海綿城市建設PPP模式風險及管控研究
——以嘉興為例

李 莉,孫攸莉

(1.浙江長征職業技術學院 會計系,浙江 杭州 310023； 2.杭州高斯信息技術有限公司,浙江 杭州 310012；3.浙江工業大學 建筑工程學院,浙江 杭州 310014)

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海綿城市建設PPP模式風險及管控研究
——以嘉興為例

李 莉1,2,孫攸莉3

(1.浙江長征職業技術學院 會計系,浙江 杭州 310023； 2.杭州高斯信息技術有限公司,浙江 杭州 310012；3.浙江工業大學 建筑工程學院,浙江 杭州 310014)

海綿城市建設已成為提升我國城市應對環境變化能力,推進新型城鎮化建設的戰略舉措與重要手段。在解析重大工程PPP模式及風險管理的一般框架與流程的基礎上,分析了海綿城市內涵及PPP模式特征,識別并提出了海綿城市建設PPP模式的風險指標體系及賦分標準。以國家首批海綿城市建設試點嘉興為例,評估其海綿城市建設PPP項目的風險程度,針對存在的主要風險問題,提出風險管控建議。

海綿城市；PPP模式；風險管控

海綿城市是為了應對氣候變化等災害對我國各地城市的抵抗能力造成的沖擊而提出的重大城市建設策略,同時也是實現城市環境可持續發展的關鍵性建設舉措。2015年國務院在發布《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見(國辦發〔2015〕75號)》的基礎上,公布了首批海綿城市建設試點；同年,財政部發布了《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》,對海綿城市建設試點給予專項資金補助,每年200億,連續補助三年,加上各級地方政府投入,總的公共投資需求十分巨大。對采用PPP模式達到一定比例的,財政部將按上述補助基數獎勵10%。PPP模式在提高公共產品質量和服務水平的同時,能降低財政的壓力和風險,因此海綿城市建設PPP模式成為社會熱點。

然而,與其他大型公共基礎設施項目相比,海綿城市建設項目存在著公益性強、融資難,以及投資規模巨大、周期長、對于特定地區乃至全社會的影響復雜而深遠等特點。尤其是海綿城市涉及一系列城市重大基礎設施建設項目的開發,許多項目在工程技術方面是創新性嘗試,在海綿城市建設項目的組織和實施過程中存在大量不確定因素和潛在風險,一旦風險出現并無法有效控制,就會對項目的經濟利益和社會效益造成巨大損害。因此,加強海綿城市建設PPP模式的風險識別、評估與管控研究,已成為當前學界亟待開展的重大課題。

盡管近幾十年來國內外對于工程領域風險管理重要問題的研究取得了系列成果,且針對某個特定工程項目本身的風險識別、風險評估和預警以及風險管理的各種方法、實證和相應決策支持系統方面研究較多[1-5],但針對海綿城市這樣的建設項目群類所特有的復雜背景和風險的識別，多種方法綜合動態監測與決策機制等的研究比較少；就我國城市發展理論與實踐領域對海綿城市的認識階段而言,多圍繞海綿城市的概念、內涵、定位、技術、方法等內容展開討論[6-10],或偏重理論推演,或偏重案例剖析,尚未形成具體明確的針對海綿城市相關項目的風險評估、預警與管控等研究及應用成果。

為此,本文以國內外大型公共投資項目復雜風險管理模式的實踐經驗為借鑒,以我國第一批海綿城市建設試點城市——嘉興的實際項目PPP模式運行中復雜風險管理機制案例為對象,通過實地考察、訪談、綜合分析等方法,跟蹤其海綿城市建設項目PPP模式的風險全過程動態評估并提出管理策略實施。

一、重大工程 PPP模式及風險管理的一般分析框架與流程

(一)PPP模式內涵與類型

公私合作伙伴關系(Public-Private Partnerships,PPP)是基于政府與私人企業的共同合作的公共產品提供模式。它能充分發揮政府部門的政策制定優勢和私人企業的技術經驗優勢,有效促進政府部門與私人企業的合作,在社會資源最優化配置的同時,實現企業利潤的最大化目標。PPP模式在公共設施重大工程建設項目中應用較為廣泛,具有規模大、收益周期長等特點,相比純粹的公共品或私人物品供應模式,具有明顯優勢,如推動政府職能轉變、拓寬資金來源、增加社會投資渠道、緩解政府財政壓力、提高資金使用效率、化解地方政府性債務風險、改善公共物品供給效益等。

PPP模式有狹義和廣義兩類。廣義 PPP模式是對政府與市場合作提供公共產品這樣一種模式的統稱；而狹義PPP 模式則是對多種項目融資方式具體模式的概括,通常運作方式包括委托運營(O&M)、管理合同(MC)、改建—運營—移交(ROT)、轉讓—運營—移交(TOT)、建設—運營—移交(BOT)和建設—擁有—運營(BOO)等六種。除此之外,國內外PPP項目實踐中應用比較普遍的運作方式還包括租賃—運營—移交(LOT)、建設—租賃—移交(BLT)、政府購買服務或設計—建造—融資—運營(DBFO)等。

(二)風險管理的一般分析框架與工作流程

風險和風險評估的概念歷史悠久,但風險評估和風險管理作為一個學科領域至今僅有幾十年的歷史[11]。現代風險管理起源于德國,1930年代在美國興起,1950年代以后才發展成為一門獨立的學科,近些年來更是逐步成為了國際上關注的熱點。Hayes等(1987)認為,項目風險管理是由風險識別、風險分析與風險對策提出組成的一個系統[12]。Boehm B.W.(1991)認為,項目風險管理是包括風險評價(風險識別、風險分析、風險排序)和風險控制(風險管理規劃、風險監控計劃、跟蹤和糾正措施)兩個部分、六個要素的綜合管理活動[13]。從一般實踐操作層面而言,重大項目風險評估的操作程序如圖1所示。

圖1 重大項目風險評估的操作程序

第一步,風險識別。成立包括有關研究機構與專家、相關政府管理部門、相關企業代表和基層民眾等組成的評估小組,根據實際情況,通過實地踏勘、抽樣調查、專家咨詢、專題座談、聽證會等形式,廣泛征求各部門意見,充分聽取利益相關群體的意見訴求,圍繞評估項目的科學性、合理性、合法性、安全性、可行性及其他相關問題進行全面的分析評估,以系統精準地辨識各類風險因子、風險類型與風險觸媒。

第二步,風險分析。在現有決策環境與管理條件下,評估小組要分析突發事件發生的可能性,以及可能的影響范圍與后果；在加工整合處理各方面收集掌握到的信息情況的基礎上,分析預測評估項目實施后可能出現的各種風險因素,對可能引發的矛盾沖突或損害程度做出評估預測,形成分析和評估報告；要確保評估研判過程中的客觀性和科學性,不受外界因素干擾和影響。

第三步,風險分級。包括,在風險分析的基礎上,從技術和管理兩個層面進行全面審查；劃定事故風險的標準值,并據此進行風險分級,評價事故風險的大小,以確定管理的重點；根據風險分級準確把握可能引發的損害事件大小及其激烈程度,對可能發生的風險做好防控和化解方案；認真調查研究評估報告涉及的相關不確定情形和問題,在深入分析研判的基礎上,將相關工作建議提交有關部門。

第四步,風險管理。根據分析評估結果,采取相應策略：低于標準值的,屬于可接受或允許的風險,需要建立監測措施,以防止條件改變導致風險值增加；高于標準值的,則要迅速建立專項計劃,嚴格風險管控,盡力排除或減少突發事件發生的可能性,對于那些不可排除的風險則要采取嚴密的防范措施。

最后,通過廣泛聽取各方意見,持續溝通與互動,在達成共識、協調利益與調整對策措施的基礎上,釋放風險,確保項目順利推進,這是風險評估的根本目的。作為重大項目風險評估的一般程序,應該考慮評估實施過程中的各種特殊狀況,結合實際情況靈活采取評估步驟。但無論如何,“風險識別”和“風險控制”是核心環節[14]。

二、海綿城市建設PPP模式及其風險因素識別

(一)海綿城市內涵及PPP模式特征

海綿城市以建筑與小區、城市道路、綠地與廣場、湖泊水系等建設為載體,通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態化技術,實現對雨水的自然積存、滲透、凈化功能[15]。它包括了狹義的低影響開發雨水系統、傳統的雨水管渠排放系統及超標雨水排放系統,通過三大系統的科學應用和合理銜接,共同構建彈性的雨水基礎設施系統[16]。但由于我國海綿城市的項目普遍規模較大,動輒幾平方公里以上的大型項目,其中牽扯著包括河道治理、合流制溢流等綜合項目在內的許多錯綜復雜的雨洪問題。因此,在海綿城市推進 PPP 模式的過程中,需要針對具體匯水區域或流域的典型問題,結合海綿城市建設項目及其 PPP 模式特點,提出科學合理的實施方案。在實際操作過程中,海綿城市PPP項目具有如下顯著特征：

特征一：復雜性、系統性、交叉性的項目組合。跟邊界條件清晰的市政道路或污水處理廠等PPP項目不同,海綿城市是一個相互交叉影響、關系錯綜復雜的建設系統,涉及綠色與灰色基礎設施、地上與地下、源頭與末端等不同措施的項目組合。因此,在前期策劃海綿城市PPP項目時,如何有效打包已成為PPP模式首要考量的問題；如果只注重商務而忽視其關鍵的技術特征,就會使實施和后期績效考核過程面臨諸多風險。

特征二：類型多、公益性強但投資主體不一的項目性質。海綿城市建設項目類型眾多,既有以開發商為主體的住宅小區、商業綜合體等項目,但更多的是屬于政府投資的公共項目,如市政雨水系統改造、河道截污及CSO 處理、老舊小區雨水系統改造、調蓄設施建設等,均具有明顯的公益性質。這些項目不同于城市其他“重資產”項目(如道路、橋梁、水廠)可以采用使用者付費機制,它們基本不產生經營收益,難以構成“重資產”,因此也就難以提升企業的融資能力。為此,如何根據項目性質設計合理的融資方式與投資主體以有效防范投融資風險,已成為海綿城市建設項目PPP模式成功的關鍵。

特征三：多樣化的項目運作模式。由于各地差異性的PPP項目策劃、不同的財政實力狀況,以及個性化的城市基礎設施建設和管理系統,各海綿城市PPP項目呈現出多樣化的運作模式特征。如不同的政府與企業合作組織架構和操作模式,就會導致不同的PPP項目投資主體、股權分配、責權關系和績效考核等運作體制和機制。

特征四：錯綜復雜的項目協調主體。與其他領域的PPP項目,如給水排水、軌道交通、保障房建設等不同,海綿城市建設和運營階段涉及的相關利益主體、責任主體、監管部門等更為紛繁復雜,往往需要城建、財政、環保、市政、園林、水利、城管等多個部門的分工與協調。

(二)海綿城市建設PPP模式風險因素識別及預警等級

海綿城市建設PPP項目從前期策劃、中期建設,到后期考核與運維等幾個階段都面臨著諸多的不確定性因素和風險,識別這些風險因素是進行科學合理管控的基礎[17]。通過專家打分,運用層次分析法確定各風險因子權重分值,并采用5分制賦分標準(表1)。

風險因素一：項目策劃的科學性。這里涉及的關鍵環節在于,在項目策劃和打包前必須對海綿城市建設項目與水環境的系統關系進行充分研究和認真分析。主要包括：建設項目的匯水區邊界是否清晰；項目包及子項目建設的水環境控制目標是否明確可行；建設內容的針對性和系統性(各子項目建設側重點是否明確和建設時序是否清晰)。

表1 海綿城市建設PPP模式風險因素及賦分標準

風險因素二：收益模式的合理性。由于海綿城市PPP項目具有很強的公益性特征,加上我國目前尚未建立強制性的雨水排放許可制度和收費制度,還不具備“使用者付費”的環境和條件,因此,在政府“購買服務”仍然作為主要付費方式的前提下,這里需要關注的重點問題是：地方政府的支付能力和信用——是否具有探索新的收益模式和增長點的能力以及企業實力與信譽。

風險因素三：績效考核的全面性。績效考核是政府對海綿城市 PPP項目進行付費的主要依據,這里需要全面思考的主要問題包括：績效考核目標的可行性、風險構成及其分擔、責任邊界等。比如,績效考核與建設內容的對應程度；對未來實現績效存在的風險和責任分擔機制的認知程度；考核方式是否考慮了雨水系統的復雜性、降雨的時空動態變化等因素的影響。

風險因素四：運營維護的可持續性。持續的運營維護管理是海綿城市PPP項目建設的終極目標,也是其考核的重要環節。這里主要涉及不同海綿城市 PPP項目運營維護責任主體的界定、內容的劃分、維護費用的計算、績效考核與評估等問題是否厘清和安排。

最后,通過社會穩定風險預警程度的計算,并根據分值將社會穩定風險程度劃分為三級：Ⅰ級總分為80～100分,表示該項目可能引發重大群體性社會事件,必須馬上暫停；Ⅱ級總分為40～80分,表示該項目實施的社會風險程度高于社會穩定的承受范圍,需要限期整改； Ⅲ級總分為0～40分,表示該項目社會風險在社會承受力范圍之內,對項目承辦單位告知風險,并要求適當加強風險控制措施,從而保證項目的順利實施。

三、嘉興海綿城市建設PPP模式風險評估與管控

(一)嘉興海綿城市建設概況

嘉興地處浙江省北部,緊鄰上海,是典型的江南水鄉區域。2015年4月,嘉興市成為全國首批海綿城市建設16個試點城市之一,試點實施期共三年(2015—2017),其中包括至少一年的項目運營期。根據試點要求,嘉興市選取了中心城區部分代表性區域,作為海綿城市建設試點示范區,占地面積約18.44平方公里,包括舊城改造示范區域(含城中片合流制區域)、南湖重點保護示范區域、已建新城改造示范區域、未建新城改造示范區域等四類區域(圖2),涉及包括河道水系疏通、排水管網普查和修復等在內的10大類工程,總投資約51.09億元；其中,選擇了長水塘、長鹽塘沿線3.7平方公里區域作為PPP項目,總投資約8.63億元(圖3)。項目涉及公共建筑、住宅小區、公園綠地、市政道路、生態廊道、生態修復等各種類型,采取“DBFO+政府付費”的操作模式,社會資本方享受一定合理收益的同時,將相應承擔與其收益相對等的項目設計、投融資、建設、運營和維護風險。

(二)嘉興海綿城市建設PPP模式風險評估

由專家、非參與該項目但有PPP項目管理經驗的企業管理人員、熱心于海綿城市建設的嘉興本地市民、嘉興本地熟悉海綿城市建設的部門管理人員組成風險評估小組,在現場調查、訪談和查閱資料的基礎上,對12個風險因子分別進行主觀打分,經算術平均得到表2所示結果。

表2 嘉興海綿城市建設PPP模式風險評估結果

一級風險因素二級風險因子權重分值基本情況風險指標均值項目策劃科學性項目的匯水區邊界12項目匯水區劃分按就近排入水系為原則,但部分打包的海綿城市PPP項目匯水區關系不夠清晰8.4項目的水環境控制目標10項目從綠道系統建設、海綿城市建設和綠道景觀營造等幾個方面提出指標要求2.0建設內容的針對性和系統性10主要建設內容包括嘉興市市民廣場、嘉興市長水塘生態廊道兩大區塊,前者包括公共建筑、公園綠地、市政道路等改造內容;后者涉及生態廊道、生態修復、飲用水水源地水質改善等7.0收益模式合理性地方政府的支付能力和信用10嘉興市海綿城市投資有限公司成立于2015年9月,注冊資本為人民幣5000萬元,政府資本部分為海綿公司出資6,472.5萬元,占項目公司股比25%2.0收益模式的多樣性9政府基于可用性績效評價指標與運營維護績效評價指標按年度向項目公司支付購買服務費用6.3企業實力與信譽8本項目采取競爭性方式選擇在海綿城市建設領域有豐富經驗的社會資本方2.4績效考核全面性考核目標可行性7從建設內容完成情況、水系指標、工期、環境保護等方面考量4.9風險構成及分擔6PPP項目實施方案中有較清晰的風險認識和的權責分擔機制,但對雙方共擔部分沒有明確說明3.0考核的時空動態適應性6考核方式簡單,不具備時空動態適應性4.2運營維護持續性運維內容與主體8考核生物滯留設施、透水鋪裝設施、過濾設施、綠色屋頂等項目其他設施的維護;考核產出質量;考核項目效益;考核制度建設及執行情況;由市海綿辦考核2.4費用來源及計算7市建委將按考核結果由財政支付實際運營維護費4.9運維績效考核7運營維護期考核指標分為四個層級,四個層級的最終得分與運營維護費掛鉤,并規定每年考核2.1風險程度Ⅱ級49.6

評估小組認為,在項目策劃階段,項目的水環境控制目標明確,但部分打包的海綿城市PPP項目匯水區關系不夠清晰,建設內容的針對性和系統性不強,導致治理方案各子系統之間分割,使流域或匯水區系統關系缺乏科學性和合理性；從收益模式來看,嘉興地方政府和項目公司的信譽都較好,但收益來源單一,除了政府“購買服務”外沒有其他收益渠道,潛藏風險較大；從績效考核來看,由于對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制,使得績效考核與建設內容對應性不強,考核方式過于簡單；從運營維護來看,雖然運維主體明確,但由于缺乏廣泛的公眾參與和有效的經費支撐,可持續性較差。

項目風險分值達到49.6,程度為Ⅱ級,表明嘉興海綿城市建設PPP項目實施的社會風險程度已高于社會穩定的承受范圍,需要限期整改。

(三)嘉興海綿城市建設PPP模式風險管控建議

根據嘉興海綿城市建設PPP模式風險評估中存在的問題,借鑒發達國家低影響開發建設和雨洪管理經驗,提出如下風險管控建議：

第一,健全法律保障,完善市場機制。完善的法律法規、公平的市場競爭機制是海綿城市可持續建設與運行以及專業公司廣泛參與的基本條件。規范的法規約束可以形成一個公平高效的市場環境,也將確保一個被資本市場認可的政府支付和履約保障體系,這是提升海綿城市建設與運行管理效率的前提保障。

第二,加強前期咨詢,優化績效評估。海綿城市PPP項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素,科學合理的績效考核體系應在前期策劃階段就要充分考慮流域和項目邊界的劃分,同時在廣泛咨詢專家的基礎上進行項目的拆分和打包等,并根據水環境提升的長期性影響綜合考慮主要考核指標、達標難度、運營期與試運營期的時間、監測點等績效考核體系。

第三,推行排放許可,建立收費制度。雨水服務費具有收費穩定、調價靈活等特點,大部分發達國家都建立了雨水排放許可和管理收費制度,成為它們雨洪管理資金的重要組成部分。隨著海綿城市建設的廣域推進,我國也應該借鑒學習這一國際經驗,這樣既完善了雨水管理的政策體系,推進了海綿城市的可持續建設,同時又增加了海綿城市建設的籌資渠道,保障了海綿城市PPP的可持續運行。

海綿城市建設能有效提升城市應對環境變化的能力,是中國推進新型城鎮化建設的戰略舉措與重要手段。作為新興的建設產業,目前海綿城市PPP項目還存在著相關法律框架不健全、技術支撐體系不成熟、公共服務產品價格確定機制不完善、社會資本參與熱情度不高、項目收益模式單一化等問題帶來的潛在風險,嚴重阻礙了PPP模式的推廣應用,影響了海綿城市建設的持續快速推進。隨著技術支撐體系的日益成熟、項目收益模式的逐步明晰與多元化、法律法規和頂層設計的不斷完善,PPP模式將會成為推進海綿城市建設的重要途徑和主要手段。

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(責任編輯：薛 蓉)

PPP Model’s risk and management of Sponge City: case study of Jiaxing

LI li1,2,SUN Youli3

(1.Department of Accounting,Zhejiang Changzheng Vocational and Technical College, Hangzhou310023,China；2.Hangzhou Gaosi Information Technology Co.Ltd.；3.College of Civil Engineering and Architecture, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014,China)

The construction of Sponge City has become a strategic measure and important means,which can improve the ability of cities to deal with enviro nmental change and promote the construction of new urbanization.Firstly,based on the analysis of PPP model in major projects as well as general framework and process of risk management, this article analysis the connotation of Sponge City and the characteristics of PPP model,and then the risk index system and the stan dard of Sponge City PPP model are identified and put forward.Taking the first national pilot project of Sponge City: Jiaxing as an example,in order to put forward the proposal of risk management,this paper evaluate the degree of risk in Sponge City construction according to the main problems．

Sponge City; Public-Private Partnerships Model; risk management

2017-05-03

國家社科基金重大項目(16ZDA018)

李 莉(1977—),女,浙江縉云人,高級會計師,碩士,從事工程經濟管理研究；孫攸莉(1993—),女,浙江舟山人,碩士研究生,從事海綿城市績效評估研究。

F407.9

A

1006-4303(2017)02-0183-07