2016年溫州、湖州、衢州市立法比較評估
——浙江省設區的市立法實證研究系列之一

石東坡,朱金藝,葉建平

(1.浙江工業大學 文化與法制研究中心,浙江 杭州 310023； 2.溫州市人大常委會法工委,浙江 溫州 325000)

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2016年溫州、湖州、衢州市立法比較評估
——浙江省設區的市立法實證研究系列之一

石東坡1,朱金藝1,葉建平2

(1.浙江工業大學 文化與法制研究中心,浙江 杭州 310023； 2.溫州市人大常委會法工委,浙江 溫州 325000)

2015年修改的《中華人民共和國立法法》對我國立法體制進行了重大調整,賦予設區的市地方性法規、地方政府規章創制權。浙江省是東部地區經濟社會相對發達省份,其分兩批次確定設區的市行使立法權。其中溫州市、湖州市、衢州市各有特點,對三個設區的市在立法條件與能力、立法計劃與選項、立法規程與機制、立法活動與內容上的共性和差異的比較與評價,不僅為切實增進三地的立法質量與成效夯實基礎,而且為省級人大常委會有針對性地加強指導與監督廓清前提,從而為地方立法的健康發展、立法引領和規范改革、提升地方治理能力和公民權益保護增強法治內涵與保障能力。

設區的市；地方立法權；立法項目；立法設計；溫州；湖州；衢州

2016年杭州市居民潘某就《杭州市道路交通安全管理條例》致信全國人大常委會,提出對該地方性法規進行審查的建議。全國人大常委會認定該條例關于扣留非機動車并強制托運回原籍的規定與行政強制法的規定不一致[1]。杭州市作為浙江省省會城市,作為原立法法規定的“較大的市”,享有和行使地方立法權經年有余,制定的地方性法規尚且存在違法立法、擴張行政強制權的情形,可見在2015年《中華人民共和國立法法》新修改(以下簡稱《立法法》)后,在大規模快速地由設區的市普遍行使立法權之際,不能不對對地方立法質量問題產生憂慮,并由此必須十分審慎地對待地方立法；同時,由該實例可知,立法評估不論是制度上的立法評估還是學理上的立法評價,都具有必要性和重要性,應給予充分的重視。

修改后的《立法法》賦予了設區的市人民代表大會及其常務委員會地方性法規創制權,通過將權力下移、以地方立法的途徑實現對地方性事務的法律治理,有利于對法律、行政法規進行細化、補充,使之在各地得到進一步、更好的貫徹實施。在全國,“新賦予地方立法權的273個市州中,已有269個經省、自治區確定開始制定地方性法規,300多件地方性法規已經出臺”[2-3]。在浙江,2015年7月省人大常委會首批確定了溫州、金華、臺州、湖州、衢州五個設區的市具備制定地方性法規的條件；當年9月確定嘉興、紹興、舟山、麗水可以開始制定地方性法規[4]*對此，公開媒體中未見對各設區的市地方立法能力的評估報告。有學者提出質疑,參見鄭毅：《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應》,《政治與法律》2016年第1期。。

各地地方性法規和地方政府規章制定上都取得了一定的成就,制定了一系列關于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的地方性法規、規章。但是在肯定地方立法工作成就的同時,也要注意其中的不平衡之處。研究浙江省溫州、湖州、衢州三市2016年(及此前的立法啟動階段)地方性法規狀況,通過比較評估,發掘體制機制和規范設計上的亮點,發現其中凸顯的共性問題或特殊癥結,可以為浙江省地方立法在加快提高地方立法質量提供鏡鑒和助力。與此同時,對于其在立法需求與能力基礎上的立法權的行使,省人大常委會指導和監督能夠更加精準。畢竟這種調控并非僅僅在起始環節,而是長期持續的。為此,基于法制統一、科學民主和法治實效的立場,對設區的市立法實踐予以持續觀測和理性評價,既是加強省級人大常委會立法監督的應有之義,也是設區的市提升立法質量的必然要求。

一、溫州、湖州、衢州市立法基礎與立法能力

(一)三市立法工作機構設置

設區的市的立法能力的直接依托是立法職權主體及其法制工作機構的建立與健全。法制工作機構是權力機關及其常設機關開展立法的直接輔助機構。地方立法工作機構的設置是地方立法工作開展的基礎。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第30條規定了地方國家權力機關有關專門委員會的機構設置以及工作內容；《立法法》中第77條第1款規定,地方性法規案的提出、審議、表決有關的程序是由本級人民代表大會規定；在黨的十八屆四中全會決定中強調完善專門委員會與立法專家顧問制度。《浙江省地方立法條例》對立法工作機構在草案的提出、調研、提請審議、立法評估等均進行了規范。第42條中規定“法制委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構開展立法調研”。可見專門委員會、常務委員會工作機構都是地方立法過程中的行為主體。

就此,三市人民代表大會均設置了法制委員會,各市人大常委會下均設置了法制工作委員會(以下簡稱法工委)*湖州市人大網,http://www.huzrd.gov.cn/col/col11742/index.html；衢州市人大網,http://www.quzhourd.gov.cnqzrdDesktopDefault.aspx？tabid=570；溫州市人大網,http://wzrd.wenzhou.gov.cn/col/col1219520/index.html.。在專門委員會的設置方面,衢州將教育科技文化衛生委員會與民族華僑委員會合并在一起,稱為教育科技文化衛生民族華僑委員會。三市人大常委會法工委之下,均設置了有關規范性文件備案審查的科室。各市人大網上對各市人大的組織機構都用了形象的圖來表現,溫州市人大網在其網站上對法工委內設辦公室職能進行了詳細說明*溫州市人大網，http://wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2002/9/27/art_1219540_1581415.html.。

(二)三市立法工作人員配備

1.三市立法工作機構人員。立法工作人員以其專業技能直接影響著立法的形式、內容和進程。作為“隱形立法者”，是立法權利能力轉向立法行為能力的能動因素、重要影響主體[5]。立法工作人員總體上可認為是參與立法過程的人員,故可劃分為領導人員、直接工作人員、外部參與人員。領導人員對立法的立意、進程和重要的制度設計發揮著不可替代的作用[6]。就直接工作人員,湖州、衢州、溫州市基本上都是招錄法學學歷或具有法律實務經驗的人員充實到市人大常委會法工委中任職。通過實地調研可知,三市人大常委會法工委人員確是絕大多數都具有與法學有關的本科及以上學歷,具有相關的法律實踐工作履歷。

2.三市地方立法智庫。就外部參與人員而言,有學者提出“立法助理”是“協助立法機關及人民代表履行立法職責、完成立法工作的具有專門立法知識的人員”。實踐中嘗試建立形式多樣的立法助理制度[7]。還有學者指出,宜建設立法智庫,健全立法專家咨詢制度,使得立法決策更加專業化、科學化[8-9]。《浙江省地方立法條例》第10條以及湖州市、溫州市的地方立法條例中都有立法專家參與地方立法的有關規定。《湖州市制定地方性法規條例》第8條規定：“專業性較強的地方性法規草案也可以由提案人委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草”。《溫州市制定地方性法規條例》第10條規定：“法規草案一般由提案人組織起草小組起草,也可以由提案人委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。”根據網上調研,溫州市政府組建了政府立法專家庫,而網上尚無溫州市人大組建專家庫的資料。衢州市尚未出臺地方立法條例。而2016年《衢州市市區電動自行車管理規定》制定過程中,清華大學法學院公法研究中心“衢州市區電動自行車管理規定”課題組為之提交了立法建議和調研報告,可視為重視和開展專家參與和支持立法的例證之一。

(三)三市立法工作制度

地方立法工作制度是否健全,是體現地方立法能力的一個重要指標。通過網絡資料調查,以及向湖州、衢州、溫州市人大常委會和市政府法制辦有關同志進行訪談了解情況等方式,可知有關三市地方立法的組織制度、起草制度、論證制度、調研制度、征求意見制度以及審議制度、表決制度等一系列具體工作制度均基本得以建立和運行。通過調研了解,這些制度大多來自對省級人大常委會立法工作流程的模仿,在其適用性、針對性與創新性上有待提升。

二、溫州、湖州、衢州市2016年立法項目與內容創新

(一)三市立法計劃及實施

《立法法》第52條第1款的規定強調了立法計劃、立法規劃的統籌作用。具有指導性的立法規劃可以根據經濟社會發展做出必要的調整[10]。2016年《浙江省地方立法條例》對浙江省地方性法規、地方政府規章的立法規劃與立法計劃有關事項有所涉及。調研中了解到對立法規劃與計劃的功能,三市立法意識上有所差異。另有觀點認為,立法規劃重在籌建制度體系,而設區的市立法包括實施性立法、自主性立法、先行性立法,主要在于拾遺補缺,因此似沒有必要建立立法規劃,而更在意瞄準問題,形成立法項目庫。

在實踐中,衢州市人大常委會審議的立法項目有：衢州市區電動自行車管理辦法、衢州市城市市容和環境衛生管理條例、衢州市制定地方性法規條例、衢州市城市園林綠化條例、衢州市信安湖環境保護管理條例；調研的立法項目有：開化國家公園保護管理條例、衢州市烏溪江飲用水水源保護條例。溫州市人大常委會立法計劃中,有一類立法項目：溫州市物業管理條例(一類審議項目)、溫州市歷史文化名城名鎮名村保護條例(一類預備項目)。二類立法項目(調研項目)：溫州市雁蕩山風景名勝區管理條例、溫州市住宅電梯安全管理條例、溫州市國有土地上房屋征收與補償條例、溫州市珊溪水庫飲用水水源保護管理條例。

2016年湖州市出臺《湖州市制定地方性法規條例》《湖州市生態文明建設先行示范區建設條例》《湖州市市容和環境衛生管理條例》,衢州市出臺《衢州市市區電動自行車管理規定》《衢州市城市市容和環境衛生管理條例》,溫州市出臺《溫州市市容和環境衛生管理條例》《溫州市制定地方性法規條例》《溫州市物業管理條例》等,省人大常委會2017年批準。

(二)三市民主立法方式

首先，立法論證會。為對擬立法的規范設計進行論述與證明,立法論證會作為能實現民主立法的一種活動方式,在各市2016年地方立法中充分得以運用。《溫州市物業管理條例》立法論證會邀請了溫州市政府立法專家成員以及其他立法專家、律師等共10人對該送審稿提出了為數眾多的意見建議,并對送審稿作出進一步修改[11]。

其次，立法聽證會。2016年6月17日,湖州市人大常委會首次召開立法聽證會,就《湖州市市容和環境衛生管理條例(草案)》聽取各界意見與建議。出席此次聽證會的有人大代表、政協委員、相關行業從業者、法律專家和社會公眾代表等各界人士共20名代表。除了聽證會代表以外,湖州市發改委、公安局、建設局、商務局、環保局、行政執法局、市場監管局有關負責人列席了本次會議,在歷時兩個多小時的聽證會中,就聽證代表們提出的意見與建議作出一定的解釋說明,予以積極互動[12]。溫州市在2015年還試水開展了立法協商。

最后，網上征求立法意見。《衢州市制定地方性法規條例》《衢州市區電動自行車管理辦法》均進行了網上征求意見，以及在《衢州日報》《衢州晚報》,市政府法制辦官方微信公眾號上公開向社會公眾求意見[13]。溫州嘗試了立法問題問卷調查的方式；溫州人大網專設地方立法板塊,內容豐富、訊息及時。調研了解到,三市所有法規草案按要求都有公布草案公開征求意見的環節。各地都采用了立法信息發布的微信公眾號。

(三)三市立法內容創新

縱觀以上三市制定的諸條例,本著以人為本的法治價值,順應民生所需,得到了民眾的認可、省委的肯定。湖州、衢州、溫州市出臺的地方性法規在設區的市城鄉建設與管理、歷史文化保護、環境保護等立法權限范圍內,未見超越立法權限的項目和內容。就立法中規范設計的實質創設、創新能力,以市容和環境衛生管理條例為例評析可知(表1),《湖州市市容和環境衛生管理條例》規定了獎勵機制。《溫州市市容和環境衛生管理條例》對影響市容和環境衛生的行為增設處罰較少；上位法已有法律責任規范的,可用轉致的表述方式,從而避免重復設置責任；個別有禁無罰的,是全面理解上位法法意和利益衡平的結果。《衢州市市容和環境衛生管理條例》對影響市容和環境衛生的行為規定處罰較多。一些情節比較輕微的情形,湖州市和溫州市不予處罰的事項,衢州市則有小數額罰款的行政處罰增設(表2)。這既有對相關法律、行政法規規定的細化，又有補充。

表1 三市市容和環境衛生管理條例中共有項目

表2 三市市容和環境衛生管理條例中特有項目

1.《湖州市市容和環境衛生管理條例》。該條例第十一條與衢州市條例的第十七條都是不得擅自阻礙、占用道路停車泊位的有關內容,湖州市則更為細化地規定了進一步可能發生情況的處理方式。在該條例的第二十三條詳細地規定了室外經營攤販應當遵守的規定,在第二十六條體現出湖州市對環保公益組織、環保教育與宣傳的重視。該條例中對舉報查證屬實的獎勵機制與市容和環境衛生管理工作成績突出的單位和個人的獎勵機制使人注目。第二十七條中的“各類廢棄物源頭減量工作機制”“逐步推行新建商品住宅實施全裝修成品房交付制度”,便民回收點“采用押金、以舊換新、設置自動回收機等多種方式回收再生資源”都有創新。但是湖州市該條例的第十五條似值得商榷。

2.《衢州市城市市容和環境衛生管理條例》。該條例第五條中規定鼓勵環保公益組織的建立,鼓勵公民參與環保公益活動。第二十五條中明確“在犬類管理重點區域內飼養犬只”應當遵守的規定。該條例的后半部分規定了從事車輛清洗或者維修的單位和個人在市容和環境方面應當遵守的規定,以及第三十五條至三十八條規定了餐飲服務經營者應當遵守的規定和有關餐飲的一些注意事項。衢州市該條例中相比于湖州市、溫州市而言,予以罰款的事項較多、罰款數額較大。比如該條例第十一條第一款與溫州市的條例的第二十二條都規定了不得超出店、窗進行店外經營、展示商品等,但是溫州市的條例中對該行為逾期不改正沒有規定罰款,而衢州市該條例中規定 “可以處一百元以上一千元以下罰款”。

3.《溫州市市容和環境衛生管理條例》。該條例明確了建立智慧城管、行政裁量權基準制度等市容管理的基礎制度支撐,規范細至責任區合理劃分、生活垃圾分類、物件張掛、接坡管理、車輪帶泥運輸等具體內容,其中第二十三條規定“鼓勵商業服務窗口單位、賓館飯店以及機關、其他企事業單位附設的內部廁所在工作(營業)時間免費對外開放。”這體現了切實便民的理念,折射出設區的市立法更為具有操作性的努力目標。

整體上,三市市容和環境衛生管理條例除了有關總則、市容環境衛生責任區制度等規定,市容管理、環境衛生管理等的具體規定通過比對可知共同的制度內容比例較高。市容和環境衛生管理包括市容管理和環境衛生管理兩大內容。其中,市容管理已有百余項技術規范標準,但僅有道路施工現場設置明顯標志和安全防圍設施等5項為強制性規范。環境衛生管理有《城市環境衛生設施設置標準》和《城市環境衛生質量標準》,包括道路保潔、生活垃圾收集、運輸和處理等許多內容。因此,地方立法宜明規范概念和規范框架,既不能心無框架,也不能模糊分類,更不能偏離框架；地方立法宜厘清職責功能和履職流程,既不能重復上位法的行為模式,也不能重復其結果模式,更不能隨意變更上位法的法意；地方立法宜重特色依托和操作規范,既要堅持問題導向,也要體現目標導向,更要追求效果導向。

三、溫州、湖州、衢州市立法開局評價與發展前瞻

(一)三市立法基本成就

1.立法工作機構設置與人員配備上的成就。立法工作機構設置及其人員配備是各市地方立法工作展開的前提基礎,是判斷是否具備地方立法(行為)能力的基本指標之一。各市取得立法權的前后都十分重視立法工作,成立相應的立法工作機構以負責統籌推進各市的地方立法工作。2015年確立依法行使立法權以來[14],三個設區的市人大均建立健全了法制委員會,人大常委會均下設了法制工作委員會。相關人員都具有較高的素質和能力,基本適應立法起步階段的工作開展。

2.組建立法專家庫上的成就。三市都充分認識到了立法專家的作用,并著力運用這一重要支撐力量。對立法專家名單面向社會公開能使之成為匯聚社會利益訴求的渠道,也能夠在一定程度上監督、促進立法專家正確履責。《溫州市政府立法專家管理辦法》中除規定立法專家的聘用條件、應履行職責外,第十二條規定“立法專家不得無故缺席立法活動；連續三次缺席立法活動的,應當予以解聘。立法專家有違法行為、損害政府形象的,應當予以解聘。”以此明確的約束機制確保立法專家嚴格自律和積極助益。

3.立法選項上的成就。三市未制定五年立法計劃,或是因為慮及領導換屆、擔心實際效果等因素,但是縱觀各市的年度立法計劃可以看出立法中自覺的地方特色取向和聚焦問題導向。與此同時,統籌兼顧、區別輕重緩急,按照問題亟待解決的迫切程度分成不同類別的立法項目,促進立法形成合力和制度相互銜接,同樣是必需的。以衢州市為例,在城市道路交通安全中頻發的電動自行車擅自安裝遮蔽裝置、不帶頭盔、時速高等問題反映出急需制定相關法規進行管理。因此為規范衢州市市區內電動自行車的騎行問題、降低電動車事故的安全隱患,衢州市遂將電動自行車管理辦法作為一類立法項目。而湖州市是首個地級市生態文明先行示范區,將湖州市生態文明建設先行示范區建設條例作為一類立法項目可見立法與可持續發展之間的深度融合。當然,其實效如何值得進一步檢驗。

(二)三市立法發展前瞻

1.進一步發揮人大、人大代表的法定職責和積極作用。首先，立法法規定：“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規,應當由人民代表大會通過。”人民代表大會的立法權限相對于常委會而言,應當是具有本源意義、基礎意義和全局意義的,因此按照憲法、組織法和立法法的規定,并不構成例外,而是本質上的授權關系。應當嘗試規定人大代表不僅提案立法事項,而且可以依照程序提出提請人大全體會議進行某項立法審議的建議。總之,應當堅持進一步切實實現代表權利的努力方向,將代表在一般的人大職權活動中的參與權、決策權與立法過程中的表達權、選擇權貫通起來。其次，在發揮人大代表作用上,要求“編制立法規劃、年度立法計劃應當認真研究市人大代表的議案和建議”；常委會審議法規案,應當通過多種形式征求市人大代表的意見,并將有關情況予以反饋等等。比如,多少人大代表提議可以和應當列為備選或應立的立法項目？在程序上是否需要規定對人大代表的立法動議予以法制委員會的統一審議？再比如,就公眾意見達到和滿足哪些條件的方可采納？與兼聽行政管理部門及行政管理相對人的主張之間的耦合程度如何判斷？這都是值得回應的重要挑戰。其中還將連帶著行政主體的規劃權、決策權等的上游行政職權將受到至少程序上的制約,應進一步研究和探索。最后，立法審議過程的開放性要增強,審議中對規范設計的優化作用與程度要加大。要重點圍繞法規草案與相關法律法規的一致性和協調性、權利義務對等性、內容完整性和周延性、表述準確性,以及行政處罰、行政許可、行政強制等合理適當性等方面進行審議并提出立法設計的新型優化方案上的意見建議,可適當賦予或明確列席的人大代表的建議權。

2.進一步增強各市立法能力。就目前三市立法能力缺失突出問題而言,(1)各市人大常委會法工委下設的機構不統一。按照職能要求,法工委的內設機構至少應包括3個處室,即辦公室、法規處、備案審查處。辦公室主要負責法工委的日常辦公事務,法規處主要負責法規的起草、修改、審議等相關工作,備案審查處主要負責報送常委會備案的規章和規范性文件的審查工作等。而從湖州、溫州的人大官網上看來,湖州市、溫州市人大常委會法制工作委員會的內設機構僅有兩個即辦公室和備案審查科。其中湖州市人大網上的組織機構圖中法制工作委員會的內設機構表示為辦公室、規范性文件備案審查處(法規處)。(2)人大常委會法工委內設的現有科室之間的職責不清。以溫州市為例,法工委辦公室和備案審查處之間存在一定的職責混同、界限模糊。(3)各市政府法制辦的機構設置與人員配備較為嚴峻。(4)立法專家庫問題。立法專家的職責包括負責立法的前期調研、立法前后的評估,首要的是確保立法合法性的重任。應進一步推動立法智庫建設的規范化、實效化。

3.切實擺脫制定紅頭文件的思維慣性。在調研過程中可以感受到,各地擁有立法權之后大都抱有較大的熱情,希望借助地方立法權克服政府監管不利的瓶頸。但是開展實際的立法工作之后,就會發現地方立法并沒有想象中的順利,立法過程顯得些許“力不從心”或較有落差。比如立法過程復雜,立法前需要對有關事項進行調研,立法前后還要進行評估,或者在立法草案的論證會上問題爭議較大,或者是地方立法并沒有顯現應有的地方特色,有較重的重復上位法現象。在這些因素的影響下,地方立法工作的積極性就會受到很大程度的影響,尤其是政府部門,在承擔日常工作之余行政應訴日益增多,還需要承擔立法重任后,就會滋生還不如制定規范性文件即“紅頭文件”便利的念想。因此,在根本上樹立法治思維有待更為堅定。

4.進一步提升公眾立法參與度與獲得感。雖然湖州、衢州、溫州市在對立法計劃的制定與立法草案征求意見等方面設置了多種渠道可供社會公民提供自己的意見與建議、表達自己的利益需求,但是調研中發現,公眾總體上對立法的態度不夠熱情、參與度不高,缺乏積極性,各市相關機構的工作人員表示收集到的公眾意見建議比預期要少得多。其背后的原因可能有很多,但是對于立法機關而言,要審視是否是因為立法選項并未切中經濟社會民生保障的深層次問題,立法的輿論營造和輿情引導是否能夠同頻共振,這些在今后的地方立法中應予以關注和改善。

為增進立法質量,要切實加強立法協商。北京市的立法協商在市人大常委會(通過黨組)與市委(常委會)、市政協之間進行程序流轉,期間通過市委決定是否開展立法協商、批轉來自市政協報告、人大采納報告的重要環節形成立法協商在立法過程中的嵌入形態、閉合流程的做法和機制,值得借鑒*北京市政協立法協商工作務實高效,人民政協網http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-07-16/534663.shtml.殷嘯虎：《人民政協參與地方立法協商的目標與路徑》,《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2013年第3期；侯東德等：《我國地方立法協商的理論與實踐》,法律出版社,2015年版；蘇紹龍：《地方立法協商制度機制芻議》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2015年第5期；蘆荊享、尹淑倩：《地方立法視閾下的立法協商探析》,《荊門日報》2017年5月17日第6版。另,有學者認為有地方“確立了人民政協主導立法協商的類型”,似乎有誤,值得商榷。參見王勇《國家立法視閾下的地方立法協商制度研究》，《雞西大學學報(綜合版)》2017年第2期,以及政協新疆維吾爾自治區委員會立法協商實施辦法http://shfz.xjzx.gov.cngzzd2014/28771.htm.。

5.著力根植地方實踐、推動立法特色化創新。對設區的市立法應予以審慎的評價,必須正視可能產生的“議的多、立得急、過了忘、用得少”的情形[15]。設區的市的立法,更應強調針對性和操作性,更多的是實施性、執行性和極少數的先行性、自主性立法。通過前文三市的市容與環境衛生管理條例之間的比較,以及與《浙江省城市市容和環境衛生管理條例》的比對,可發現三市的法規過于追求完整,規定了各種禁止性規定以及相應的罰則,近似條款可以說約占單個條例整體的三分之二以上,雖然三市在市容和環境衛生管理條例上都有各自的創新之處,也有各自對上位法的細化之處,但是地方立法的創新度仍欠缺,未能很好地凸顯各地的地方特色,總體上未能對上位法進行精細化展開和補充,實施效果上可能會弱化。

6.需要加大立法公開力度，注重立法輿情研判。溫州、湖州、衢州市各市人大網站的信息公開和活躍程度都較好,各市的法制辦網站上也較為規范。對于各市人大網站而言,網站版面清晰、條塊分明,能夠清楚尋找相關內容,但是有市人大網站未明晰法工委內設機構,未列明該市人大的組織機構,或是政府網站未明確法制辦內設處室的職責。結合網站作為立法公開的基本載體的建設完善,還要高度重視立法事項的社會評價及其訊息的雙向交流,要進一步高度警醒地自覺、能動地對待立法輿情。在社會利益多樣化、公共政策利益配置越發具有挑戰的發展進程中,立法的社會關注度和觸發敏感度不斷提高,因此,要將設區的市立法的議程設置、創制過程和規范設計等置于多重的社會場域之中加以審視。立法輿情分析診斷和立法吸納動員能力是立法職權機關的基本能力之一,在域外,有些國家的國會圖書館負責“進行立法輿情與報章資料事項”,為立法提供輿情分析參考,以期有效使得立法項目、內容及其進程與社會的關切之間形成因應和互動,在動員和發揮社會對立法項目的支持并化解立法風險的方面能夠予以不可或缺的參考作用,因此,建立立法輿情機制是十分必要的*以大氣污染防治法修訂2015年6月底二審后遭遇的環境法學專家的質疑情形可知,在專家建議與常委會審議之間存在著信息傳遞障礙、損耗、失真等。而對立法輿情的基本理論研究以及應用對策研究均有待加強。理論研究成果鮮見,似僅有謝小華、林立新、藍新等《不同行業群體煙草危害認知狀況及禁煙立法態度輿情調查分析》,《中國初級衛生保健》2015年第1期。參見：《專家稱大氣污染防治修訂稿問題太多,請推遲三審》新聞_騰訊網http://news.qq.com/a/20150710/043947.htm.。

綜上所述,“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國；越是強調法治,越是要提高立法質量”*習近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》,2013年2月23日,新華社。。溫州、湖州、衢州市作為浙江省第一批具備立法能力可以先展開地方立法工作的設區的市,在2015年下半年以來相繼開啟地方性法規的立法工作,取得了奠基性的業績和開拓性的成就,與此同時,畢竟溫州、湖州、衢州市都剛獲得地方立法權,難免在立法過程中遇到各種顯性或隱形的困難。因此,各市地方立法權行使狀況需要辯證地對待和科學的研究以及持續的切入,以系統的、深刻的學理反思為立法實踐的優化予以應有的指引和鏡鑒。浙江省設區的市立法實證分析系列之一是浙江省設區的市立法在權限依據、體制機制、項目內容和實效研究等的實證研究第一步,將在后續展開予以深入的研究和更有針對性的建言,力求為浙江省設區的市地方立法能力的提高和立法質量的增進有所裨益。

[1] 楊維漢,陳菲.杭州市民電動自行車被扣致信全國人大 糾錯地方條例[EB/OL].[2017-05-12]. http://news.china.com/socialgd/10000169/20170227/30284531.html．

[2] 喬曉陽.黨的十八大以來立法工作新突破[J].求是，2017(11).32-35．

[3] 郭佳法.地方立法這兩年：設區的市行使地方立法權全面推進[J].中國人大,2017(1):35-38．

[4] 新華網.浙江11個設區市全部擁有地方立法權[EB/OL].[2017-05-10].http://www.zj.xinhuanet.com/2015-09/25/c_1116682428.htm．

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[6] 朱力宇,彭君.彭真與新中國的民主法制建設——關于彭真民主法制思想研究的綜述[J].政法論叢,2013(1):34-45．

[7] 趙穎坤.專任化與專業化：權力機關立法主體職業化的可能路徑[J].福建論壇(人文社會科學版),2008(5):130-133．

[8] 馮玉軍.對加快建設新型法律智庫的幾點思考[J].前線,2016(6):48-50．

[9] 石東坡.新《立法法》確立的理念與舉措[J].學習時報,2015-04-06(005)．

[10] 宋方青.論立法規劃的強化[J].地方立法研究,2016(1):100-108．

[11] 浙江省人民政府法制辦公室.溫州市法制辦召開立法論證會[EB/OL].[2017-05-02].http://www.zjfzb.gov.cnn133n193n196c131334/content.html．

[12] 張鋒.市人大首次召開立法聽證會[N].湖州日報,2016-06-18(A01)．

[13] 劉威,李征.公開征集 反映民生 科學立法——市人大常委會就《衢州市制定地方性法規條例》答記者問[N].衢州日報,2016-03-08(02)．

[14] 廖小清.溫州、金華、臺州、湖州、衢州也將有地方立法權[EB/OL].[2017-05-08].http://biz.zjol.com.cn/system_07/28/020759013.shtml．

[15] 公旭明.佛山地方立法應重視三大原則[J].南方日報,2017-05-11(FC02)．

(責任編輯：薛 蓉)

Comparative evaluation report for local legislation of the cities ofWenzhou,Huzhou, Quzhou in 2016—One of the series research reports on the legislation in Zhejiang Province

SHI Dongpo1,ZHU Jinyi1, Ye Jianping2

(1.The Research Center of Culture and Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China;(2.Law Committee of the Standing Committee of the people’s Congress of Wenzhou City ,Wenzhou 325000,China)

The newly revised Legislation Law of 2015 modifies China’s legislative system greatly by granting the lawmaking power to more cities divided into districts to make local laws. Zhejiang Province is one of the relatively developed provinces, which has two batches of districts to determine the city to exercise legislative power. Among them, Wenzhou City, Huzhou City and Quzhou City have got grant to local law-making, and their first year practice has their own characteristics. By a comparative analysis and legislative evaluation, the progress and limitations, the commonality and differences of the three cities’ legislative work on conditions and capacity for carrying out legislative work, their legislative planning and legislative agenda, legislative procedure and mechanism would be comprehensively and objectively judged. This research will be helpful for the People’s Congress and its Standing Committee to continue its dominant role in legislative work and to improve the quality of its legislative work．

city divided into districts; legislative power of local law; legislative item; legislative design; Wenzhou; Huzhou; Quzhou

2017-05-09

國家社科基金重大項目(14ZDC007)；教育部人文社會科學研究項目(12YJA820059)；浙江省高校中青年學科帶頭人學術攀登項目(PD2013033)

石東坡(1970—),男，河北無極人,教授,博士,從事立法學、文化法學研究；朱金藝(1993—)，女,浙江安吉人,碩士研究生，從事立法學研究；葉建平(1968—),男，浙江溫州人,從事憲法學、地方立法學等研究；

D922.1

A

1006-4303(2017)02-0121-08