農村公共文化服務的基層實踐及其政策啟示

孫運宏

摘要：文化建設是全面建成小康社會的題中應有之義，而基層公共文化服務的成效如何，事關文化建設的大局。文章基于實地調研，分析了農村公共文化服務的具體實施情況，公共文化服務在基層的角色邊緣化、建設載體的偏差、內容供給與需求的脫節、運行機制的懸浮化是制約其效能發揮的主要癥結。推進農村公共文化服務，要把公共文化服務建設納入政府工作目標考核，公共文化服務建設的載體應下移到基層，堅持農民在公共文化服務中的主體性地位，彰顯公共文化服務的公共性蘊含，加強公共文化服務項目實施的監管。

關鍵詞：文化建設；農村公共文化服務；實踐；文化政策；惠民工程

構建完善的現代公共文化服務體系是全面建成小康社會的重要組成部分，是不斷改善人民群眾精神文化生活的重要舉措，也是全面深化文化體制改革的必然要求。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，提出到2020年基本建成覆蓋城鄉便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系，進一步明確將公共文化服務體系建設的重點放在基層，縣（區）以下的鄉鎮和村（社區）成為公共文化體系建設的重要陣地。隨著城鎮化進程的不斷推進，農業規?；洜I的迅速發展，農民有了更多的閑暇時間，如何安頓廣大農民的精神文化生活成為當前農村發展的重要議題，本文以沿海地區D縣作為調查對象，對農村公共文化服務實施情況進行了分析，在此基礎上探討如何完善農村公共文化服務政策。

一、農村公共文化服務的基層實踐

D縣位于東南沿海地區，是省級群眾文化先進縣，建成國家級鎮綜合文化站15個，村、社區分別建成示范文化室125個、30個，每萬人擁有公共文化設施面積達到1643.6平方米，各鎮都建有文化廣場、圖書館和標準電子閱覽室等公共文化場所，初步建成了較為完善的公共文化服務體系。本文主要分析文體公園、廣播自辦節目、送戲下鄉、綜合文化服務中心、農家書屋等文化惠民工程的具體實施情況。

戴多個“帽子”的農民文體公園。D縣通過挖掘本地文化，投入1850萬元修建封神公園，占地面積160余畝，建成后由文化部門負責管理和對外開放。文體公園的修建理應是件為民服務的好事，但是在調研中發現，文體公園只是一項形象工程，隨著不同部門的考核，功能地位不斷的發生變化，封神公園成為接受檢查的主要平臺，分別作為新農村建設項目、鄉村旅游項目、農業園區集聚項目接受上級領導的檢查。由于文體公園地處偏遠且功能不斷變換，農民到公園開展文體活動的次數屈指可數，只有上級領導來視察工作的時候才會有人提前打掃園區，平日里都是大門緊閉，這脫離了為農民提供公共文化服務的政策初衷。

難以運轉的廣播自辦節目。2014年，縣文化廣電新聞出版局（以下簡稱縣文廣新局）對鎮文化站的工作目標績效考核中，增加了“鄉鎮廣播自辦節目”的考核內容，要求文化站辦好每周兩檔以上綜合性、規范化的廣播節目，每檔10-15分鐘，按周平均每檔節目自采稿件不少于2篇，自辦節目要有專職采編人員，全年播出節目要通過電腦完整保存。但是通過調研發現，2015年上半年廣播自辦節目一直沒有開辦，下半年才播出了兩三檔節目，有的鎮上半年的節目文檔都是突擊補編的此外，廣播節目內容大多是拼湊的，本地新聞和自采新聞較少，節目的可聽性和專業性不強。

成為“釣魚工程”的送戲下鄉

縣文廣新局為了引導基層公共文化活動的開展，舉辦“百姓舞臺，送戲下鄉”活動，要求各鎮文化站都要參與此項活動，充分挖掘本地文化資源，積極組織文藝作品創作，以此搭建文化民生平臺，推動群眾文化參與、文化創造和文化共享?？h文廣新局給予每場2000元的補貼，并組織評委對每場演出節目進行考核打分。然而在實踐中，“百姓舞臺，送戲下鄉”活動成了一項脫離基層公共文化服務需求的“釣魚工程”A鎮文化站站長算了一筆賬，演員工資加上演出器材和道具的租賃，每場演出的費用高達3500元到5000元，補貼資金與演出費用存在較大缺口。

負債沉重的村綜合文化服務中心，文化部出臺的《國家基層綜合性文化服務中心建設試點工作方案》提出，推動村（社區）綜合性文化服務中心建設，使中心成為村級和社區公共服務的重要陣地，為了貫徹落實國家的文化建設政策，D縣對農村綜合文化服務中心建設提出了具體的要求，但是并沒有明確建設資金的來源，也沒有相應的補助標準，而省市的資金補助僅40萬元，這對于建設總投入近200多萬元的工程則是杯水車薪。為了完成上級部門的考核任務，縣和鄉鎮只能將任務層層下壓，最終迫使村組干部四處借債融資來完成建設任務，村集體背上了沉重的債務負擔。

關門落鎖的“農家書屋”。2014年，D縣作為省文化廳“農家書屋”總分館建設的試點地區之一，啟動了圖書通借通還項目

但是有的鎮在具體實踐中，將“農家書屋”建設的重點放在經濟條件比較好的村，以建設1-2個樣板村為工作目標，村與村之間在基礎設施與標準執行上存在較大的不平衡性。經濟薄弱村的“農家書屋”連標準的書架都沒有，部分圖書和書架發放到村部無人管理。大多數村的管理員由村干部兼任，一些干部甚至不會用電腦，無法進行讀者證辦理、圖書借閱等服務，省里配發的2臺電腦無法滿足讀者電子閱覽需求。

二、農村公共文化服務的問題診斷

近年來，各級政府對文化建設越來越重視，覆蓋城鄉的公共文化服務體系框架不斷完善，但是農村公共文化服務仍然存在一些問題，主要有以下幾個方面：

第一，農村公共文化服務在基層工作中的角色邊緣化當前，推進經濟發展仍是基層政府的首要工作，一些領導存在只重經濟發展而忽視文化建設的思想。而公共文化服務是資金投入較高、成效顯現較慢的工作，鄉鎮在公共文化服務建設方面的工作大打折扣。

第二，農村公共文化服務建設載體的偏差。一些地方將農村公共文化服務建設的重心放在城區和中心鎮，而對處于最基層的村卻沒有給予足夠的重視?？h、鎮、村三級公共文化服務的效能越往下越呈現弱化的態勢，直接影響到農村公共文化服務體系的完善，忽視了公共文化服務的重點在基層特別是鄉村，造成公共文化服務供給的不平衡。

第三，農村公共文化服務內容供給與需求的脫節。農民的公共文化服務需求表現出濃郁的鄉土氣息和鮮明的地域特征，而當前公共文化服務供給缺少農民的視角，難以滿足廣大農民日益增長的多元化的文化需求。農村公共文化服務供給忽視了文化公共性的功能，缺少對社區整合互動和價值共識的引導，沒能有效扼制社區文化公共性式微的態勢，社會公共生活逐漸陷入“越是集體的越少有人關注”的自利經濟學陷阱，公共秩序和道德價值觀念呈現“失序”的狀態。

第四，農村公共文化服務運行機制的懸浮化。一是公共文化服務供給方式的偏離。二是公共文化服務項目的懸浮化。三是公共文化服務政策偏離農村實際。

三、推進農村公共文化服務的政策啟示

在全面建成小康社會的新形勢下，推進農村公共文化服務，完善公共文化服務政策，應注重以下幾個方面：

1.農村公共文化服務建設應納入政府工作目標考核，首先，在治理理念上，各級政府要正確認識經濟發展與公共文化服務的關系，經濟發展為公共文化服務提供堅實的物質保障和充裕的資金支持，而公共文化服務的有效供給有利于社會和諧發展，為經濟發展提供良好的社會環境。因此，各級政府要轉變觀念，既重視經濟發展，也要重視公共文化服務建設其次，在行政考核機制上，把公共文化服務納入地區目標績效考核，建立健全對農村公共文化服務的考核機制，結合地區實際制定出既定性又定量、既考核地方政府又考核文化職能部門、既考核單位又考核個人的公共文化服務績效評價機制，以考核“指揮棒”推動農村公共文化服務落地見效。再次，在資金投入機制上，要以事權劃分為依據，對公共文化服務財政支持政策進行評估和調整，完善中央和地方按比例分擔的農村公共文化服務運行經費保障機制，取消不屬于基層政府財政分擔的支出。

2.農村公共文化服務建設的載體應下移到基層。政府要把更多的公共文化服務資源投向基層，更好的公共文化服務項目放到基層，完善公共文化服務體系覆蓋到基層，讓基層群眾享受到更多的公共文化服務和文化發展成果。首先，加強基層文化職能機構建設。探索把鄉鎮文化站由鄉鎮和文化主管部門雙重管理改變為由縣文化主管部門單獨管理，確保專人專崗位，杜絕基層文化站工作人員被頻繁借用的現象。通過上掛下派、橫向交流、學習深造等方式，提高基層文化工作人員的業務能力和服務水平。加強村級文化人才隊伍建設，設立宣傳文化專職崗位，通過政府購買服務的形式招募工作人員。其次，確保公共文化服務資金用到基層。改變不合理的公共文化服務資金分配比例，公共文化服務資金適當向農村地區傾斜，將農村人口數量、地區財政狀況等客觀指標作為公共文化服務資金轉移支付的測算依據，探索設立文化產業引導資金和縣鎮兩級文化活動基金。再次，注重基層公共服務的平衡，建議調整公共文化服務評價指標體系，以鄉鎮和村的達標率取代以縣為單位的達標率，要將評價的重點放在村。

3.農村公共文化服務建設應堅持農民的主體性。增強農村公共文化服務供給的針對性，實現公共文化產品和服務與農民需求的有效對接。一是要站在農民的角度，推出貼近農民需求的公共文化服務項目。二是充分挖掘鄉土文化資源，培育農村文化發展內生動力。注重挖掘和保護地方特色的優秀傳統文化和民俗活動，延續農村日益消逝的歷史記憶。三是挖掘農村民間文化人才，完善公共文化服務活動的組織保障。

4.農村公共文化服務建設要彰顯文化的公共性。注重開展具有公共性的可持續的文化活動。農村社區不僅是生產生活共同體，更是文化共同體；不僅是居住場所，更是精神家園而精神家園寄托于一定的文化體系中，又通過一定的文化形態得以存在。要依托農村傳統文化資源，重點支持開展體現農村公序良俗、彰顯倫理道德規范、弘揚社會道德風尚的戲劇曲藝巡演和公共人物評選評比等活動，在村莊內部形成良好的社會氛圍，鼓勵村民對村莊公共事件表達意見，喚起村民對鄉村社會秩序與公共規則的關注，消弭農村社區公共性危機。

5.農村公共文化服務建設要加強項目實施的監管

國家通過項目制治理的方式將關注的重點領域、重點政策傳達到地方各級政府，并以項目工程為載體引導地方財政投向。在這一治理體系下，公共文化服務也逐步以項目制的形式推動相關的政策落地實施，比如公共文化服務示范項目村級綜合文化服務中心建設等項目。在政策的實踐中，要將基層民眾的利益訴求納入到公共文化服務項目的具體運作之中，根據農村實際情況設計出符合農民精神文化需求的項目，并建立制度化、規范化的參與渠道，使農民可以積極參與公共文化服務活動。健全公共文化服務項目實施效果評價制度，構建農民公共文化服務滿意度為核心的評價指標體系，以指標引領公共文化服務，探索引入第三方評價機制，對公共文化服務項目進行后續的社會評價。同時，加強公共文化服務項目資金的監管，在缺乏有效評估和監督約束的情況下，政府也會運用手中的權力謀求自身的利益，而不是謀求社會的利益強化公共文化服務項目的監管有助于及時發現實踐中存在的問題，適時調整相關公共文化服務政策。

（責任編輯：賈明哲）