構建知識產權大保護工作格局的若干思考

韓秀成 謝小勇 王 淇

構建知識產權大保護工作格局的若干思考

韓秀成 謝小勇 王 淇

在加快建設知識產權強國的大背景下，構建知識產權大保護工作格局，有必要把握四大原則、確保三大重點、構建四級體系。進一步培育知識產權保護意識，營造尊重知識產權的社會氛圍；建立健全知識產權多元化糾紛解決機制，發揮調解、仲裁等糾紛解決途徑的功能和行政執法保護短平快的優勢，充分吸納和化解大部分知識產權糾紛，確保司法作為最后一道防線主導作用的發揮；同時，深化知識產權保護的區域協作和國際合作，從而實現知識產權保護統一、協調、順暢、高效。

知識產權 大保護 工作格局

建設知識產權強國新形勢對知識產權保護提出了更加嚴格的要求。實踐表明，在立足國家發展戰略和我國現實國情、司法和行政兩條途徑互相補充有機銜接的基礎上，我國建立知識產權大保護工作格局意義重大。

一、構建知識產權大保護工作格局的重要意義

國家知識產權局知識產權發展研究中心《2015年中國知識產權發展狀況報告》顯示：近年來知識產權案件總體數量都保持大幅上漲的趨勢。2015年，知識產權司法處理的案件與行政執法案件的數量相比，兩者保持著2:1的比例，與2014年相比分別上漲了約12%。2015年，人民法院共新收一審、二審、申請再審等各類知識產權案件149, 238件，審結142, 077件，比2014年分別上升11.49%和11.76%。2016年，全國專利行政執法辦案總量48, 916件，同比增長36.5%。其中，專利糾紛案件20, 859件（專利侵權糾紛20, 351件），同比增長42.8%；假冒專利案件28, 057件，同比增長32.1%。案件結案率達到97.5%，同比提高4.3%。①國家知識產權局：《知識產權局信息》2017年第6期。

雖然我國知識產權保護取得了良好成效，但是正如2015年《全國人大常委會執法檢查組關于檢查專利法實施情況的報告》所指：“侵權行為時有發生，專利保護實際效果與創新主體的期待存在較大差距。”一方面，網絡交易平臺的迅猛發展給人們的生活帶來便利的同時，也產生了假冒偽劣商品網上泛濫的后果，催生了知識產權侵權行為鏈條化、網絡化、復雜化等新特點。②張平：《互聯網開放創新的專利困境及制度應對》，載《知識產權》2016年第4期。另一方面，知識產權保護效果與知識產權主體的期望值之間存在較大差距。①參見《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國專利法〉實施情況的報告》。以專利權為例，專利維權“時間長、舉證難、成本高、賠償低”等問題，嚴重挫傷了企業開展技術創新和利用專利制度維護自身合法權益的積極性。

雖然司法部門和行政部門處理的知識產權案件數量逐年遞增，但是這并不能完全滿足社會公眾對知識產權保護的需求。這說明案件數量的增長與應對能力的增強并不是知識產權保護的治本之法，消除知識產權侵權行為、培育社會公眾尊重知識產權的意識，才是知識產權保護的根本目的。否則，道高一尺魔高一丈，再多的司法或者行政資源都會因侵權違法行為及其造成的誠信源頭的損害而作無益的消耗。

實踐中，知識產權保護不力仍是我國一個較為普遍和嚴重的問題，這一方面是因為我國知識產權法律制度起步較晚，社會各界的知識產權意識仍然較為薄弱，不懂得主動保護自己的知識財產；另一方面則是因為故意侵權行為危害之盛之烈，特別是群體和重復侵權的一擁而上導致知識產權權利人應接不暇、得不償失。其深層次原因主要包括以下五方面：

一是知識產權法治意識不強，這是知識產權保護不力的根本原因。據統計，在各類知識產權糾紛中，故意侵權占比十分之高，遠遠超出了其作為正常商業經營手段的范圍。若不能從根本上提升知識產權法治意識，則可能會出現訴訟或者行政執法案件爆炸的局面，司法資源和行政資源也將疲于應付甚至無力應對。

二是知識產權糾紛解決社會資源利用不充分，這是知識產權保護不力的主要原因。法治不是萬能的，通過司法和行政執法保護的案件只能是各類知識產權糾紛中重要的一部分，而更多的糾紛需要通過仲裁或者調解方式予以化解。②趙杰、陳中利：《知識產權行政管理部門在知識產權糾紛仲裁解決機制中的作用》，載《商事仲裁》2015年第1期。充分利用社會資源，通過多元糾紛解決機制解決問題、化解糾紛，方為良策。

三是行政執法的法定地位與職能不彰，這是知識產權保護不力的重要原因。司法保護作為解決糾紛的最后一道防線，應當在調解和仲裁充分吸納和處理知識產權糾紛、通過短平快的知識產權行政執法過濾之后，對于極少部分重要的重大知識產權案件進行的審理與判決。但是，調解或者行政部門的協助仍然貫穿于庭審之始終，以為解決糾紛提供最優之道。目前不少觀點對于“司法主導”簡單地理解為解決知識產權糾紛的主要任務以司法為主，由此出發要將行政執法保護的途徑予以限制、甚至把司法保護與行政執法保護對立起來，嚴重違背了糾紛解決的層次與機制，影響了糾紛解決的效率與效果，特別是影響了被實踐證明符合我國國情、具有中國特色的行政執法功能的發揮。

四是只強調專利、商標或者版權的保護，這是知識產權保護不力的直接原因。一般認為，知識產權的客體主要包括專利權、商標權、版權、植物新品種權、集成電路布圖設計權、商業秘密、地理標志等。③杜穎著：《知識產權法學》，北京大學出版社2015年版，第3–4頁。但目前知識產權保護偏重于對前三類客體的保護，而對其他類型的客體保護力度十分欠缺。

五是主要保護傳統類型知識產權，這是知識產權保護不力的間接原因。隨著信息產業和互聯網絡的飛速發展，知識產權保護面臨著許多新的挑戰。新業態創新成果知識產權保護與傳統知識產權保護同等重要，在互聯網時代，前者可能更為緊迫。

二、知識產權大保護工作格局的內涵

2008年《國家知識產權戰略綱要》提出：“積極營造良好的知識產權法治環境、市場環境、文化環境”“加強司法保護體系”“發揮司法保護知識產權的主導作用”。2012年《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》提出要“推動知識產權保護法治化，發揮司法保護的主導作用，完善行政執法和司法保護兩條途徑優勢互補、有機銜接的知識產權保護模式”。同時，提出要“加強新業態新領域創新成果的知識產權保護。完善植物新品種、生物遺傳資源及其相關傳統知識、數據庫保護和國防知識產權等相關法律制度。適時做好地理標志立法工作。研究完善商業模式知識產權保護制度和實用藝術品外觀設計專利保護制度。加強互聯網、電子商務、大數據等領域的知識產權保護規則研究，推動完善相關法律法規。制定眾創、眾包、眾扶、眾籌的知識產權保護政策。”

“司法主導”是不是等同于只推行司法保護或者只以司法保護為主要渠道，其他渠道都不鼓勵發展？從知識產權保護的現狀來看，對于如何理解司法保護的“主導”作用需要重新認識重新詮釋。對于知識產權保護的認識，也不能僅僅局限于司法－行政執法保護的二元架構，進入更為廣闊的視野和領域。①陶凱元：《充分發揮司法保護知識產權的主導作用》，載《求是》2016年第1期。

2016年4月9日，國家知識產權局局長申長雨在首屆中國知識產權保護高層論壇上，首次提出要“著力構建知識產權大保護工作格局，加快形成知識產權保護的強大合力”。②申長雨：《構建知識產權大保護格局提高知識產權保護效果》，載《河南科技》2016年第4期，第5頁。國務院2016年底印發的《“十三五”國家知識產權保護和運用規劃》也提出要“加快知識產權法律、法規、司法解釋的制修訂，構建包括司法審判、刑事司法、行政執法、快速維權、仲裁調解、行業自律、社會監督的知識產權保護工作格局。”

知識產權大保護工作格局是指進一步完善知識產權保護的統籌協調機制、加強國家層面和地方層面的知識產權保護聯動、加快構建行政和司法兩條途徑優勢互補、有機銜接的保護模式、深化知識產權保護的區域協作和國際合作所形成的協調、順暢、高效的知識產權保護頂層設計。

構建知識產權大保護工作格局，首先，要在現有知識產權保護機制的基礎上，完善知識產權保護統籌協調機制，處理好中央與地方、各知識產權管理部門之間的關系，在縱向層面與橫向層面均實現知識產權保護的功能分層。其次，重點推動注冊登記、審查授權、行政執法、司法裁判、仲裁調解等各個鏈條和不同保護手段之間的互聯互通③羅建華：《知識產權大保護創業創新強引擎》，載《青年文學家》2016年第10期。，通過各方合力加大知識產權保護力度。再次，要通過多種途徑宣傳知識產權及其保護的理論與現實意義，加強知識產權文化建設,營造知識產權保護社會氛圍。最后，要深化知識產權保護的區域協作和國際合作，提高我國知識產權保護制度的國際影響力，為我國產業和企業“走出去”保駕護航。

三、知識產權大保護工作格局的構建

申長雨局長指出：“知識產權保護點多線長面廣，既要統籌協調，綜合施策，又要抓住關鍵，突出重點，著力解決知識產權保護面臨的突出問題，提高保護的效果。”在構建知識產權大保護工作格局的過程中，應當把握四大原則、確保三大重點、構建四級體系。

（一）把握四大原則

構建知識產權大保護工作格局，應把握“統一、協調、銜接和高效”四大原則，謀劃頂層設計，找準功能定位，推進治理創新，提供多元化的公共服務，更加嚴格保護知識產權，支撐知識產權強國建設與創新驅動發展。

統一原則。要將知識產權保護作為一個系統工程，涵蓋知識產權涉及的各個領域，突出各自在權利內容、權利范圍和保護方式上的特點。

協調原則。是要將知識產權保護涉及的注冊登記、審查授權、行政執法、司法裁判、仲裁調解等多個方面進行體系化設計、全鏈條管理。

銜接原則。是要進一步完善知識產權保護的統籌協調機制，加強國家層面和地方層面的知識產權保護聯動，加快構建行政和司法兩條途徑“優勢互補、有機銜接”的保護模式。

高效原則。是要對知識產權及時進行嚴格保護，優化保護程序，提高保護效能，避免“遲來的正義”。

（二）確保三大重點

德國馬克普朗克創新與競爭研究所在一份研究報告中指出：“作為創新市場的框架制性規章，專利制度應當與其為之服務的創新進程以及其賴以運行的競爭環境相適應”。④德國馬克普朗克創新與競爭研究所：《專利保護宣言——TRIPs協議下的規制主權》，2014年。基于我國當前知識產權保護的主要矛盾，我國知識產權大保護工作格局的構建要確保“三大重點”：

一是重點解決關鍵領域關鍵環節的知識產權保護問題，實現承前啟后。加強新業態新領域和主要民生領域的知識產權保護，切實維護社會公眾的合法權益。同時，還要加大海外維權援助力度，幫助我國企業更好地“走出去”等。⑤張紅輝、周一行：《“走出去”背景下企業知識產權海外維權援助問題研究》，載《知識產權》2013年第1期。

二是重點解決知識產權市場監督管理的問題，實現行業自律。知識產權保護的總體目標并非僅著眼于為單個權利或者權利束提供救濟，而是要進行有效市場監督，維護正常市場秩序，推動行業實現自律，自我管控經濟風險，積極創新創業，從而促進公共利益。開展專業市場知識產權保護專項工作，構建專業市場知識產權信息收集體系和專業市場知識產權誠信體系，逐步健全專業市場知識產權保護工作評價體系，出臺專業市場知識產權保護指導性文件。

三是重點解決打擊侵權假冒行為問題，實現自我約束。從實踐來看，故意侵權乃至重復、群體侵權行為大量存在，專利維權 “時間長、舉證難、成本高、賠償低”等問題挫傷了企業開展技術創新和利用專利制度維護自身合法權益的積極性。因此，培育社會公眾的知識產權意識，降低知識產權侵權風險，重點還在于多措并舉，形成全社會自我約束、尊重知識產權的文化氛圍。

（三）構建四級體系

在把握四大原則、確保三個重點的基礎上，構建知識產權大保護工作格局還應構建四級體系，層層分解化解不同情況的知識產權糾紛：

第一層級：培育公眾知識產權保護意識，營造知識產權保護社會氛圍。要通過各種形式的宣傳與引導，培養社會公眾養成尊重知識產權的習慣，營造崇尚知識產權的社會氛圍。

第二層級：拓寬調解、仲裁等社會治理渠道，構建知識產權領域多元糾紛解決機制。構建知識產權大保護工作格局，除了關注正式的法律制度之外，還應充分重視社會治理的配套推進，注重多元化糾紛解決機制的建立，促進創新創業主體的參與，建立知識產權維權援助體系，建設一批快速響應、快速確權、快速調處的維權援助中心。

第三層級：加強知識產權行政執法，充分發揮效率高成本低的優勢。知識產權行政保護既有行政機關的依職權行為，也有行政機關的依申請行為，行政保護的措施比較直接、迅速、有力，程序也相對簡單。行政機關可以采取多種手段保護知識產權，如可以通過確權行為授予權利主體知識產權，可以運用職權進行行政調解等。行政執法機關還可以通過行政處罰、行政強制等各種合法手段打擊侵權違法行為，維護權利人的合法權益。

第四層級：加大知識產權司法保護，守住最后一道關卡。司法保護是知識產權得到有效保護的最后屏障，其應是知識產權維權的保障、侵權的威懾，也是“主導作用”的真正要義所在。也就是說，所謂的“主導”并不是要一窩蜂都將知識產權糾紛統統納入司法程序，而是要通過多元糾紛解決機制過濾化解不同類型的案件，將重大有影響的極少部分案件留待司法解決，由司法負責守護最后一道防線。同時，應當改進裁判方式，提高訴訟效率，解決知識產權領域民事侵權程序和授權確權行政程序的交叉問題，促進爭議的實質性解決。①馮翔慧：《構知識產權“大保護”格局，促我國向知識產權強國邁進——解讀〈“十三五”國家知識產權保護與運用規劃〉四大看點》，載《中國科技產業》2017年第2期。

知識產權大保護工作格局四級體系示意圖如下：

圖1 知識產權大保護四級體系示意圖

在這樣一個重大歷史背景下和中國改革發展的關鍵時期，一系列大政方針要求強化知識產權保護，形成更高標準的知識產權保護體系。知識產權大保護工作格局正是順應和落實黨中央和國務院在知識產權保護方面的相關部署，為實行更嚴格知識產權保護在頂層設計上進行更為精細的制度安排和更為務實的制度實踐。

構建知識產權大保護工作格局對立法、司法與行政保護統一規劃，對于培育創新創業主體能力與提高社會公眾意識一體考量，對于國內保護強化與國際保護延伸也進行部署，有利于破解知識產權保護中存在的問題，營造創新創業的良好環境，支撐創新驅動發展，推動知識產權強國建設。②知識產權強國研究課題組：《對知識產權強國建設的理論思考》課題負責人：韓秀成、陳燕；課題組長：謝小勇；課題組成員：劉淑華、王淇、武偉、陳澤欣等；執筆人：謝小勇、劉淑華，載《知識產權》2015年第12期。

知識產權大保護工作格局有利于轉變政府職能，加強新業態、新領域創新成果知識產權保護，推動知識產權國際規則的不斷變革，通過知識產權國家治理方式的創新，有利于不斷解決既有的問題，同時也有利于妥善處理新形勢下遇到的新問題。

Against backdrop of speeding up the construction of Intellectual Property Power Country, it is necessary to grasp the four principles, ensure the three points and build a four-level system in order to establish a grand IP protection of working framework. Moreover, we need to cultivate the awareness of IP protection so as to create a social atmosphere of respecting IP; to set up and perfect the IP diversifed dispute settlement mechanism so as to bring into full play the function of mediation and arbitration as well as the fast and low-cost administrative law enforcement ,etc. Fully absorb and dissolve most of IP disputes and to ensure justice system as the leading role of the last resort of protection for IP. At the same time, we also need to deepen regional and international cooperation for the protection of IP to the effect that the protection of IP will achieve the goal of unity, coordination, smoothness and effciency.

intellectual property; grand IP protection; working framework

韓秀成，國家知識產權局知識產權發展研究中心主任，研究員

謝小勇，國家知識產權局知識產權發展研究中心處長，研究員

王淇，國家知識產權局知識產權發展研究中心副處長，副研究員副研究員