到壓抑。與出租車司機每月必須繳納的高額份子錢相比，網約車司機則無此煩惱。以份子錢來管控出租車業的做法可謂臭名昭著、怨聲載道。在網約車強力發展的沖擊影響下，目前一些地方如義烏、廣州等地已開始試行多項改革*李婷婷,施杰.管理網絡約車 政府應放權給平臺[N].新京報,2016-03-03；龔獻明,嚴紅楓.義烏：破冰出租車行業改革[N].光明日報,2015-05-21；《廣州市出租汽車客運管理條例》修正案獲通過 約出租車必須有證書才能營運[EB/OL].[2016-07-19].http://yueyu.cntv.cn/2015/05/21/ARTI1432196557490276.shtml；上海出租車改革背后的互聯網思維創新[EB/OL].[2016-07-19].http://news.xinhuanet.com/2015-11/10/c_128411391.htm;寧波出租車改革落地 將退還3487萬元有償使用費[EB/OL].[2016-07-20].http://www.chinanews.com/cj/2016/02-29/7777825.shtml.。(見表3)

表3 網約車發展倒逼出租車行業改革例舉

值得關注的是，與網約車新規同日同臺的《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(國辦發[2016]58號)(以下簡稱《指導意見》)中明確規定，“改革經營權管理制度。新增出租汽車經營權一律實行期限制和無償使用，并不得變更經營主體。現有經營權未明確具體經營期限或已實行經營權有償使用的，地方政府要制定科學過渡方案，合理確定經營期限，逐步取消有償使用費”。此外，《指導意見》還規定了要“健全利益分配制度。鼓勵、支持和引導出租汽車企業、行業協會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協商，根據經營成本、運價變化等因素，合理確定并動態調整出租汽車承包費標準或定額任務，現有承包費標準或定額任務過高的要降低。”*國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見[N].中華人民共和國國務院公報,2016-08-10.這些規定均直指阻礙傳統出租車業健康發展的頑疾，同時也是網約車規模化發展倒逼出租車行業改革的例證。

四、結語

網約車新規正式宣告私家車接入網約車平臺合法化，這對于網約車的發展來說確實是一個利好消息。然而，合法化不是無條件的，新規至少從駕駛員、車輛、網約車平臺三個方面規定了嚴格的行業準入條件。綜合運用法經濟學中的利益衡量理論、成本收益理論等分析方式對此問題進行研究，可以發現，網約車新規的出臺，是規則制定者在政府、企業、駕駛員、私家車主及廣大民眾等不同主體相互沖突的利益訴求中進行衡平，在博弈中求得妥協，進而取得共識的結果。網約車新規將私家車接入網約車平臺予以合法化，雖然耗費了一定的制度制定及實施的行政成本及社會成本，但卻使得社會閑置資本得到充分利用。同時，通過借助科技的力量，有效地消減了信息不對稱帶來的諸多弊端，進而能夠更好地保障公眾的出行安全。更為重要的是，在較好地滿足民眾的出行需求的同時，網約車的規模化發展，對于打破傳統出租車業的壟斷模式，倒逼出租車行業改革亦大有裨益。

Law and Economic Analysis on Private Cars Accessing to Online Taxi-booking Service Platform—Commenting on theInterimAdministrativeMeasuresfortheBusinessofOnlineTaxi-BookingServices

XUE Zhi-yuan

(SchoolofLaw，ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China)

The emergence and development of “Internet+Traffic” provides a new way to the online-arranged taxis. There has been a lot of debate over whether private cars accessing to online taxi-booking service platform should be made legal. Recently, the issue of theInterimAdministrativeMeasuresfortheBusinessofOnlineTaxi-BookingServicesand the legalization of online-arranged taxis no doubt have great importance and will produce profound influence on the reform of travel mode. There are many theoretical and practical considerations behind the choice of legislation. By using the interest-measuring method and the cost-benefit theory in Law and Economics, the rationality and feasibility of institution choice is analyzed,which is favorable to unify the parties’ understanding, and promote the healthy development of the online-arranged taxi industry.

newly proposed rules for online-arranged taxis; interest-measuring method; cost-benefit theory; private cars

2016-09-03 該文已由“中國知網”(www.cnki.net)2016年11月18日數字出版，全球發行基金項目 本文系王敬波教授主持的國家社會科學基金重大項目“國家治理體系現代化與法治政府建設研究”(14ZDA018)的階段性成果。

薛志遠，男，中國政法大學博士研究生，主要研究方向:行政法學交叉學科研究。

D922

A

1672-769X(2017)01-0074-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.008