財政支出績效審計之我見

范楓

一、對財政支出實施績效審計的意義

（一）財政支出績效審計，是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

公共財政是滿足社會公共需要為主要目標(biāo)的，是否能有效的發(fā)揮財政資金作用，實現(xiàn)社會總體效益和社會福利的最大化，需要績效審計來保駕護(hù)航。通過對節(jié)能環(huán)保、支農(nóng)、生態(tài)保護(hù)方面的財政支出進(jìn)行績效審計，對財政扶持項目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益進(jìn)行評價，揭示影響項目績效的體制機(jī)制上的問題，提出提高財政資金使用效益的可行性建議。

（二）開展財政支出績效審計是建立高效廉潔政府的需要

審計機(jī)關(guān)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，開展財政支出績效審計，揭示由于違反決策程序?qū)嵤┑摹靶蜗蠊こ獭?、“政績工程”?dǎo)致的損失浪費、損害群眾利益、破壞環(huán)保環(huán)境等問題，有利于提升政府決策的科學(xué)性；通過對行政成本、三公經(jīng)費等財政支出開展績效審計，從成本效益、成本效果角度，衡量行政成本的合理性、有效性，有助于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)管理方式、優(yōu)化行政資源、節(jié)約行政成本，從而轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府公信力。

（三）開展財政支出績效審計有助于提高財政資金使用效益

由于目前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型特殊時期，各級財政部門財力增長放緩，財政支出剛性增長與財政收入小幅增長的矛盾日益突出，財政面臨的支出壓力將越來越大。因此，如何科學(xué)有效分配使用財政資金，合理配置財政支出結(jié)構(gòu)，讓財政資金發(fā)揮最大使用效益，是財政管理需要解決的首要問題。傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計注重支出的真實合法性，無法解決財政支出績效審計的難題，必須通過財政支出績效審計加以解決。

（四）審計機(jī)關(guān)自身發(fā)展的要求

審計署<2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃>中明確提出：到2012年所有的審計項目都要開展績效審計.去年8月份劉家義審計長向全國人大常委會作出的中央財政審計工作報告也通篇體現(xiàn)了績效審計的觀點?？v觀各國審計發(fā)展歷程，績效審計是審計自身發(fā)展的高級階段，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府建設(shè)中，發(fā)揮著積極的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，政府職能向法制政府轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變，財政管理向公共財政管理體制轉(zhuǎn)變，而傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計必然向財政支出績效審計過渡，財政支出績效審計是審計自身發(fā)展的必然趨勢。

二、現(xiàn)階段開展財政支出績效審計面臨的困難

（一）缺乏科學(xué)有效的評價指標(biāo)體系，使財政支出績效審計面臨無章可循的地步

由于財政支出范圍廣泛、財政支出績效多樣性等特點，導(dǎo)致難以建議一套科學(xué)有限的財政支出的評價體系。正是由于缺乏一套標(biāo)準(zhǔn)可靠的評價指標(biāo)，導(dǎo)致審計人員在開展績效評價時，缺少一個衡量財政支出效益的尺度，陷于無章可循的地步。

（二）重視程度不夠，形式主義嚴(yán)重

財政支出績效審計對各級特別是基層審計機(jī)關(guān)和審計人員而言，重視程度嚴(yán)重不足，很多審計人員對它的認(rèn)知，僅僅局限于這個名詞，而對審計重點是什么、如何操作等，了解很少。導(dǎo)致這種情況的主要原因主要是：一是財務(wù)審計任務(wù)較重。審計人員目前疲于應(yīng)付各類經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財務(wù)收支審計和專項調(diào)查等審計項目，而對沒有硬性要求的財政支出績效審計無暇顧及。二是認(rèn)為財政支出績效審計是出力不討好，財政支出是政府資金，沒有經(jīng)濟(jì)效益之說，或者經(jīng)濟(jì)效益不如國有企業(yè)和盈利性組織審計體現(xiàn)得明顯。

（三）財政支出績效審計需要的多元化審計人員比例較低

財政支出涉及國計民生的各個領(lǐng)域，范圍廣泛，政策多樣，提出的審計結(jié)論也需要極強(qiáng)的建設(shè)性，需要審計人員具備較廣泛的知識面，較高的專業(yè)技術(shù)水平，較強(qiáng)的綜合分析判斷能力，還需要具有創(chuàng)新思維能力，和一定的社會生活經(jīng)驗。而目前，我國各級審計機(jī)關(guān)的審計人員，財務(wù)審計專業(yè)占比較高，而開展績效評價需要的工程、技術(shù)、法律、電腦、管理、信息等其他專業(yè)人員較少，無法滿足財政支出績效審計的需要。

（四）審計結(jié)果利用程度不高

財政支出績效審計多為事后審計，財政支出所實施的項目已完成，財政資金也已使用，績效審計結(jié)果無法對項目實施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；另外，由于受目前領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績觀的影響，有的財政支出政策為追求短期效益的政績工程，即使審計結(jié)果表明財政支出所實施的項目績效較低，由于領(lǐng)導(dǎo)拍板的原因，審計結(jié)果往往不會引起決策者的重視，審計結(jié)果難以發(fā)揮作用。

三、今后開展財政支出績效審計的幾點建議

（一）完善財政支出績效審計的評價體系

財政支出績效審計評價體系是確保審計質(zhì)量和有效開展的重要保障。目前，可以按照公共財政支出的功能分類，建立涵蓋政權(quán)建設(shè)類、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、事業(yè)發(fā)展類、轉(zhuǎn)移支付類等四大類的財政支出評價體系，重點對財政分配、公共投資、轉(zhuǎn)移支付和行政成本等支出的效益、效率及效果情況進(jìn)行評價。

（二）明確財政支出績效審計依據(jù)，提升績效審計重視程度

首先完善審計法，明確財政支出績效審計的審計依據(jù)，對開展財政支出績效審計提出硬性要求。其次，強(qiáng)化財政支出績效審計項目的計劃管理，財政支出績效審計并非獨立的審計項目，是在財政財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)進(jìn)行的，審計機(jī)關(guān)安排年初審計項目時，可以有計劃、有目的的選擇重點支出進(jìn)行績效評價。

（三）加強(qiáng)審計人員建設(shè)，引入績效審計人員庫

優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，逐步提高計算機(jī)、法律、工程、環(huán)保等領(lǐng)域的專業(yè)人員比例；利用好外部人員力量，建立由工程、技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、法律等覆蓋全部專業(yè)領(lǐng)域的人員組成的專家?guī)?，根?jù)不同的審計項目，從專家?guī)熘羞x擇不同專業(yè)的人員編入審計組中，從而對開展績效評價提供專業(yè)知道；另外，加強(qiáng)審計人員的后期培訓(xùn)，通過到審計院校參加系統(tǒng)性培訓(xùn)、到兄弟審計單位學(xué)習(xí)先進(jìn)審計經(jīng)驗等方式，提高審計人員綜合素質(zhì)，還可以針對某一項目開展特定領(lǐng)域或行業(yè)的審前培訓(xùn)和邊審邊訓(xùn)，拓展審計人員實務(wù)操作能力和審計思路。

（四）創(chuàng)新財政支出績效審計手段，加大財政支出績效的跟蹤審計和審計公告力度

通過對財政支出政策進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督，跟蹤財政支出的實時效果，隨時糾正財政支出的損失浪費和績效低的問題，提高財政支出績效審計成果；另外，隨著我國關(guān)于建立民主法制政府步伐的加快，社會公眾越來越關(guān)注財政資金的真實合法效益情況。因此，加大財政支出績效審計公告力度，將財政資金的使用績效公諸于眾，也將會大大提高財政支出績效審計結(jié)果的利用程度。