論知識產權行政檢察

肖中揚

論知識產權行政檢察

肖中揚

中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》專門就加大知識產權保護力度提出了方法、路徑和要求。國務院辦公廳印發知識產權綜合管理改革試點總體方案，探索建立高效的知識產權綜合管理體制。黨的十八屆四中全會提出了行政檢察的改革命題，即“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。在深化改革和鼓勵創新的時代背景下，回顧和考量知識產權行政檢察的歷史和實踐，研究和探索知識產權行政檢察的基本理念和重要途徑，有助于推動形成知識產權保護的大格局。

知識產權 行政檢察 理念 途徑 大格局

21世紀是以信息化、網絡化和全球一體化為特色的知識經濟時代。知識經濟的核心是創新，創新發展是國家命運所系、世界大勢所趨、發展形勢所迫。隨著我國經濟步入增長速度換擋、結構調整陣痛、前期刺激政策消化三期疊加的新常態，經濟下行壓力在一段時間內仍然較大。為了尋找更具持續性的增長點，黨中央提出了創新驅動發展等一系列國家層面的戰略部署。黨的十八大，特別是黨的十八屆五中全會強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，是引領發展的第一動力，必須擺在國家發展全局的核心位置。習近平總書記在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上指出，在我國發展新的歷史起點上，把科技創新擺在更加重要位置，吹響建設世界科技強國的號角。2016年5月，中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》，把國家創新驅動發展戰略作為在新的發展階段立足全局、面向全球、聚焦關鍵、帶動整體的國家重大發展戰略。

創新發展需要培育和形成良好的法治環境，需要尊重創新主體的基本權利，保障創新主體的投入有所回報，特別是應當為知識產權權利人提供行政、司法等全方位的保護和服務，需要行政機關和司法機關的共同努力，最大程度地為創新主體提供良好的經濟環境、政務環境和法治環境。我國知識產權制度是伴隨改革開放而產生的。2001年我國正式加入WTO，全面實施《TRIPS協定》，同時履行《中國入世議定書》載明的特別義務。經過多年的努力，我國全面建立、健全了知識產權法律制度，并形成了具有中國特色的行政執法和刑事司法雙軌并進的知識產權保護體系。2016年11月4日，中共中央、國務院下發了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《保護產權的意見》），專門就加大知識產權保護力度提出了方法、路徑和要求，為知識產權法治保護提供了有力遵循。

知識產權行政管理的核心工作應做好產權的界定、保護和保障人們公平自由地通過各種方式來行使其權利，努力為完善和維護市場機制服務，支撐創新系統的有效運行①陳明媛：《論市場經濟環境下知識產權行政管理部門的職能轉變》，載《知識產權》2015年第1期。。從行政機關管理和保護知識產權的手段來看，主要有行政確權、行政調查、行政處罰、行政裁決、行政調解、行政復議等。行政檢察可以說是我國法學理論特有的概念②肖中揚：《訴訟外行政檢察監督頂層設計芻議——以“寧夏經驗”為基點推動制度機制的構建》，載《人民檢察》2015年第6期。。知識產權行政檢察是指檢察機關在履行職責中發現知識產權行政執法機關違法行使職權或者不行使職權的行為，通過檢察建議、督促移送、立案監督等手段督促其糾正，通過預防報告、預防咨詢、宣傳典型等方式服務支持和促進行政執法機關更好地履行知識產權保護職責，是對知識產權行政執法的有益補充，有利于保障行政機關依法行政、依法用權，及時、有效保護知識產權人的合法權益。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。關于《決定》的說明對十個方面的問題作了專門闡述，其中這一問題占了很大篇幅，體現了黨中央的高度重視，為檢察機關進一步發揮法律監督職能提供了方向指引和政策保障。檢察機關對知識產權行政管理和行政執法開展檢察監督、支持促進依法行政是一個比較新穎和復雜的命題，需要對有關理論、理念、途徑等進行構架和闡釋。

一、知識產權行政保護概述

從對知識產權行政管理和保護的過程維度來看，行政機關對知識產權的保護分為事前、事中、事后。事前保護是指行政機關根據申請人的請求對知識產權的權利歸屬予以確認或授予權利的過程而作出的行政行為。比如，國家專利管理部門作出授予發明專利權的決定，頒發發明專利證書，同時予以登記和公告。國家商標管理部門對申請注冊的商標進行初步審定，并予以公告。公告期滿無異議的，予以核準注冊，發給商標注冊證。事中保護是指行政機關對在知識產權的行使、變更或消滅的過程中所作的行政行為。比如，轉讓注冊商標，由轉讓人和受讓人簽訂轉讓協議，并共同向商標局提出申請，經核準后予以公告，受讓人自公告之日起享有商標專用權。事后保護是知識產權遭受侵權后，行政機關依法對侵權糾紛進行處理，對侵權行為予以行政處罰，對賠償數額進行調解等。事前和事中保護突出了行政機關的管理和服務職能，事后保護突出了行政機關的救濟職能。

知識產權行政執法是我國知識產權法律制度在知識產權保護方面的特色，自我國知識產權制度建立之初即已存在③李永明、鄭淑云、洪俊杰：《論知識產權行政執法的限制》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第5期。。從我國知識產權制度誕生之日起，知識產權行政保護一直發揮著重要的作用。1998年我國設立國家知識產權局以來，每年以白皮書的形式展示我國知識產權戰略實施的新進展、新成效，這一做法已經持續了19年。從實踐情況看，由國家知識產權局牽頭組織協調的行政執法體系逐步完善，在知識產權制度建設、審批登記、行政執法、機制和能力建設、培訓教育、國際合作等方面，取得了令人矚目的成績，得到了國際、國內社會的高度認同。從歷史和現實的維度看，知識產權保護是一個開拓前行、動態發展、不斷完善、因勢而為的客觀過程。在全面深化改革、全面依法治國的時代大背景下，加強頂層設計，完善法律制度，聚合權力資源，改進執法司法保護，深化協同協作，推動形成知識產權保護的大格局勢在必行。客觀地看，當前仍然存在法律規定不完善，行政執法機構設置和權力資源配置“散并軟”，司法保護短板顯現，行政執法與刑事司法銜接不暢、效能不強，創新企業、知識產權人的訴求日益增長等問題。

（一）多頭管理，力量分散

我國知識產權行政管理和執法機關設置分散，職能部門多，稱謂復雜④武善學：《健全中國特色知識產權行政管理和執法體制》，載《法學雜志》2010年第4期。。著作權由國家版權局負責，隸屬國家新聞出版廣電總局；商標權由國家商標局負責，隸屬國家工商行政管理總局；專利權由國家專利局負責，隸屬國家知識產權局；植物新品種則區別草本植物與木本植物，分屬農業和林業行政管理部門。同時，與科技創新有關的知識產權由國家科技部負責，電信知識產權、軟件與集成電路、互聯網域名及知識產權標準化問題由國家工業和信息化部負責。除此之外，海關、文化、質檢、公安等機構也屬于知識產權的行政執法主體。在這種多元的行政保護體制下，知識產權行政保護的整體效能不高。就權利人而言，知識產權保護必須求助于多個行政執法機關，比如，在處理專利侵權糾紛過程中，若地方專利管理部門發現其中含有侵犯商標權或盜版的行為時，也只能就專利侵權糾紛進行處理，而對同是知識產權的商標權糾紛或版權糾紛，只能由工商行政管理部門或版權行政管理部門來處理，直接造成知識產權行政保護的效率降低、權利人維權成本增加。①聶洪濤：《知識產權行政保護的發展趨勢及我國相關制度的完善》，載《江西社會科學》2014年第5期。

（二）職責交叉，權力重疊

諸多部門具有知識產權行政執法權限，看似“分工明確”，實則權力分散，而且由于有的部門承擔的行政職能比較寬泛因而難以把知識產權行政執法作為著重點，而對國家知識產權局等行政執法主體的授權則明顯不夠、不集中，法律手段少，行政措施弱。毋庸諱言，目前各部門之間的執法依據不統一，有法律及其實施條例，也有規章或者管理辦法，職能交叉和權力的沖突客觀存在，容易造成部門之間職責混淆、相互扯皮、執法成本加大、效率不高、效果不高等問題出現。

（三）行政執法與刑事司法銜接不暢

盡管我國侵犯知識產權案件的發案數在逐年增長，行政執法機關查辦的侵犯知識產權案件也在不斷增加，但真正進入刑事訴訟程序的卻與之并不對稱②周舟：《知識產權行政執法與刑事司法銜接機制研究》，載《北京政法職業學院學報》2011年第1期。。根據近三年《白皮書》顯示，全國行政執法部門侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品案件立案查處數量分別為2012年325, 271件、2013年262, 000件、2014年178, 000件，移送司法機關案件數量分別為6999件、4550件、3900件，移送比例分別為2.2%、1.7%、2.2%。③于沖、郁舜：《知識產權案件“行刑銜接”機制的構建思路——以〈中國知識產權保護狀況白皮書〉的統計數據為分析樣本》，載《知識產權》2016年第1期。2014年檢察機關全年建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件3545件，而與之相比，2014年全國行政執法部門全年移送案件數量不足4000件，僅檢查監督發現未移送案件就達到了與移送案件逼近的數量。④同注釋g。究其原因主要有以下幾點。一是案件移送的標準不清晰。根據有關法律規定，行政執法機關在查處行政違法案件時，發現涉嫌犯罪的應當及時移送給司法機關，在知識產權領域主要是指行政執法機關與公安機關之間的案件移送。但由于知識產權犯罪專業性比較強，而且一部分案件屬于自訴案件，因此追訴標準很難把握，為此最高人民法院、最高人民檢察院先后頒布了多個司法解釋明確知識產權刑事案件的追訴標準，比如，《關于審理非法出版物刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（1998年）、《關于辦理侵犯知識產權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（2004年）、《關于辦理侵犯知識產權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋（二）》（2007年）、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》（2011年）等司法解釋及規范性文件，但行政執法機關往往對移送的標準把握不準確，該移送的沒有移送或移送拖延，嚴重影響了行政執法與刑事司法的有效銜接。二是案件移送所需要材料不明確。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》過于原則，缺乏具體的細化規則，在執法實踐中對于移送材料的范圍和標準模糊，導致了行政執法與刑事執法的銜接不暢。三是執法理念偏差。一些地方受利益驅動，對本地區企業或個人侵犯其他地區企業知識產權的侵權行為放任不管，對涉嫌犯罪的侵權行為罰款了事，在查處工作中設置障礙。個別行政執法人員甚至濫用執法權、徇私舞弊，或者玩忽職守，對于已經明顯涉嫌犯罪的侵犯知識產權行為，不移交公安機關，導致一些案件在行政執法環節就作終局處理，不能進入司法環節，知識產權權利人的合法權利得不到保障，破壞了法律的統一性和嚴肅性。

二、知識產權行政檢察的理論和實踐基礎

（一）檢察機關作為憲法定位的法律監督機關在監督知識產權行政執法、促進依法行政方面有著法制保障

1982年《中華人民共和國憲法》第129條以根本法的形式確定了檢察機關的法律地位和法律特色。有的學者把此特征歸結為國家性，即法律監督權作為國家權力的一部分，是通過立法的形式，由國家最高權力機關授權人民檢察院行使的。①韓大元、劉松山：《論我國檢察機關的憲法地位》，載《中國人民大學學報》2002年第5期。時任全國人大常委會法制委員會副主任王漢斌同志在回憶1982年修憲過程時談到，“檢察機關要監督行政機關的違法和瀆職行為，檢察機關對行政部門的違法、瀆職行為進行偵查起訴。獨立于行政部門之外，就更容易處理這類案件。像公安機關刑訊逼供犯人的案件，檢察機關獨立于行政部門之外就能使辦案超脫一些，有利于保證司法公正。為此，張友漁同志和我寫了個意見，建議保留最高人民檢察院。彭真同志審閱修改后，報小平同志審核，小平同志批準了”②夏莉娜：《王漢斌話說當年修憲》，載《中國人大》2002年第23期。。因此，監督知識產權行政執法、促進依法行政是法律監督的應有之義，檢察機關行使行政檢察權也是憲法法律的要求。

（二）為知識產權戰略實施提供司法保障是檢察機關服務和保障經濟社會發展的重要途徑

檢察機關作為上層建筑的組成部分，為知識產權戰略實施提供司法保障是檢察機關服務經濟社會發展的使命要求，無論是打擊知識產權犯罪，還是查辦和預防知識產權行政領域的職務犯罪，不僅僅是為了辦案而辦案，其根本目的是促進和保障經濟發展。保護知識產權是檢察機關的重要職責和使命之一，是檢察機關服務經濟社會發展的重要途徑。為提高我國自主創新能力、建設創新型國家以及轉變經濟發展方式、促進經濟又好又快發展，2008年6月5日，國務院印發《國家知識產權戰略綱要》，從9個方面提出了實施知識產權戰略的65項措施。同年12月12日，國務院辦公廳印發《實施國家知識產權戰略綱要任務分工》，對知識產權戰略實施進行任務分解，檢察機關參與的有4項重點任務③一是加強司法保護體系和行政執法體系建設，發揮司法保護知識產權的主導作用，提高執法效率和水平，強化公共服務。二是修訂懲處侵犯知識產權行為的法律法規，加大司法懲處力度。降低維權成本，提高侵權代價，有效遏制侵權行為。三是加強知識產權司法解釋工作。針對知識產權案件專業性強等特點，建立和完善司法鑒定、專家證人、技術調查等訴訟制度，完善知識產權訴前臨時措施制度。四是加大行政執法機關向刑事司法機關移送知識產權刑事案件和刑事司法機關受理知識產權刑事案件的力度。。2014年12月10日，國務院辦公廳下發了《關于轉發知識產權局等單位〈深入實施國家知識產權戰略行動計劃（2014—2020年）〉的通知》，涉及到最高人民檢察院在內的28個部門。2016年3月21日，國務院發布了《關于同意建立國務院知識產權戰略實施工作部際聯席會議制度的批復》，同意建立由國務院領導同志牽頭負責的國務院知識產權戰略實施工作部際聯席會議制度，成員包括最高人民檢察院在內的31個部門和單位，國家知識產權局為牽頭單位，并明確了聯席會議制度的主要職責、工作規則等。

可見，服務和保障知識產權戰略深入實施是檢察機關的重要職責。開展行政檢察的目的是服務和保障，檢察機關在開展對知識產權檢察工作時的根本導向和目標是服務于經濟發展，支持知識產權行政執法機關依法行政、促進依法用權，確立公平有序的市場競爭秩序，為知識產權國家戰略的深入實施創造良好的政務環境、司法環境和經濟環境。

（三）檢察機關開展知識產權行政檢察具有實踐積累

檢察機關對知識產權的司法保護涉及到各個方面，包括監督行政訴訟、民事訴訟，審查批捕和依法起訴知識產權犯罪，依法查辦和預防發生在行政機關的職務犯罪，特別是通過檢察建議、預防建議等形式，督促行政機關依法履職，糾正一般性的行政違法行為，促進行政機關建章立制，及時有效保護知識產權行政相對人的合法權利。近年來，檢察機關積極履行檢察職能，加強與行政機關溝通聯系，服務和保障行政機關嚴格公正執法的作用進一步得到有效發揮。2013年，最高人民檢察院工作報告回顧了2008年以來的檢察工作，其中專門總結了檢察機關保護知識產權的工作。工作報告指出，2008年至2012年，檢察機關加強知識產權司法保護，促進自主創新發展，積極參與打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動，共起訴54, 205人。十八大以來，檢察機關更加重視知識產權保護工作，2013年起訴侵犯商標權、專利權、著作權和商業秘密等犯罪嫌疑人8802人。2014年，起訴侵犯知識產權犯罪9427人，同比上升7.1%。經過長期的司法實踐，檢察機關通過依法履職，增進了與行政機關的共識，對知識產權犯罪、行政機關的行政行為以及法院對知識產權的審理活動有著比較全面和深入的了解，這些都是檢察機關履行對知識產權行政檢察的現實基礎和實踐優勢。

三、知識產權行政檢察的基本理念

（一）知識產權行政檢察具有補充性

檢察機關介入知識產權行政執法是通過檢察建議、發揮刑事法功能或者履行行政訴訟監督的方式進行的，具有補充性。一是知識產權行政機關和公安機關在打擊知識產權領域違法犯罪活動方面的職責具有不可替代性，其履行職能的方式具有相當的直接性，并且強調效率原則。二是知識產權的專業性特征也決定了應當堅持補充性原則。知識產權包含商標權、專利權、著作權、商業秘密等權利，涉及的領域很多，也涉及到很多行政法規和部門規章，復雜程度超乎想象，這就決定了法律監督在介入一個復雜的領域時應當保持適當的審慎。法律監督具有一定的事后性，在介入時必須考慮現有監管方式的實際作用。只有當行政執法手段無法有效遏制侵權行為時才能補充考慮適用一般性的法律監督手段，或是司法手段。三是知識產權的新穎性和創新性本質決定了其發展日新月異，具有相當的不可預測性。相較而言，檢察機關在人力、手段和專業知識等方面具有一定的局限性，這一點也決定了知識產權行政檢察的補充性特征。

（二）知識產權行政檢察具有有限性

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，為檢察機關監督和服務知識產權行政執法提出了明確要求。需要強調的是，訴訟外行政檢察監督要堅持有限性、謙抑性，防止權力膨脹、職能膨脹，切忌將“特定監督”泛化為“一般監督”①肖中揚：《訴訟外行政檢察監督頂層設計芻議——以“寧夏經驗”為基點推動制度機制的構建》，載《人民檢察》2015年第6期。知識產權行政檢察的范圍，應當限定在檢察機關在履行職責、執法辦案中發現的行政違法行為，而不是對一般的、普遍的行政行為的檢察。檢察機關對知識產權的行政監督是在依法履行檢察職責時，就涉及知識產權的一般行政違法行為，包括亂作為、慢作為、怠作為進行檢察監督，督促其依法履職或及時糾正。

（三）知識產權行政檢察具有多樣性

從司法實踐看，檢察機關側重于發揮刑事檢察的職能，通過打擊知識產權犯罪和知識產權行政執法領域職務犯罪來確保知識產權權利人的合法權益。今后，檢察機關應當注重法律監督作用的有效發揮，綜合采取刑事打擊、預防建議、檢察建議、督促起訴、法治宣傳等多種方式，促進知識產權行政執法有序、有效進行，進而為我國知識產權戰略深入實施提供良好司法環境。

四、知識產權行政檢察的現實考量

黨的十八大以來，檢察機關積極履職，服務經濟社會發展大局，保障創新驅動發展戰略實施，加大知識產權司法保護力度，依法起訴侵犯商標權、專利權、著作權和商業秘密等犯罪，妥善辦理科研活動和成果轉化中的案件，嚴格區分罪與非罪界限，支持和保護科技創新。發布保護知識產權典型案例，提示風險防范重點。慎重處理科技創新中的新情況新問題，依法保護市場主體創新活力及收益，為知識產權發展提供了有力的司法保護。2016年7月，最高人民檢察院對外發布《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》，強調加強知識產權司法保護，保障科技創新主體合法權益，同時重點查辦國家工作人員在創新驅動、轉型發展中的不作為、亂作為等違反科研規律干預科研活動的犯罪行為，為科技創新營造更有利的法治環境。

從司法實踐來看，檢察機關對行政機關在保護知識產權方面的監督主要體現為五個方面：一是體現在兩法銜接上，即通過落實和完善知識產權行政執法與刑事司法銜接機制發揮法律監督的作用。二是通過檢察建議，督促相關行政執法機關依法行政。三是通過查辦貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪行為，發揮刑罰震懾作用，為國家在知識產權戰略實施過程中的法律、政策和資金落實提供司法保護，警示相關行政執法機關依法用權、依法履職。四是結合查辦職務犯罪，積極發揮預防作用，通過預防報告，督促相關部門建章立制，幫助健全有效的監督制約機制。五是通過對行政訴訟的抗訴，保護知識產權行政相對人的合法權益。

從現實需要和發展趨勢看，知識產權保護工作的重要性、艱巨性、長期性特征十分明顯，需要凝聚各方面的力量，開展行政檢察仍然具有較大的拓展空間。

一是檢察機關對知識產權行政執法的監督手段有限。黨的十八大以來，中央強力反腐肅貪，并以“八項規定”整頓作風，貪污腐敗、吃拿卡要、奢靡之風等亂象得到了一定遏制。然而，在一些地方和基層部門不作為、不擔當，不干事、不擔事等“為官不為”“庸官懶政”現象仍然存在，在知識產權行政管理領域也不例外，對此應當保持警惕。就檢察機關而言，對知識產權行政管理領域的一些輕微濫用職權和“庸官懶政”現象應當積極履行監督職能。由于《憲法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》等有關法律規定比較原則，缺乏一定的可操作性。《行政訴訟法》僅規定了檢察機關有權對行政訴訟開展監督，其屬于一種事后監督，監督形式比較單一，監督成本較高。對于一些亂作為、不作為，但不構成瀆職犯罪的行政行為，檢察機關缺乏有效的監督手段。

二是檢察機關在監督行政執法與刑事司法銜接方面力度不夠。在監督行政執法部門移送涉罪案件方面，2001年，國務院頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，其中第14條規定了檢察機關有權對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件依法實施監督。同時還規定了，任何單位和個人對行政執法機關違反該規定，應當向公安機關移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有權向檢察機關舉報。為貫徹落實規定要求和精神，2001年底最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，細化了有關規定，并明確了“檢察意見”這一監督手段①《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第12條規定，“各級人民檢察院對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，可以提出檢察意見：（一）檢察機關發現行政執法機關應當移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；（二）有關單位和個人舉報的行政執法機關應當移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；（三）隱匿、銷毀涉案物品或者私分涉案財物的；（四）以行政處罰代替刑事追究而不移送的”。，進一步加強推動落實的力度和效果。由于“檢察意見”缺乏法律定位，沒有強制力作保證，在實踐中很難發揮有效作用，監督的力度和效果非常有限。在監督公安機關受理、立案查辦涉罪案件方面，根據法律規定，檢察機關有權通過依法行使立案監督權、審查批捕權和審查起訴權對公安機關刑事偵查活動進行監督。在知識產權案件移送環節，檢察機關主要履行著立案監督的職能。但在司法實踐中，檢察機關受限于監督手段和方式，一般只能通過對公安機關上報材料進行書面審查，基本屬于被動監督，監督效果不理想。

三是檢察機關對知識產權行政管理的服務職能沒有得到充分發揮。服務是在監督基礎上的必然延伸，有效的服務依賴于監督職能的充分發揮。從整體法律職能看，在打擊知識產權犯罪方面，主要是依法履行審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等職能；在查辦和預防職務犯罪方面，主要是依法立案偵查發生在知識產權監管領域的貪污、賄賂和失職瀆職犯罪案件，預防知識產權監管領域職務犯罪，督促行政機關依法履職、廉潔用權。由于理念、機制、體制、手段、方式等因素的制約，檢察機關服務于知識產權行政管理的職能有所局限，還不盡如人意。

五、知識產權行政檢察的途徑展望

檢察機關應當把服務創新發展擺在服務經濟社會發展大局的核心位置，緊緊圍繞國家創新驅動發展戰略實施，秉持尊重創新、理解創新、支持創新的態度，積極履行檢察工作多元使命，堅持運用法治思維、法治方式，加強對知識產權行政執法檢察，鼓勵探索，支持創新，依法保護創新主體和成果，為企業、科研機構、高校、社會組織、科技人員營造寬松的創新環境，努力為形成良好創新生態和激發創新活力提供有力司法保障。

（一）努力推動知識產權保護大格局的逐步形成

知識產權保護大格局是指行政、民事、刑事、法律監督等手段有效發揮作用，銜接協調運轉通暢順利，能夠提供全方位保護的格局。要形成知識產權保護大格局應當從以下三個方面著力。一是深化和推進知識產權綜合管理改革，建立集中、統一、高效、權威的知識產權行政執法新體系。2016年12月30日，國務院辦公廳印發知識產權綜合管理改革試點總體方案，為有效避免多層次多頭執法的問題，提出要整合優化執法資源，統籌知識產權綜合行政執法資源，建立高效的知識產權綜合管理體制。為此，本文建議，在國家層面，建議由國家知識產權局承擔知識產權管理、保護、執法、服務等綜合行政功能，將現有的協調職能實質化，解決當前授權不足、功能交叉重疊、力量分散等問題，增強改革的前瞻性、系統性、戰略性。在全面深化改革的過程中，還可以考慮將涉及知識產權服務的一些專業性比較強的事務從行政機關剝離出來，交由相關事業單位承擔，構建便民利民的知識產權公共體系。從法律監督的實踐來看，建立集中、統一、高效、權威的知識產權行政執法新體系，有利于加強和規范知識產權行政保護，也有利于增強知識產權行政檢察監督的針對性和有效性。二是充分發揮公檢法機關的打擊、保護、救濟等功能，為知識產權行政保護提供有力支撐。對知識產權違法犯罪案件，公檢法機關應當依法行使刑事追訴功能，加大打擊力度，依法快速立案偵查，依法快速審查起訴并出庭支持公訴，依法快速審判，彰顯刑法的特殊預防和一般預防的作用，切實強化知識產權的刑事司法保護。三是注重加強工作的銜接協調，真正做到無縫對接、同向發力。積極順應廣大人民群眾和權利人的呼聲，依法解決知識產權侵權、違法犯罪等問題，應當綜合發揮行政保護、刑事司法保護、民事審判功能的作用，這是建立知識產權大保護格局的題中應有之義。就行政保護、刑事司法保護、民事審判而言，各有其功能和運行規律，其性質也不完全相同，因而不能也無法互相取代，應當綜合發揮行政、民事、刑事、法律監督的功能作用，建立健全突出主管部門職能作用、各方面作用有效發揮、相互支持促進、協作配合密切的多元化保護格局。

（二）加強對知識產權行政違法行為的監督

目前，在行政執法法律監督體系中，缺少一種外部的司法的低成本監督手段。檢察機關負有保障法律統一正確實施的職責，對嚴重的行政違法行為進行檢察監督是不應缺失的職能。行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為，對這類違法行為置之不理、任其發展，一方面難以從根本上扭轉一些地方存在的行政亂象，另一方面也可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。檢察機關應當按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，強化在履職過程中對行政違法行為的監督職能，對于在履行職責、司法辦案中發現的行政違法行為，應該提出建議并督促糾正。比如，檢察機關在批準逮捕、提起公訴、查辦和預防職務犯罪以及對行政訴訟活動監督的過程中，發現一般性的行政違法行為，應當督促其糾正。同時，注重加強頂層設計，及時從實踐中總結出可復制、可借鑒的有效做法，適時在一定地域范圍內推廣運用；條件成熟時，應就好的經驗做法形成規范性意見，向立法部門提出建議。

（三）加強對兩法銜接工作的法律監督

兩法銜接工作是在行政執法和刑事司法領域落實依法治國基本方略的生動實踐，也是促進嚴格執法、公正司法的實際舉措①肖中揚、張懷才：《在全面推進依法治國時代背景下實現行政執法與刑事司法銜接自覺自然》，載《檢察日報》2014年7月2日，第3版。。做好兩法銜接工作，對于加大保護知識產權力度至關重要。檢察機關應當以問題為導向，積極呼吁解決行政執法機構設置重疊、權力分散、法律手段不足等問題，推動解決法律依據分散、信息溝通不暢、檢察監督手段有限、移送標準不明確、移送證據材料不規范等問題，著力糾正有案不移、以罰代刑、降格處理、查處不力的問題，切實加強對公安機關辦理侵權假冒犯罪案件立案和偵查活動的監督，著力糾正有案不立、立而不偵、久偵不決以及適用強制措施、查封扣押凍結款物不當等問題。一是努力倡導形成事權統一、機構權威、權力清晰、措施有力的行政執法體系。目前，涉及知識產權行政執法存在執法機構重疊、權力分散交叉、措施手段不力等方面的問題，不僅阻礙了行政執法的效果，而且不利于兩法銜接工作。檢察機關應當在司法辦案中，及時發現這方面問題，研究積累解決的路徑，積極呼吁形成權力配置合理、集中統一、高效權威的行政執法體系。二是積極推動中央有關部門整理現有的有關兩法銜接的規定，共同制定一部具有較高法律效力的文件，明確各個部門的職責義務，并就強化檢察監督的具體手段制定各方認可的、具有操作性的實施細則，達成共識、形成合力。三是推動完善知識產權行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺。在信息共享平臺中，應當保證行政執法信息的完整性、規范性，明確各類信息的類別、項目，以及故意漏填、錯填的責任，實行執法、司法信息的實時動態共享，防止不及時移送和以罰代刑不移送涉罪案件的情況發生。四是明確移送標準。在依法審查批捕、支持公訴、監督知識產權民事行政訴訟活動中，檢察機關應當及時發現知識產權刑事民事法律適用方面存在的問題，積極推動相關司法解釋的完善，進一步明確知識產權犯罪的入罪標準。比如，商業秘密的范疇除了技術秘密以外，是否包含客戶名單等經營秘密；侵權產品的價格計算和鑒定；商標犯罪領域的“相似”商標與“相同”商標的區別；著作權犯罪領域“以營利為目的”的司法認定，等等，以便行政執法機關能夠準確地判斷侵權案件是否涉嫌犯罪，及時移送涉罪案件。五是進一步規范移送文書和證據材料。建議知識產權行政執法機關進一步規范就涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調查報告、涉案物品清單等移送文書，明確相關內容。應當建議相關部門聯合就修改后《刑事訴訟法》第52條第2款規定①行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。，制定細化的證據規范，防止因證據材料不適格影響移送涉罪知識產權案件的質量和效率。

（四）依法查辦知識產權行政執法領域職務犯罪，警示相關國家工作人員依法用權

依法查辦涉及對知識產權的權利歸屬予以確認或授予權利的索賄、受賄行為，依法查辦在對知識產權的轉讓進行審核、公告過程中索賄、受賄行為，依法查辦在對侵權糾紛進行調查、處理以及就賠償數額進行調解過程中，濫用職權、玩忽職守以及拒不移交刑事案件等職務犯罪，維護法律的嚴肅性，警示行政執法機關依法用權、依法行政。對于知識產權申報、審查等過程中主動向國家工作人員行賄的，要加大打擊力度，防止劣幣驅逐良幣，促進形成有利于激發科技創新活力的公平競爭環境。

（五）積極做好預防工作，為知識產權研發、申報、行使創造廉潔的政務環境

緊緊圍繞創新發展戰略和重大創新項目，以及科技、財稅、金融、貿易、農業等重點領域的知識產權保護開展職務犯罪預防，運用檢察建議、年度報告、專項報告等形式，幫助行政機關建章立制、堵塞漏洞，從源頭上減少職務犯罪。著眼目前已設立的國家自主創新示范區、經濟技術開發區、高新技術開發區、“雙創”基地等創新要素的集聚地，積極開展法治宣傳、預防咨詢，促進知識產權戰略在法治軌道上實施運行。對于司法辦案中發現的知識產權審批不及時、保護不到位以及知識產權犯罪打擊不力等問題，及時提出檢察建議，督促有關職能部門履職盡責、完善機制，更好保護科技創新主體的經濟利益，激發創新活力。

（六）堅持以法治思維、法治方式對待知識產權發展中出現的新情況新問題

檢察機關在重視查辦知識產權領域刑事犯罪案件的同時，應當認真研究和慎重處理知識產權融資、知識產權研發人員成果轉化收益中的新情況新問題，準確把握法律政策界限，嚴格區分罪與非罪。對于一時難以界定是否構成犯罪的，應當注重聽取行業主管、監管部門以及法律專家的意見。應當深刻認識和充分尊重企業在知識產權研發、使用中的主體地位，平等保護各類企業的知識產權，加大對中小企業所擁有知識產權的司法保護力度，促進國家鼓勵企業技術創新的各項政策真正落地。

（七）加強人才、機構建設，努力提高法律服務能力水平

辦理知識產權違法犯罪案件政策性、專業性較強，檢察人員應當加強相關專業知識學習和對有關犯罪的研究，加強運用大數據分析等手段辦理知識產權案件的人才培訓，提高互聯網條件下電子證據的收集、固定和綜合運用能力。著重培養、選拔檢察專家型人才和業務骨干從事涉及知識產權案件的辦理工作，探索建立知識產權專家庫，建立健全專家咨詢、技術鑒定等司法辦案機制，為實踐提供智力支持。探索建立專門的知識產權辦案機構，有條件的地區可以實行知識產權案件集中管轄。如，近年來，江蘇省南京市檢察院成立了知識產權“三檢合一”辦案中心，與該市中級法院“三審合一”相對接，對涉及知識產權的案件采取“批捕、起訴、民行”三檢合一，實行專人辦理、專人指導。“‘三檢合一’辦案中心除了負責全市知識產權案件辦理指導工作外，還負責知識產權行政執法監督工作，聯絡知識產權專家咨詢委員以及市法院知識產權庭、市公安局經偵、治安支隊等有關職能部門。”①崔潔、肖水金、雒呈瑞：《南京：構建知識產權案件檢察監督新格局》，載《檢察日報》2015年10月9日，第1版。

（八）主動宣傳典型案件，強化知識產權保護意識

法律能夠規范和指引人們的社會行為，知識產權法律法規能夠得到良好的遵守和執行，侵權行為能夠得到及時查處，有利于市場主體認識到違法成本進而減少侵權行為，最終達到規范和指引市場主體尊重和保護知識產權的目的。檢察機關在查辦案件的同時，應當通過傳統媒體以及微博、微信、移動客戶端等新媒體，探索建立定期發布知識產權保護白皮書制度，展示典型案件，樹立正確導向，向社會大眾揭示侵權行為的危害性，昭示國家保護知識產權的決心，推動形成有利于知識產權健康發展的良好社會氛圍和執法環境。

結 語

知識產權行政檢察是一個新的課題，是檢察機關服務知識產權發展戰略大局的重要抓手，應當秉持有限、服務、補缺、謙抑的基本觀念開展工作。所謂“有限”是指會同有關部門齊抓共管，檢察機關的手段是有限的，只能在現行法律框架下，在履行批捕、起訴、職務犯罪偵查預防、訴訟監督等職能過程中，督促和糾正行政違法行為。所謂“服務”是指檢察機關作為上層建筑，必然要服務經濟基礎，保障知識經濟的健康發展是檢察機關的重要使命。所謂“補缺”是指開展行政檢察監督的檢察機關在依法履行職責中發現行政執法存在問題時，通過檢察建議等多種方式督促行政執法機關完善監管工作。所謂“謙抑”是指知識產權行政檢察應當積極運用打擊、保護、預防、監督、服務等多種手段督促和支持行政執法機關依法履職，更加注重便捷、高效、及時，不斷探索新的檢察方式方法，最大程度為知識產權保護提供有力司法保障，促進知識經濟蓬勃發展。

The Central Committee of the Communist Party of China and the State Council published“Opinions on Improving Property Right Protection System and Protecting Property Right According to Law”, which stresses the protection of intellectual property. General Offce of the State Council published “General Plan for the Pilot Reform on IP Comprehensive Management”, exploring ways to establish effcient IP comprehensive management system. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee puts forward the proposition of administrative procuratorial reform,“while performing duties, the procuratorial organs fnd that the administrative organs are not exercising their offcial power or are exercising their offcial power illegally, should urge the latter to make correction”.Against the backdrop of deepening reform and innovation, it is important to review the history and practice of IP administrative procuratorial work, and to explore the basic ideas of IP administrative procuratorial work.

intellectual property; administrative procuratorial work; conception; paths; great pattern

肖中揚，中國政法大學法學博士研究生

本文系最高人民檢察院檢察理論研究重點課題。