論生態環境法律保護的法理基礎

劉國利+劉秋玲

摘 要 近些年我國環境保護法學理論研究領域廣泛，成果豐富，但總體上傾向于問題研究和具體制度研究，使之往往成為解決具體問題的主張和對策。其缺點是這些論說和對策雖各有良善之見，卻“莫衷一是”，甚至彼此沖突。進而導致生態環境保護法律制度缺乏連貫性、統一性和體系性。本文認為法理基礎是開展具體問題研究的邏輯起點，對環境保護法的價值取向、制度構建和權力的規制都具有重要的作用。我國環境保護的法理基礎應當從道德基礎、法律基礎、經濟基礎、政治基礎、社會基礎、文化基礎等方面進行分析。

關鍵詞 生態環境 法律 法理基礎

基金項目：本文是內蒙古社會科學規劃課題：內蒙古草原生態保護機制與法律實踐研究（2012C007）階段性研究成果。

作者簡介：劉國利，內蒙古民族大學政法與歷史學院講師，研究方向：憲法與行政法學、環境保護法學；劉秋玲，福建省長泰縣人民檢察院檢察官，生態科副科長。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.012

人的生存和發展離不開一定的自然資源和環境。近代工業革命促使社會生產力得到迅速提高，世界各國人口迅速增長，尤其是發展中國家在戰后人口增長速度空前提高。人口的增長必然增加對自然資源的消耗，人類在獲取更多的自然資源的同時，也加劇了生態環境的惡化。雖然我國在改革開放以前就開始關注環境保護問題，但目前環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，部分地區生態損害嚴重，生態系統功能退化，生態環境比較脆弱。環境矛盾凸顯，壓力繼續加大，人民群眾環境訴求不斷提高，環境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩定的重要因素之一。

一、問題提出

法律在生態環境保護問題上的作用無可替代，但目前我國自然資源和環境保護立法基礎薄弱，在立法體系、制度設計、配套措施、執法落實等諸多方面都存在一些問題，使法律的功能難以全面發揮。導致這些問題存在的原因是多方面的，法學理論研究不夠深入是其中之一。

眾所周知，我國的法學研究是在改革開放以后才逐漸恢復和發展，至今不過30多年的時間，而且法學研究初期主要集中于基本法領域，對自然資源和環境保護法研究關注度不夠，研究力量薄弱、研究成果較少，相應立法數量不多而且制度設計粗糙。自然資源和環境保護法學及其研究對象都處于邊緣地位。例如1997年國家教育主管部門和高校法學學科教學指導委員會論證確定的法學專業本科教學14門核心課程和其他必修課程中并無自然資源和環境保護法學，甚至在選修課程里也不見蹤跡。鑒于自然資源和環境保護單行法是國家為了經營管理作為財富的自然資源而制定，性質上屬于經濟法范疇，所以僅僅在經濟法學中作為一章予以介紹。法學教育的實踐間接說明了當時自然資源和環境保護法學的狀況。直到進入21世紀，隨著法學教育的迅速發展，法學教學和研究人員的大量增加，為環保法學研究提供了研究基礎。法學核心學科研究的發展成熟也分流了一定數量的研究人員從事非核心領域研究，也在一定程度上增強了環保法學研究力量。加上實踐中環境問題越來越嚴重，接連發生重大環境污染問題，環境矛盾凸顯，國家從上到下越來越重視環境保護問題，為環境法學提供了事實基礎。環境法學研究從此進入了高速發展時期。

盡管當前環保法學理論研究取得了較多成果，但環境保護法學基礎理論研究仍然薄弱，學者們習慣上側重于問題研究和具體制度研究，也就是研究者常常將自己的論域限定在環境保護的某個具體問題或制度中，而問題的來源往往是環境保護實踐中發生的具體問題，如環境保護制度方法、法律依據缺乏、操作性不強、執法不力等問題。由于問題的研究進路是從個別問題出發并以解決個別問題為目標，導致生態環境保護研究往往成為解決具體問題的主張和對策。而具體問題是千差萬別的，解決問題的思路和方法相應有所不同，加之研究視角和分析問題的視野等因素，導致不同的理論論說呈現一片繁榮景象。這些論說主張和對策雖各有良善之見，誠可謂“眾說紛紜”，但“莫衷一是”，甚至彼此沖突。

例如，生態環境保護往往要借助于地方政府具體實施行政權力實現，那么地方政府通過何種制度、以何種方式、在多大權力范圍上實施保護？同樣從行政法學視角研究，依據不同的原理，就可能得出不同的研究結論。堅持“控權論”的學者要從限制政府權力角度研究政府在生態環境保護中的作用，而接受“管理論”的學者從管理過程的角度論證政府應如何進行生態環境保護。那么兩種理論指導下的解決問題的思路和方法就會有一定的差異，就會導致依賴法學理論而進行制度設計的生態環境保護法律缺乏連貫性、統一性和體系性。因此，鑒于這類問題的廣泛存在，對生態環境法律保護的研究必須從最為基礎的問題開始，即使對一個微觀問題的研究也要從其內在的邏輯前提出發，對生態環境法律保護的法理基礎研究正是環境保護法學在新的時期下提出的基礎性命題。

二、研究生態保護法理基礎的價值

（一）明確和體現環保法的價值取向

法律作為一種由國家強制力保障實施的規則，總是反應立法者的意志，而立法者的意志最核心的方面就是法律的價值取向問題，它決定著法律的創制和實施，從而成為影響法治大環境的深層原因。這也是為什么在不同時期針對同一問題會產生不同的法律制度的原因。從自然資源與環境保護立法的發展過程看，上個世紀八十年代我國開始制定森林法、草原法、水法、土地管理法、漁業法等立法，主要是從經濟法角度考慮作為財富的自然資源如何更好地利用，是解決利用自然資源的基本法律秩序和效率問題。因此，當時的自然資源與環境保護立法的價值取向可以說是秩序與效率。隨著法治建設的逐漸成熟和市場經濟的發展，尤其是環境公害問題越來越被人們所關注，進入21世紀制定和修改的自然資源與環境保護立法制度設計上更加具體而且多樣化，這些立法動向明顯地反映出立法價值取向的變化，即立法上開始注重對公民生存健康的保護，強調經濟和社會的可持續發展等方面。可以說是秩序、效率、公平、人權等多種價值的統一。

法理基礎是在有關法的理論和精神下形成的指向一定問題的理論依據，是形成法律或某種制度或法律關系主體在行使某項權利（權力）時所依據的法律理論。法理基礎既可以在法律創制時成為立法的理論基礎，也可以在法律實施過程中用于解釋法律的含義。并且在一定條件下，還可以彌補法律規范的漏洞，因為法律無論如何也不可能把錯綜復雜、千變萬化的社會現象都毫無遺漏地加以規定。此時法理則可以補充法律的不足，作為某一案件判決的參照。

因此，法理基礎對法律制度的形成和實施全過程都具有重要作用。

法的價值取向與法理基礎聯系緊密。法的價值取向決定法的內容和發展方向，但也要靠法律制度加以體現。法律制度要建立在一定的法理基礎上，因此，法理基礎必然是在法的價值的指引之下形成和發展，反應法的價值。

可以說，法律基礎在法的價值與具體法律制度之間起到承上啟下作用。

（二）對國家生態保護權力行使進行法律規制

在履行生態保護的責任上，國家是第一責任主體，承擔著道德責任、制度設計責任、財政責任、監管責任、實施責任等。國家在履行其責任的同時，也意味著在行使國家權力。從法治政府和有限政府原則出發，國家行使保護生態環境的權力也要實行法律化，即通過立法確認生態保護權，權力行使的范圍、方式、程序等方面都要法律化。法治的精神一方面在于使政府得到授權，使權力行使具有合法性；另一方面通過程序和范圍等方面的規定，也實現了對權力的約束和規制，避免權力的濫用導致生態環境惡化。例如對林木砍伐、礦山開采的許可，嚴格規定許可條件，便是對生態保護中的權力進行規制的表現。為何要規制國家權力就是法理基礎所要解決的問題。

（三）有利于生態保護理論模式的建構

生態保護理論模式是生態保護基本理論及其解釋方法的總稱。一方面包括人們在闡釋生態保護時所必須的基本理論，如生態保護的概念、法律屬性、保護方式等。另一方面還包括生態保護相關制度的解釋方法，也就是要運用法理學或其他方法論解釋生態保護現象。

一般來說，生態保護理論模式中的兩個方面是有機聯系在一起的，一定的基本理論通常有一定的解釋方法作為支撐，一定的解釋方法造就一定的基本理論。例如經濟法經營管理視角下的作為財富的自然資源與環保法視角下作為環境要素的自然資源如何保護會有不同的邏輯。生態保護的理論模型是從生態保護法理基礎推演出來的，為此，在生態保護理論研究中應將生態保護法理基礎與生態保護理論模型的選擇予以很好結合，當我們選擇生態保護理論模型時，應首先從根基上厘清生態保護的法理基礎，進而使生態保護獲得真正意義上的社會根基。

（四）有利于生態保護具體制度的構建和完善

法律制度的形成總是社會現實和人的主觀能動性的結合，每一種制度的設立都有其理論上的基礎，在生態保護法律制度的形成和發展過程中，法理基礎的形成和成熟是其前提。當前我國生態環境保護法確立的基本制度，如環境保護規劃制度、環境標準制度、環境監測制度、許可證制度等，都有其法理上的依據。這些制度的建立和不斷完善是法理依據不斷成熟發展的結果。

三、生態環境法律保護的法理基礎

（一）環境正義是道德基礎

上個世紀六七十年代，在全球性經濟快速增長的同時，也伴隨著大量的全球性問題，尤其是能源危機的影響，在世界范圍內開始了聲勢浩大的各種環保運動。1972年6月，聯合國在斯德哥爾摩召開的第一次“人類與環境會議”，揭開了全人類共同保護環境的序幕，這也意味著環保運動由群眾性活動上升成為政府行為。相應的提高了人們對公平的認識，在環境保護問題上提出了代際公平與代內公平觀念，進而形成可持續發展思想。最終成為環境正義的三個核心原則。為紀念1972年第一次人類環境會議及加強環境保護，聯合國于1992年召開的環境與發展大會通過的《21世紀議程》，更是高度凝結了當代人對可持續發展理論的認識。使得環境正義、環境公平、可持續發展理論逐漸成為各國環保法制度建設的指導思想或原則，對環保法的發展起到了重要作用。

盡管各國對環境正義的認識不同，但受西方當代自然法思想影響，對其認識的出發點是一致的，都是從羅爾斯式的社會結構和社會制度的正義性來認識環境問題。認為環境正義從總體上是指在環境資源的使用和保護上所有主體一律平等，享有同等的權利，負有同等的義務。 也就是說，對于同時代的人不論種族、民族、階級、地域、財產多少等情況，都應當平等地使用和保護資源和環境。對于不同時代的人，當代人要與未來的人平等地使用和保護資源和環境。并且更重要的是要求人類只能在生態系統可承受的范圍內來滿足其所有的需求，包括現存的和將來的，從這個意義來說，可持續發展原則包含且高于其他兩個原則，并對當今世界各國環境保護立法起到最基礎性的理論支撐作用。

（二）環境權是法律基礎

環境權的具體主張在20世紀60年代被提出后，就迅速被廣泛接受。1972年聯合國《人類環境會議宣言》明確提出：“人人有在尊嚴和幸福的優良環境里享受自由、平等和適當生活條件的基本權利。”使環境權成為國際社會公認的人權，也有學者將其視為最典型的“第三代人權”，甚至有的國家已將其作為公民享有的一種基本權利寫入了憲法。

通常認為，環境權的內容主要包括環境資源的利用權、環境狀況的知情權、環境決策的參與權和環境侵害的請求權等方面。相對于公民的基本權利，國家的責任就是資源與環境的保護權或管理權，也就是國家作為自然資源的所有者和環境的保護者，為了社會的公共利益和公民環境權的實現，而利用各種行政、經濟、法律等手段對自然資源與環境進行管理和保護，從而實現對自然環境的改善。

（三）外部性理論是經濟基礎

外部性理論本身是一個經濟學概念，最早由馬歇爾和庇古在20世紀初提出，主要是指經濟主體的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響，其成本與后果不完全由該行為人承擔。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負外部性的人卻沒有為此承擔成本。 表現在環保法領域，正外部性主要表現為人在資源環境的具體利用活動給他人和社會產生有益的影響，如草原建設和合理利用使環境得以改善，處在該生態環境系統中的所有人都從中獲益。而負外部性表現正相反。因此，生態環境法律保護制度的設計必須考慮外部性問題，怎樣激勵人們促進正外部性的效果。

（四）民族平等發展是政治基礎

我國是多民族國家，民族平等、共同發展對我國的民族團結、政治穩定具有重要意義。少數民族大多地處西部，經濟社會發展落后，同時少數民族地區擁有大量的自然資源，在發展少數民族地區經濟和生態環境保護方面存在較大的矛盾。一方面，在資金、技術、人才等方面都短缺的情況下發展經濟，現實可行的方法只能是開發利用自然資源；另一方面，在現有的資金技術水平下開發利用自然資源又會極大地破壞當地的生態環境。尤其是西部地區生態環境本身就極為脆弱。而且在開發利用自然資源的過程中，所獲得的收益不平衡，當地政府和居民收益較少，投資者收益較多，更是會加深開發者與當地居民的矛盾。進而引發民族矛盾和社會矛盾，影響社會穩定。可以說，代內公平對我國來說主要表現為民族平等。怎樣在環保法的制度設計和實施上平衡不同主體的利益，體現民族經濟上的平等，促進民族團結，社會穩定，將成為環保法的政治基礎。

（五）和諧社會是社會基礎

和諧社會是人們對美好社會的理想描繪，黨的十六大報告第一次將“社會更加和諧”作為重要目標提出。并在十六屆四中全會上進一步提出構建社會主義和諧社會的任務。指出和諧社會的基本特征是民主法治，公平正義，誠信友愛，充滿活力，安定有序，人與自然和諧相處。其中“人與自然和諧相處”的要求與生態環境的保護息息相關。中央提出的構建社會主義和諧社會的措施之一是建設節約型社會，要逐步扭轉中國人均資源短缺和生態環境惡化的狀況，生產和生活都要節約使用資源，提高資源的使用效率，大力減少空氣、水源、土壤等方面的環境污染，爭取達到資源、能源消耗速率和生態環境退化速率的“零增長”。這與環境保護的要求完全一致，因此，和諧社會建設當然可以成為生態環境保護的社會基礎。

（六）生態文明是文化基礎

黨的十七大報告提出：生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，是人類文明發展的一個新的階段。可以說生態文明是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的社會形態和文化倫理形態。它以尊重和維護自然為前提，以引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點。是人類對傳統文明形態特別是工業文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。

傳統的環境保護，一直以如何利用自然資源給人類帶來利益為目的。其基本理念源于人類中心主義的價值觀，這種理念指導下的環境立法對經濟社會的發展是不可能具有可持續性的。樹立生態文明觀視域下的生態中心主義價值觀才是環境法的發展趨向。

注釋：

國家環境保護“十二五”規劃.

關保英.社會變遷中行政授權的法理基礎.中國社會科學.2013（10）.

潘昊.生態補償法律機制的法理基礎分析.湖南科技學院學報.2012（1）.