財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理的必要性和可行性分析

龔珈玉

摘 要：從長期來說，將財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶統(tǒng)一管理是未來財(cái)政國庫管理體制改革的必然趨勢，目前國庫各種系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)已能夠滿足財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理的需要，而且將財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理還有利于集中財(cái)源，規(guī)范收入繳庫模式，做實(shí)地方財(cái)政收入。本文從將財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理的必要性和可行性兩方面入手，分析其成立的現(xiàn)實(shí)客觀依據(jù)，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專戶 國庫單一賬戶 國庫現(xiàn)金管理

一、國庫單一賬戶與國庫單一賬戶體系

我國于2001 年開始實(shí)施以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金收繳撥付以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度改革。改革由政府牽頭，各級(jí)財(cái)政部門、人民銀行按照公共財(cái)政要求，在中央、省、市、縣逐步建立現(xiàn)代國庫管理制度。由于受當(dāng)時(shí)客觀條件等因素限制，我國采取了向國際通行的國庫單一賬戶制度改革目標(biāo)過渡的方式，引用了“國庫單一賬戶體系”的概念，即財(cái)政部門除在人民銀行開立國庫單一賬戶之外，還在商業(yè)銀行開立支付清算過渡性賬戶。國庫單一賬戶體系具體包括：國庫單一賬戶（開設(shè)于人民銀行國庫）、零余額賬戶（包括財(cái)政自身開設(shè)的零余額賬戶和財(cái)政為預(yù)算單位開設(shè)的零余額賬戶）、預(yù)算外財(cái)政專戶[ 隨著2011年“預(yù)算外”概念的退出，預(yù)算外財(cái)政專戶主要演變?yōu)槟壳暗姆嵌愂杖胴?cái)政專戶。]，小額現(xiàn)金賬戶和特設(shè)專戶。本文所稱財(cái)政專戶即指除國庫單一賬戶之外的其他財(cái)政賬戶。

二、財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶的必要性

（一）財(cái)政專戶資金[ 原預(yù)算外財(cái)政專戶資金]仍沿襲預(yù)算外資金管理模式，財(cái)政資金透明度不高與人民群眾對(duì)政務(wù)公開需求之間的矛盾已日益突出

財(cái)政部于2010年下發(fā)文件規(guī)定，自2011年1月1日起將預(yù)算外資金全面納入預(yù)算管理，“財(cái)政預(yù)算外資金”名稱至此不再存在。然而已納入預(yù)算管理的財(cái)政專戶資金并未因其名稱的改變而改變其資金管理方式，仍沿襲原預(yù)算外資金管理模式。即專戶資金游離于國庫單一賬戶之外，形成大量沉淀，在預(yù)算編制上不受同級(jí)人大監(jiān)督，在預(yù)算執(zhí)行中國庫等相關(guān)部門又難以實(shí)施有效監(jiān)管。專戶資金的低透明度與人民群眾對(duì)政務(wù)公開特別是政府財(cái)政收支公開[ 十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出財(cái)稅改革應(yīng)：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、預(yù)算透明。]需求之間的矛盾日益突出，對(duì)財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶提出了迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）財(cái)政專戶資金向地方城市商業(yè)銀行集中趨勢與不斷提高政府財(cái)政資金安全性之間形成矛盾

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前財(cái)政專戶資金向地方城市商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移的傾向比較明顯，截至2015年6月末A市城市商業(yè)銀行為A市本級(jí)財(cái)政開設(shè)的專戶占全市財(cái)政專戶數(shù)量的30%；開設(shè)的財(cái)政專戶子賬戶占財(cái)政專戶子賬戶數(shù)量的45%；專戶存款余額占全市專戶存款余額的比例達(dá)63%。由于地方性金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，我國又尚未建立存款保險(xiǎn)制度，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，極有可能造成財(cái)政資金的損失，這與要求不斷提高政府財(cái)政資金安全性之間形成矛盾。同時(shí)，財(cái)政資金在地方城市商業(yè)銀行開戶和資金沉淀量的大小，與商業(yè)銀行給地方政府融資平臺(tái)的融資項(xiàng)目和額度存在正相關(guān)，財(cái)政專戶在地方金融機(jī)構(gòu)開設(shè)多，資金沉淀量大，將助推地方政府債務(wù)的增長，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政資金安全帶來隱患。

（三）對(duì)政府收支預(yù)算日益精確的要求與國庫單一賬戶數(shù)據(jù)不完整性之間的矛盾加劇

隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們對(duì)政府收支預(yù)算精度的要求也越來越高，然而大量財(cái)政專戶的存在及專戶存款余額的快速膨脹，造成國庫單一賬戶數(shù)據(jù)的不完整性進(jìn)一步加劇。將財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理后，一方面可以杜絕收入在財(cái)政專戶間的流轉(zhuǎn)和滯留，加快收入入庫速度，斬?cái)嗟胤秸蜕虡I(yè)銀行之間的利益鏈條。另一方面還可以從根本上堵塞地方政府人為調(diào)節(jié)預(yù)算收入的渠道，做實(shí)地方財(cái)政收入，便于上級(jí)財(cái)政部門真實(shí)了解和掌握下級(jí)財(cái)政的收支進(jìn)度和地方財(cái)力情況，為財(cái)政政策的制定和實(shí)施提供真實(shí)的信息源，提高政府收支預(yù)算精度。

三、財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶的可行性

（一）財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理制度體系已經(jīng)成熟

按照國庫集中收付制度改革和政府收支分類改革的要求，政府收入最終將全部納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理，收入直達(dá)國庫，實(shí)現(xiàn)單一賬戶管理。國庫集中收付制度改革已經(jīng)運(yùn)行十余年，各項(xiàng)法規(guī)、制度不斷完善。2001年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于財(cái)政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》，財(cái)政部、人民銀行印發(fā)《財(cái)政國庫管理體制改革試點(diǎn)方案》，2002財(cái)政部、人民銀行印發(fā)《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》，2011年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于清理整頓地方財(cái)政專戶的通知》。取消財(cái)政專戶，真正將各項(xiàng)財(cái)政收支業(yè)務(wù)納入國庫單一賬戶管理已經(jīng)具備成熟的制度環(huán)境。

（二）財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理的技術(shù)手段已經(jīng)成熟

一是人民銀行各級(jí)國庫依托大小額支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換獨(dú)立席位等資金匯劃渠道，確保了財(cái)政各類資金的及時(shí)收納支撥。二是建立、完善了“財(cái)稅庫銀[ 即財(cái)政部門、稅務(wù)部門、人民銀行國庫、各商業(yè)銀行。]”橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）、國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS），使國庫核算手段和保障能力大大增強(qiáng)。三是國庫集中支付體系有效支持了國庫單一賬戶與零余額賬戶之間的及時(shí)清算，能確保各類財(cái)政資金方便、快捷直達(dá)用款單位和個(gè)人，可極大提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率。

（三）國庫直接支付模式的成功運(yùn)用，為財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)

隨著國庫直接支付模式的成功運(yùn)用，尤其是國庫直接支付財(cái)政補(bǔ)貼資金的成功實(shí)踐，處于現(xiàn)代支付系統(tǒng)核心的人民銀行能夠更方便、快捷地為財(cái)政提供全方位服務(wù)。此外，目前全國部分地區(qū)試行了人民銀行經(jīng)理國庫集中支付業(yè)務(wù)，由人民銀行國庫為財(cái)政部門和預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，直接辦理財(cái)政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。取消財(cái)政專戶、將財(cái)政資金全部納入國庫管理的時(shí)機(jī)已越來越成熟。這樣，既能實(shí)現(xiàn)資金的集成管理和集中監(jiān)控，促進(jìn)國家預(yù)算的順利執(zhí)行，又能保證資金的安全，進(jìn)而增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。

四、財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理的相關(guān)政策建議

一是循序漸進(jìn)，分步實(shí)施專戶納入國庫單一賬戶管理工作。人民銀行直接經(jīng)理財(cái)政專戶資金應(yīng)采取分步實(shí)施、逐步推進(jìn)、循序漸進(jìn)的工作原則。可以考慮將原為預(yù)算外核算的專戶資金首先納入國庫單一賬戶，待經(jīng)理專戶資金經(jīng)驗(yàn)逐漸成熟后再逐步將社保資金、特設(shè)專戶資金等納入國庫單一賬戶，最后再將小額現(xiàn)金賬戶和零余額賬戶統(tǒng)一納入國庫單一賬戶管理。二是完善財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行體系。在當(dāng)前財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)稅收電子直繳入庫的基礎(chǔ)上，積極探索加快將社會(huì)保障資金和非稅收入納入聯(lián)網(wǎng)范圍，使稅款、非稅收入、財(cái)政專項(xiàng)資金、社會(huì)保障資金等實(shí)時(shí)直接繳入國庫，并實(shí)現(xiàn)收入和支出信息共享的信息管理模式。三是加快推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理制度創(chuàng)新。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極加快推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理制度創(chuàng)新。中央國庫現(xiàn)金管理應(yīng)進(jìn)一步完善運(yùn)作機(jī)制，擴(kuò)大資金運(yùn)作規(guī)模，在商業(yè)銀行定期存款、買回國債方式基礎(chǔ)上增加國債回購和逆回購、同業(yè)拆借等短期投資工具，增加發(fā)行現(xiàn)金管理券等融資工具，為央行公開市場業(yè)務(wù)提供有效的市場操作工具，逐步建立起一套適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期、規(guī)范、有效的國庫現(xiàn)金管理制度。

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