論治國(guó)與治黨的關(guān)系

邢樂勤,吳 瑤

(浙江工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,浙江 杭州 310023)

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論治國(guó)與治黨的關(guān)系

邢樂勤,吳 瑤

(浙江工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,浙江 杭州 310023)

治國(guó)和治黨屬于兩個(gè)不同的范疇,它們既存在著明顯的差異性,又體現(xiàn)了一定的統(tǒng)一性。其差異性主要體現(xiàn)為不同的治理對(duì)象、治理依據(jù)、治理主體和治理方式；其統(tǒng)一性表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)主體、兩者關(guān)系和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一致性。能否正確認(rèn)識(shí)和處理好治國(guó)與治黨的關(guān)系,決定著法治中國(guó)的道路與前途。深入探析治國(guó)與治黨的辯證關(guān)系,積極推進(jìn)兩者的結(jié)合與互動(dòng),對(duì)加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

治國(guó)；治黨；相互關(guān)系

治國(guó)是指治理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。從規(guī)范治理行為的角度說(shuō),治國(guó)不僅僅是規(guī)范國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)包括政府的行為方式,而且要科學(xué)地規(guī)范國(guó)家對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)、市場(chǎng)、社會(huì)的行為方式及其相互關(guān)系的運(yùn)行方式[1]。治黨,則是指治理各級(jí)黨組織、黨的干部和黨員,也包括黨和政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨與企業(yè)的關(guān)系、黨與社會(huì)的關(guān)系。治國(guó)和治黨是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的核心與關(guān)鍵,并貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)全過(guò)程。正確認(rèn)識(shí)與處理好治國(guó)與治黨的辯證關(guān)系,對(duì)于加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo),全面推進(jìn)依法治國(guó),穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、治國(guó)和治黨的差異性

(一)治理對(duì)象不同

國(guó)家和政黨是兩個(gè)不同的概念。國(guó)家既是一個(gè)地理概念,也是一個(gè)政治概念。國(guó)家是由領(lǐng)土、人民、主權(quán)和政府所構(gòu)成的,以社會(huì)公共權(quán)威為基礎(chǔ)進(jìn)行維持和運(yùn)作的,為維護(hù)在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位階級(jí)利益的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理組織。政黨是一個(gè)為了奪取和鞏固政權(quán)而聯(lián)合起來(lái)的,有特定的組織和紀(jì)律的政治組織。它由特定階級(jí)或階層的骨干分子組成,具有鮮明的階級(jí)性,會(huì)采取共同的行動(dòng),并且擁有能夠反映自己的根本利益和體現(xiàn)自己基本性質(zhì)的政治綱領(lǐng)。

國(guó)家和政黨的不同界定決定了治國(guó)和治黨針對(duì)的是不同的治理對(duì)象。治國(guó)的治理對(duì)象是國(guó)家,涉及到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方方面面。治黨的治理對(duì)象則指的是中國(guó)共產(chǎn)黨,具體對(duì)象包括各級(jí)黨組織、黨的各級(jí)干部和所有的黨員,也包括黨與政權(quán)機(jī)關(guān)、黨與社會(huì)等一系列與黨有關(guān)的關(guān)系。

(二)治理依據(jù)不同

在國(guó)家學(xué)、政治學(xué)上,治國(guó),包括政策體系、法制體系和意識(shí)形態(tài)或者說(shuō)德禮體系等,我們這里所說(shuō)的治國(guó)主要是指依法治國(guó)。依法治國(guó)的依據(jù)就是以憲法為核心的各項(xiàng)法律法規(guī)。其中憲法是國(guó)家的根本大法,是治國(guó)安邦的總章程,具有最高的法律效力。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)。”“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”[2]。

治黨指的是組織上建黨、思想上治黨,進(jìn)而制度治黨、依規(guī)定從嚴(yán)治黨。我們這里所說(shuō)的治黨主要指的是依規(guī)治黨。治黨的依據(jù)是黨章以及黨的各方面的黨內(nèi)規(guī)定和黨的紀(jì)律。十八大以來(lái),黨中央對(duì)從嚴(yán)治黨做出了一系列的部署和要求,其中,最根本的要求就是要根據(jù)黨章來(lái)從嚴(yán)治黨。正如憲法是國(guó)家的根本大法一樣,黨章也是黨的根本大法。黨章在黨內(nèi)具有最高規(guī)范效力,其他黨內(nèi)法規(guī)和紀(jì)律都要體現(xiàn)黨章、落實(shí)黨章、維護(hù)黨章,不得與黨章相抵觸。黨章作為管黨治黨的總章程、總規(guī)矩,是全體黨員必須遵守的。

(三)治理主體不同

治國(guó)的主體是人民。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,人民是國(guó)家的主人。憲法規(guī)定,中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。雖然人民是治國(guó)的主體,但并非所有的人民都能夠直接參與國(guó)家治理。在我國(guó),我們從人民中選取代表,組成各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使治理國(guó)家的職能。正如習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的：“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念,最廣泛地動(dòng)員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),共同建設(shè),共同享有,共同發(fā)展,成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人”[3]。

而黨員則是治黨的主體。每位黨員都有治黨的權(quán)利和義務(wù)。同樣,也不是所有的黨員都可以直接參與黨的治理,也要通過(guò)選舉黨代表,組成各級(jí)黨代表大會(huì)及其委員會(huì),所有黨員通過(guò)各級(jí)黨代表大會(huì)及其委員會(huì)來(lái)治黨。

(四)治理方式不同

由于治國(guó)和治黨的依據(jù)不同,相應(yīng)的,他們的治理方式也有所區(qū)別。國(guó)家法律是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施,治國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)選出的司法機(jī)關(guān),包括法院和檢察院,公民如果違法,一般由司法機(jī)關(guān)對(duì)其采取強(qiáng)制性的方式進(jìn)行處罰,比如拘留、判刑等。黨內(nèi)法規(guī)是以黨的紀(jì)律作為強(qiáng)制手段,治黨的執(zhí)法機(jī)關(guān)是各級(jí)黨代表大會(huì)選出的紀(jì)律檢查委員會(huì)和已經(jīng)試點(diǎn)的監(jiān)察委員會(huì),黨員如果違反黨紀(jì),一般會(huì)由紀(jì)律檢查委員對(duì)其進(jìn)行調(diào)查,然后對(duì)其進(jìn)行紀(jì)律處分。黨紀(jì)處分的方式分為警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種。兩者的處理方式不同,不能隨意混淆。

二、治國(guó)與治黨的統(tǒng)一性

(一)領(lǐng)導(dǎo)主體的一致性

中國(guó)共產(chǎn)黨是治黨和治國(guó)的共同領(lǐng)導(dǎo)主體。中國(guó)特色社會(huì)主義的最大特色、最本質(zhì)的特征就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出：“我國(guó)憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果,確立了在歷史和人民選擇中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”[2]。黨在國(guó)家政治生活中處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。我國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的大國(guó),要治理人口如此眾多的一個(gè)國(guó)家,如果不依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),必然四分五裂,一事無(wú)成。因此,人民對(duì)國(guó)家的治理,是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。我們黨支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主,領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,并在此基礎(chǔ)上支持和領(lǐng)導(dǎo)人民按照憲法和法律來(lái)治理國(guó)家。黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的根本政治保證。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的過(guò)程中由歷史和中國(guó)人民共同選擇的。黨主要通過(guò)對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)體現(xiàn)自己在治國(guó)過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)主體地位。作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān),人民代表大會(huì)代表人民統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，決定全國(guó)和各地方的一切重大事務(wù),而人民代表大會(huì)及其常委會(huì)需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說(shuō),人民代表大會(huì)代表人民治理國(guó)家是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。需要指出的是,黨的領(lǐng)導(dǎo)不能和黨的管理等同起來(lái),黨既不是凌駕于人大之上的權(quán)力機(jī)關(guān),也不是行政機(jī)關(guān),因此不能直接行使人大的權(quán)力,也不能用行政命令的形式向人大發(fā)號(hào)施令。同時(shí),黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是有限度的,黨不宜管得過(guò)寬,也不宜過(guò)多,它對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)上。黨的政治領(lǐng)導(dǎo),主要是指政治方向、政治原則、重大決策的領(lǐng)導(dǎo),并集中體現(xiàn)在黨的路線方針政策上的領(lǐng)導(dǎo)。治黨的領(lǐng)導(dǎo)主體同樣也是中國(guó)共產(chǎn)黨。一方面,是黨制定了黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整和規(guī)范黨內(nèi)生活；另一方面,黨的建設(shè)的一貫要求和根本方針就是“黨要管黨,從嚴(yán)治黨”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“黨要管黨,才能管好黨；從嚴(yán)治黨,才能治好黨”[4]。

(二)兩者關(guān)系的契合性

不管是依法治國(guó)還是依規(guī)治黨,治國(guó)和治黨都必須統(tǒng)一于法治的框架體系內(nèi)。依法治國(guó),其核心在于依法行政,而依法行政的重點(diǎn)在于依法治權(quán),依法治吏。因此,這些掌握了國(guó)家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部在行使職權(quán)時(shí)就必須受到國(guó)家法律的制約。因?yàn)榉墒侵螄?guó)理政最大最重要的規(guī)矩,任何人都沒有法律之外的絕對(duì)權(quán)利。治黨,則是用黨規(guī)黨紀(jì)來(lái)規(guī)范黨組織系統(tǒng)的干部的用權(quán)方式和行為。同時(shí),《決定》中也指出,“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”[2]。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系的重要組成部分。因此,不管是國(guó)法還是黨規(guī),這兩者都統(tǒng)一于法治的框架體系內(nèi)。

治國(guó)和治黨的關(guān)系也就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治的關(guān)系。這一問(wèn)題涉及到以下兩點(diǎn)：第一,法治需不需要黨的領(lǐng)導(dǎo)？黨的領(lǐng)導(dǎo)需不需要法治？第二,黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治是否統(tǒng)一？

一方面,法治雖然強(qiáng)調(diào)憲法法律的至高無(wú)上,反對(duì)其他權(quán)力的干涉,但實(shí)際上法治與政治是相關(guān)聯(lián)的,背后需要權(quán)威的力量來(lái)進(jìn)行支撐。法治需要“一套完備的法律體系,以及在此法律體系建構(gòu)起的法律秩序”[5]。法律體系關(guān)乎立法,法律秩序關(guān)系到執(zhí)法和司法。不管是立法、執(zhí)法還是司法都必須要有人參與。立法的過(guò)程是統(tǒng)治階級(jí)將其意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律的過(guò)程,執(zhí)法和司法更是需要一個(gè)強(qiáng)大的權(quán)威力量來(lái)保障它們的順利實(shí)施。法治需要一個(gè)穩(wěn)定可靠的制度化權(quán)威作為其守護(hù)者來(lái)保證它的正常運(yùn)行,確保法律的權(quán)威。而在大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家,這個(gè)權(quán)威的代表往往是執(zhí)政黨。

具體到我國(guó)語(yǔ)境,作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨就是我國(guó)的權(quán)威代表。黨在帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中取得了無(wú)以倫比的成就,在此基礎(chǔ)上獲得了人民的認(rèn)可和擁護(hù),因此確立了政治上的權(quán)威,并進(jìn)一步將這種權(quán)威延伸到國(guó)家發(fā)展和法治建設(shè)的全過(guò)程。在我國(guó),憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定、修改和完善的,在領(lǐng)導(dǎo)制定憲法和法律的同時(shí),還肩負(fù)著帶頭執(zhí)行憲法和法律,保證法治正常運(yùn)行的職責(zé)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),社會(huì)主義法治建設(shè)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí),黨的領(lǐng)導(dǎo)也離不開法治。“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治是一致的,社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”[2]。憲法和法律確認(rèn)了黨作為執(zhí)政黨的合法性地位,黨領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也需要憲法和法律來(lái)保障。

另一方面,黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,并不意味著黨就可以凌駕于法律之上。法治要求一切權(quán)力都受制于法律,憲法強(qiáng)調(diào)任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),尤其是對(duì)于掌握了國(guó)家最高權(quán)力的政黨來(lái)說(shuō)更應(yīng)自覺地遵守法律。作為執(zhí)政黨,黨能否自覺守法關(guān)系到法治建設(shè)的成敗。只有黨自己遵守法律,才能夠發(fā)揮帶頭作用,自上而下地帶動(dòng)整個(gè)權(quán)力體系遵守法律。遵守法律并不會(huì)動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,黨遵守法律依法執(zhí)政不僅不會(huì)削弱自身的領(lǐng)導(dǎo)地位,反而能加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。

總的來(lái)說(shuō),黨和法治的關(guān)系實(shí)質(zhì)在于法治需要黨的權(quán)威做支撐,黨的領(lǐng)導(dǎo)也需要法治作保障。黨在領(lǐng)導(dǎo)制定、修改和完善法律的同時(shí),自身也要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持社會(huì)主義法治在本質(zhì)上是一致的。

(三)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的同一性

不管是治國(guó)還是治黨,都要堅(jiān)持以人民為主體,以實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益為目標(biāo)。習(xí)近平曾說(shuō)過(guò)：“人民對(duì)美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)”[3]。為人民的美好生活而奮斗,就是要實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益,這個(gè)“我們的奮斗目標(biāo)”,是治國(guó)和治黨的共同目標(biāo)。由于憲法和法律是由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的,體現(xiàn)的是黨和人民的共同意志,那么依法治國(guó)的過(guò)程,實(shí)質(zhì)上就是要按照人民的意志來(lái)治理國(guó)家,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,幫助人民獲得合法利益的過(guò)程。國(guó)家治理,就是要解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展中遇到的難題,比如：解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù),以及科技創(chuàng)新能力不強(qiáng),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,發(fā)展方式依然粗放的問(wèn)題,進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力；解決城鄉(xiāng)收入發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大等問(wèn)題,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義；解決不斷增多的社會(huì)矛盾,以及就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等其他一系列與群眾切身利益相關(guān)的問(wèn)題,進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定等等。解決了這些問(wèn)題,不僅為全面深化改革提供了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,更進(jìn)一步解決了全面深化改革中需要攻克的難題。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō),治國(guó)和全面深化改革的目標(biāo)具有一致性。在“五位一體”的總體布局下,政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五個(gè)方面對(duì)國(guó)家進(jìn)行全面治理。這種全方位的治理幾乎覆蓋了人民生活的方方面面,與人民的切身利益息息相關(guān),目的就是為了能夠讓人民過(guò)上更高質(zhì)量的生活。可以說(shuō),國(guó)家治理的每一個(gè)過(guò)程,取得的每一項(xiàng)成果,都是為了確保人民的利益得以實(shí)現(xiàn)。

黨章規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向,代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”。因此,就中國(guó)共產(chǎn)黨而言,它與其他政黨的最大區(qū)別就在于其本質(zhì)屬性是代表最廣大人民的根本利益。中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨,其根本利益所在,就是代表最廣大人民的根本利益,這是我們黨的立黨之本。只有以人民的利益為出發(fā)點(diǎn),才能夠不斷地鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ),保證黨的執(zhí)政合法性。因此,黨所做的一切,都要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,要以代表最廣大人民的根本利益為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行治理,目的就是為了提高黨的執(zhí)政能力,提高黨制定科學(xué)有效的路線、方針、政策的能力,提高黨代表人民根本利益的能力,最終實(shí)現(xiàn)人民的根本利益,讓人民過(guò)上更好的生活。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),治國(guó)和治黨在目的上是同一的。

三、推進(jìn)治國(guó)和治黨的結(jié)合與互動(dòng)

(一)黨規(guī)與法律相互結(jié)合,共同建構(gòu)社會(huì)主義法治體系

治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依靠憲法和法律治理國(guó)家,治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。雖然治國(guó)和治黨的依據(jù)不同,但國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。第一,黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都統(tǒng)一于社會(huì)主義法治體系之中,兩者具有一致性。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的集中體現(xiàn),代表的是人民的意志和利益,這與憲法和法律的價(jià)值取向是相統(tǒng)一、相一致的。這為國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)能夠互相銜接,互相協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。第二,憲法和法律在效力上要高于黨內(nèi)法規(guī),具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是憲法和法律的適用范圍包括黨員在內(nèi)的全體公民,而黨內(nèi)法規(guī)則局限于黨組織內(nèi)部,只適用于黨員；二是憲法和法律是確定公民權(quán)利與義務(wù)的唯一規(guī)范,除此以外沒有任何的規(guī)范擁有這個(gè)權(quán)力,黨內(nèi)法規(guī)雖然也對(duì)黨員在黨內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)范,但也不能損害黨員作為公民的基本權(quán)利；三是黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施必須符合憲法和法律的基本原則,不能與憲法和法律相沖突、相抵觸。第三,黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國(guó)家法律。先進(jìn)性和純潔性是我們黨的本質(zhì)屬性,為了保證黨的先進(jìn)性和純潔性,黨內(nèi)法規(guī)必須要比國(guó)家法律更加嚴(yán)格。黨內(nèi)法規(guī)不僅對(duì)黨員的行為做出了比普通公民更加具體、嚴(yán)格的規(guī)范,還對(duì)黨員的作風(fēng)、理想信念提出了明確要求。可以說(shuō),黨員違紀(jì)不一定違法,但違法就一定違紀(jì)。

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律所具有的這些特性,使得黨規(guī)與法律能夠相互結(jié)合,促進(jìn)兩者的銜接與協(xié)調(diào),共同建構(gòu)社會(huì)主義法治體系。二者的相互建構(gòu)首先表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)國(guó)家法律的制定。作為執(zhí)政黨,黨執(zhí)政的重要方式就是將黨的主張和意志通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志。黨的主張和意志通常是以黨內(nèi)法規(guī)的形式表現(xiàn)出來(lái)的,當(dāng)這些黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)由實(shí)踐檢驗(yàn)證明切實(shí)可行后,便通過(guò)人民代表大會(huì),經(jīng)過(guò)法定程序制定為國(guó)家法律。由黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律,是我國(guó)法治特有的現(xiàn)象,甚至國(guó)家法律中有些還未對(duì)相關(guān)政治活動(dòng)及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行規(guī)定的事項(xiàng)是以黨內(nèi)法規(guī)的形式表現(xiàn)出來(lái)的。從某種程度上說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)為國(guó)家法律的制定充當(dāng)了先行者的角色。

國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也有促進(jìn)作用。黨內(nèi)法規(guī)雖然具有了一定“法”屬性,但畢竟不是真正的國(guó)家法律,相較于內(nèi)容完善的國(guó)家法律來(lái)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)起步較晚,因而所包含的內(nèi)容和所涉及的方面可能有所欠缺。黨內(nèi)法規(guī)可以參照國(guó)家法律,對(duì)其具體制度內(nèi)容進(jìn)行完善,提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的促進(jìn)作用還體現(xiàn)在國(guó)家法律體系建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)?zāi)転辄h內(nèi)法規(guī)的建設(shè)提供借鑒。憲法和法律在制定、修改、清理和評(píng)估上要經(jīng)過(guò)一系列嚴(yán)密的流程,這也促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)在制定程序上更加規(guī)范化,甚至也有了專門的制定程序法規(guī)。此外,從文本的規(guī)范性上來(lái)看,黨內(nèi)法規(guī)也在借鑒國(guó)家法律條文的規(guī)范性表述,規(guī)范的條款式篇章句法結(jié)構(gòu)得到了普遍運(yùn)用。而這一切都促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)的體系性、程序性和規(guī)范性。

(二)治國(guó)與治黨相互對(duì)接,形成共同作用的反腐機(jī)制

腐敗是社會(huì)的毒瘤。腐敗問(wèn)題滋生的主要原因是權(quán)力的濫用,特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的以權(quán)謀私、以權(quán)代法。因此,防治腐敗的第一步同時(shí)也是最關(guān)鍵的一步就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。十八大以來(lái),黨中央一直強(qiáng)調(diào)要在法治的軌道上行使權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。制度是約束官員行為最好的框架,也是防止權(quán)力被濫用的最有效手段。所謂“制度的籠子”,依靠的不僅是黨內(nèi)法規(guī),同時(shí)還有憲法和法律。針對(duì)我國(guó)法治中國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)并存的鮮明特色,以及占有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的政治體制,利用黨內(nèi)法規(guī)和依法治國(guó)相互促進(jìn),形成共同作用的反腐機(jī)制就是最有效的反腐方法。

黨的十八屆六中全會(huì)指出“紀(jì)律嚴(yán)明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)的重要保障。” “必須嚴(yán)明黨的紀(jì)律,把紀(jì)律挺在前面,用鐵的紀(jì)律從嚴(yán)治黨”。這不僅強(qiáng)調(diào)了要通過(guò)黨規(guī)黨紀(jì)全面從嚴(yán)治黨的決心,也證明了黨規(guī)黨紀(jì)就是規(guī)范黨員思想和行動(dòng)最好的武器。而“反腐敗的關(guān)鍵和首要步驟在于對(duì)執(zhí)政黨自身進(jìn)行從思想上到行動(dòng)上的再教育和再統(tǒng)一”[6]。黨內(nèi)法規(guī)要求全體黨員特別是黨員干部要嚴(yán)于自律,廉潔從政,這能夠從精神上對(duì)所有黨員進(jìn)行反腐倡廉教育,幫助他們建立拒腐防變的思想防線。除了對(duì)黨員進(jìn)行思想上的教育,黨內(nèi)法規(guī)還對(duì)黨員的違規(guī)違紀(jì)行為具有強(qiáng)大的約束力,是防止權(quán)力濫用和以權(quán)謀私的防洪壩。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員行為的約束體現(xiàn)在對(duì)黨員不能做的行為進(jìn)行了明確禁止,對(duì)黨員必須做的行為下了命令規(guī)定,對(duì)黨員有權(quán)做出的行為進(jìn)行了規(guī)范。這些規(guī)定對(duì)黨員的腐敗行為起到了極大的遏制作用。對(duì)正在發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為,黨內(nèi)法規(guī)還可以對(duì)其進(jìn)行糾正,并能夠?qū)Ω瘮〉脑蜻M(jìn)行總結(jié),進(jìn)而查找制度存在的漏洞,健全相關(guān)的制度,形成反腐的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí),黨內(nèi)法規(guī)還對(duì)黨員干部的行為發(fā)揮著獎(jiǎng)懲功能。對(duì)腐敗人員,黨會(huì)按照相關(guān)的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的懲罰,對(duì)腐敗行為起到警示和震懾作用。對(duì)遵守規(guī)定、清正廉潔的好干部也會(huì)根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)勵(lì),因?yàn)槿绻h組織內(nèi)部缺乏對(duì)黨內(nèi)成員的尊重和公平,一味強(qiáng)調(diào)黨組織成員應(yīng)受的懲罰,就會(huì)削弱他們對(duì)黨組織的歸屬感,反而會(huì)對(duì)抑制官員腐敗的動(dòng)機(jī)造成阻礙。只有依規(guī)全面從嚴(yán)治黨,遏制住黨內(nèi)的腐敗風(fēng)氣,塑造出清正廉潔的政黨形象,才能夠自上而下地引導(dǎo)全體社會(huì)成員崇尚廉潔,樹立正確的價(jià)值觀,形成良好的社會(huì)風(fēng)氣。

除了利用黨規(guī)黨紀(jì)來(lái)從嚴(yán)治黨,減少腐敗以外,依法治國(guó)也對(duì)反腐倡廉建設(shè)發(fā)揮著積極作用。腐敗往往產(chǎn)生于暗箱操作和內(nèi)幕交易的過(guò)程中,而依法治國(guó)的重點(diǎn)在依法執(zhí)政,強(qiáng)調(diào)黨執(zhí)政過(guò)程的規(guī)范化、程序化,這就增加了黨在制定政策和政策執(zhí)行時(shí)的公開度和透明度,可以防范暗箱操作和內(nèi)幕交易,減少腐敗滋生。依法治國(guó)可以對(duì)腐敗行為進(jìn)行追責(zé),對(duì)因?yàn)樨澪鄹瘮《`紀(jì)違法的黨組織成員來(lái)說(shuō),他們不僅要受到黨紀(jì)的處罰,還要面對(duì)法律的制裁,這不僅彰顯了法治的力量,也在全社會(huì)起到警示和肅清風(fēng)氣的作用。同時(shí),依法治國(guó)增強(qiáng)了人們的法治意識(shí),進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)成員對(duì)腐敗行為的監(jiān)督。這種來(lái)自外部的監(jiān)督,特別是對(duì)政府官員腐敗問(wèn)題的公開問(wèn)責(zé),能夠督促政府官員時(shí)刻警醒自己,不敢隨意違法亂紀(jì),貪污腐敗。在我國(guó),只有黨規(guī)黨紀(jì)和依法治國(guó)相互促進(jìn),共同作用,才能夠形成讓官員不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)治國(guó)與治黨良性互動(dòng),推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

依法治國(guó)和依規(guī)治黨貫穿于國(guó)家治理的整個(gè)過(guò)程中。現(xiàn)代化的國(guó)家治理是公共治理,而法治是現(xiàn)代公共治理的基本特征,也是黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)志,依法治國(guó)和依規(guī)治黨的良性互動(dòng)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極的作用。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求建設(shè)完備的、具有長(zhǎng)治久安特征的國(guó)家治理制度,還要求能夠運(yùn)用法治思維和法治方式科學(xué)、高效、有序地解決國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中的重大和復(fù)雜問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律的相互建構(gòu),能夠建立起完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,使各方面的制度更加科學(xué)、更加完備,確保國(guó)家治理有法可依,有章可循,推進(jìn)了國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變治理方式,不斷推動(dòng)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政,提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平,保證國(guó)家治理過(guò)程的制度化、規(guī)范化和程序化。在依法治國(guó)為依規(guī)治黨提供了良好的政治基礎(chǔ)和政治環(huán)境,促進(jìn)黨員嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí),依規(guī)治黨也在不斷地培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)辦事的習(xí)慣,幫助他們?cè)诜ㄖ蔚姆秶鷥?nèi)正確運(yùn)用權(quán)力,提高他們運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)處理國(guó)家事務(wù)的能力。二者相互促進(jìn),推動(dòng)依法執(zhí)政,不僅逐步消除了黨過(guò)去因權(quán)力過(guò)于集中而導(dǎo)致的黨領(lǐng)導(dǎo)一切、包辦一切、決定一切、管理一切的黨政不分,以黨代政的現(xiàn)象,同時(shí)也解決了過(guò)去黨執(zhí)政時(shí)重政策、輕法律、重人治、輕法治的問(wèn)題。同時(shí),依規(guī)治黨要求堅(jiān)決貫徹民主集中制,大力發(fā)展黨內(nèi)民主,讓黨員有共同參與討論、決策、管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力。這能夠幫助完善人民民主制度以及民主參與的形式,激發(fā)人民的參政熱情,加強(qiáng)民主監(jiān)督,進(jìn)而提高黨民主執(zhí)政的能力。此外,以完善的制度體系為依靠,用法治思維做引領(lǐng),從而提高黨在制定和實(shí)施路線、方針、政策時(shí)的制度化、規(guī)范化和程序化水平,杜絕過(guò)去“拍腦袋決策”現(xiàn)象的發(fā)生,實(shí)現(xiàn)黨的科學(xué)執(zhí)政,真正推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[1] 李君如.辦好中國(guó)的事情,關(guān)鍵在黨[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016：4．

[2] 本書編寫組.《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2014：9,51,36,5．

[3] 習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京:外文出版社,2014：139,4．

[4] 中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本(2016年版)[M].北京:學(xué)習(xí)出版社,人民出版社,2016：104．

[5] 王若磊.依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系[J].法學(xué)研究,2016(6): 17-28．

[6] 喬梁.法治與黨紀(jì)互動(dòng)機(jī)制的實(shí)證研究述評(píng)[J].理論月刊,2016(12): 110-116．

(責(zé)任編輯：薛 蓉)

On the relationship between state governance and party management

XING Leqin, WUYao

(School of Marxism,Zhejiang University of Technology,Hangzhou 310023,China)

State governance and party management are two different categories, they have both obvious differences and unity. The differences are mainly embodied in different governance objects, governance bases, governance subjects and governance methods. The unity embodied in the same leadership, corresponding relationship and coincident purpose. Whether we can correctly understand and deal with the relationship between them will determine the road and future of the rule of law in China. Analyzing the relationship between state governance and party management as well as promoting the combination and interaction of them have important theoretical value and practical significance, which would promote the construction of socialist legal system with Chinese characteristics．

state governance; party management; interrelation

2017-05-02

浙江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心基地課題(2016ZTK003)

邢樂勤(1960—),女,浙江嵊州人,教授,博士,從事馬克思主義中國(guó)化研究；吳 瑤(1993—),女,貴州安順人,碩士研究生,從事馬克思主義中國(guó)化研究。

D2

A

1006-4303(2017)02-0129-06