湖南“三調聯動”的探索與實踐

孫浩波（湖南省司法廳副巡視員）

劉委東（湖南省司法廳）

湖南“三調聯動”的探索與實踐

孫浩波（湖南省司法廳副巡視員）

劉委東（湖南省司法廳）

湖南省于2004年探索“三調聯動”工作，當初的出發點主要是針對新時期矛盾糾紛主體多元化、成因復雜化、調處難度大的特點，改變過去那種僅靠單一手段、單個部門、單兵作戰的調解方式，形成部門協作、上下聯動、齊抓共管、多元化解重大疑難復雜矛盾糾紛的新格局。這樣既提高了矛盾糾紛化解效力，又緩解了公安警力緊張、節省了司法成本、減輕了群眾訴累。中央綜治委、司法部和中央八大主流媒體曾將我們的做法譽為“湖南模式”向全國宣傳推廣。近年來，我們注重構建“中樞”、發力“三向”，打造了多角度、全方位、廣覆蓋、立體化的“三調聯動”工作升級版，為建設平安湖南、法治湖南作出了積極貢獻。

中樞構建指揮協調保障系統，強力推動三調聯動持續深入開展。一是高位推動，建立高規格的中樞指揮協調機構。在2006年全省調解工作會議上，湖南省就把“三調聯動”上升到黨委、政府全局工作的高度在全省進行部署。2007年經省委書記和省長批準，省委辦公廳、省政府辦公廳發文成立了由省委常委、政法委書記任組長，分管副省長為第一副組長的省“三調聯動”工作領導小組（2012年調整為省綜治委“三調聯動”專項組），全省市、縣兩級均相應成立了“三調聯動”工作領導小組，工作機構（辦公室）均設在司法行政部門。這些年來省領導小組每年至少召開一次全體會議，聽取匯報，研究工作，解決問題，部署任務，并形成會議紀要，為全省三調聯動的深入開展提供了正確指導和強大動力。二是強化職能，賦予“三調聯動”工作機構“四項權力”。湖南省“三調聯動”工作機構的職責由司法行政部門承擔，辦公室主任由司法行政部門領導兼任。辦公室負責對轄區內矛盾糾紛調處實行統一管理，履行分流指派、協調調度、檢查督辦、責任追究四項權力。每個月召開一次矛盾糾紛排查調處協調會議，對基層上報的重大疑難復雜糾紛進行分析研判、協調調度和分流指派調解，有的實行掛牌督辦，落實責任；每年組織一次以上工作督查并進行情況通報，通過對案件的化解和年度工作情況進行考核獎懲并落實責任追究，增強了“三調聯動”工作機構的權威和銜接聯動的效力。三是有力保障，提供“三調聯動”工作開展的良好條件。加強頂層設計和制度建設，2007年以來先后出臺了省綜治委《關于進一步加強人民調解、司法調解、行政調解銜接聯動工作的實施意見》、省“三調聯動”工作領導小組《關于深入推進全省“三調聯動”工作的意見》等指導性文件。各級黨委、政府把“三調聯動”納入了綜治考評。加強人才保障，組建了54人的省化解重大矛盾糾紛專家庫，全省各級專家庫成員達2400多人。加大經費投入，認真落實《財政部司法部關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》和省政府專題會議紀要精神，將人民調解工作經費和“三調聯動”專項經費納入了各級政府財政預算。省司法廳、省財政廳聯合出臺了《湖南省人民調解案件“以獎代補”管理暫行辦法》，將“以獎代補”經費納入財政預算。近兩年省財政安排“以獎代補”專項經費17 00萬元；新邵縣財政每年安排“以獎代補”資金達350萬元，極大調動了基層人民調解員的積極性，該縣90%以上的矛盾糾紛化解在村（社區）。

縱向抓好人民調解工作，切實加強“三調聯動”基層基礎建設。一是著力構建縣、鄉、村級人民調解組織體系。全面推動縣市區建立聯合人民調解委員會，作為鄉鎮（街道）和行業性、專業性人民調解委員會的聯合體，重點化解重大疑難復雜糾紛和跨地區、跨行業、跨部門的矛盾糾紛。結合撤并鄉鎮，加強規范了鄉鎮（街道）人民調解委員會組織建設，重點化解較大矛盾糾紛；針對村（社區）級組織換屆，調整、鞏固村（社區）人民調解委員會，重點化解一般矛盾糾紛。全省鄉、村級人民調解組織建成率達到了100%。二是著力加強人民調解員隊伍建設。省司法廳出臺了《湖南省人民調解員管理辦法》，推進人民調解員規范化、專業化、職業化建設。建立健全了首席人民調解員、人民調解員選聘、培訓、持證上崗、登記備案制度，探索試點了人民調解員等級評定管理制度。省政府將人民調解列入政府購買服務目錄，省司法廳、省財政廳即將出臺《湖南省政府購買人民調解服務實施辦法》。長沙、常德等地先行先試，通過政府購買服務或設立公益崗位，發展專職人民調解員2000多人。堅持分級負責培訓原則，加強對新任人民調解員、專職人民調解員、人民調解指導管理干部的教育培訓。近三年來全省舉辦人民調解培訓班2000多期，培訓人民調解員近20萬人。三是著力規范人民調解工作。以司法部的要求和省委、省政府“兩辦”《關于進一步做好人民調解工作的意見》、省司法廳《關于進一步加強全省人民調解工作規范化建設的意見》為指導，按照“八有”（有領導、有機構、有人員、有場地、有經費、有制度、有考核、有獎懲）和“六統一”（統一人民調解委員會標牌、印章、標識、程序、制度、文書）的要求，全面推進人民調解組織、隊伍、業務和基礎設施規范化建設。2016年通過檢查驗收的全省規范化人民調解組織達到了90%以上。

橫向建立部門聯動調解平臺，健全完善三調聯動工作機制。2015年湖南省法、檢、公、司等七部門聯合制定了《關于健全完善人民調解行政調解司法調解聯動工作體系的意見》，為打造湖南省“三調聯動”升級版提供了制度保障。一是在縣市區普遍建立矛盾糾紛調處中心，與縣市區聯合人民調解委員會合署辦公。縣市區矛盾糾紛調處中心是“三調聯動”化解跨地區、跨行業、跨部門和重大疑難復雜矛盾糾紛的主平臺，通過多部門聯合辦公和一站式服務，提高了矛盾糾紛化解效力。為了提升快速調處重大矛盾糾紛的應急能力，在全省推廣了調處中心下設流動調解庭的做法，以利于及時趕赴現場快速調處突發的重大矛盾糾紛，防止釀成群體性事件。新化縣矛盾糾紛調處中心作為司法局常設的副科級事業單位，配備4個事業編制，以化解重大疑難糾紛的顯著業績，連續8年被縣委縣政府頒發“特別貢獻獎”。二是加強人民調解與行政調解的銜接聯動。深入推進人民調解與治安調解銜接聯動，加強鄉鎮（街道）人民調解委員會駐公安派出所人民調解室建設，建立健全警司聯調制度，加強村（社區）人民調解委員會與警務室的協作。全省目前建立駐公安派出所人民調解室1655個，覆蓋率已達到87%，去年化解糾紛達14868起。胡錦濤、羅干等中央領導在任時都曾視察過長沙市開福區四方坪街道人民調解委員會駐公安派出所人民調解室，給予了高度評價。深入推進人民調解與信訪工作銜接聯動，建立健全人民調解參與化解信訪問題的有效機制，推動在信訪部門設立人民調解工作室（窗口），整合資源，合力化解信訪積案。目前全省設立駐信訪調解工作室184個，近三年來調處信訪部門移交糾紛4492起。深入推進人民調解與其他行政調解的銜接聯動。主要是在矛盾糾紛易發多發、糾紛調處量大的重點部門加強行業性、專業性人民調解工作。近年來，我們先后協調省工商、衛生、人社、環保、婦聯、民政、公安、保監等部門聯合下發了加強消費、醫療、環保、勞動人事、婚姻家庭、道路交通等領域人民調解工作的6個文件，部署了民間金融糾紛專項調解活動，下發了《關于進一步加強全省行業性、專業性人民調解工作的意見》，全面系統地建立了行業性、專業性人民調解工作制度，使人民調解與行政調解在行業和特定領域銜接聯動，互為補充。目前全省建立行業性、專業性人民調解委員會或派駐人民調解工作室2200多個；其中醫療糾紛人民調解委員會297個，道路交通事故人民調解委員會228個，這兩項在縣一級已基本實現了全覆蓋。三是加強人民調解與司法調解的銜接聯動。建立司法行政部門與人民法院協作機制，規范了訴前引導人民調解、訴中委托人民調解、訴后執行和解人民調解程序，普遍建立人民調解協議司法確認制度。加強刑事和解人民調解工作。省司法廳與省檢察院召開了專門座談會，聯合下發了《關于在全省建立刑事和解與人民調解銜接聯動機制的實施意見》，輕微刑事案件的人民調解工作走在全國前列。縣級聯合人民調解委員會還根據需要設立駐同級法院、檢察院人民調解工作室，目前駐法院、檢察院人民調解工作室覆蓋率分別達到了91%和69%。四是載體聚力綜合化解重大矛盾糾紛。堅持圍繞中心服務大局開展三調聯動專項調解活動，以此為載體，整合資源、形成合力，提升“三調聯動”機制多元解紛成效。2013年省司法廳開展的“調解化積案、息訪保平安”專項活動，成功化解重大矛盾糾紛積案3500余起；2014年~2015年省綜治委“三調聯動”專項組、省高院、省司法廳、省信訪局聯合開展的“三調聯動化矛盾、息訴息訪促平安”專項調解活動，共化解矛盾糾紛82.1萬件，調解成功率達98%以上 ，其中重大疑難復雜矛盾糾紛7萬余件，防止群體性上訪10686件。2016年圍繞全面深化改革、突出風險防控和服務發展、改善民生，我們又聯合省高院、省公安廳、省信訪局開展了為期兩年的全省“三調聯動解糾紛、防控風險促發展”專項調解活動。

環向落實接邊地區“五聯”舉措，大力促進“三調聯動”化解邊界矛盾糾紛。加強邊界矛盾糾紛的預防調處，是落實平安建設任務的迫切需要。建立邊界地區聯防聯調協作機制，有效整合人民調解與行政調解的資源優勢，并根據實際情況靈活運用兩種調解手段及時有效化解邊界矛盾糾紛。一是加強接邊地區交流協作。1989年湖南安鄉縣與湖北公安縣率先成立湘鄂黃山周邊聯合人民調解委員會，由此擴展到常德、荊州兩市，開啟了27年的湘鄂邊界聯合人民調解工作之路。安鄉的經驗迅速在全省推廣。2013年，湘贛兩省合作建立了邊界矛盾糾紛聯防聯調協作機制，接邊9市、20個縣市區簽署了聯防聯調協作協議，化解了大量邊界矛盾糾紛，當年湘贛邊界被國家評為“平安邊界創建示范線”。 2014年3月，應湖南省司法廳倡議和邀請，湘鄂贛粵桂黔渝七省區市邊界矛盾糾紛聯防聯調協作座談會在長沙召開，七省區市司法廳（局）正式簽訂協議，建立了環湘“6+1”省際邊界矛盾糾紛聯防聯調協作體系，明確提出落實“聯誼、聯防、聯調、聯治、聯建”五聯措施，實現信息互通、資源共享、糾紛共調、情感共融和共促穩定、共謀發展的目標。2016年10月，第二屆湘贛鄂粵桂渝黔邊界矛盾糾紛聯防聯調協作會議在懷化市隆重召開。二是建立接邊地區聯防聯調組織網絡。全面建立市、縣、鄉、村四級邊界矛盾糾紛聯防聯調委員會或聯合人民調解委員會，各級調委會定期舉行會議，由各接邊區域輪值主任或輪流召集，確保跨界矛盾糾紛調解“無縫對接”。目前省內邊界矛盾糾紛易發多發的市、縣、鄉、村際也紛紛成立邊界聯防聯調組織1400多個，與省際邊界聯防聯調機制相得益彰，“外環”與“內環”交相輝映。三是積極開展平安邊界創建活動。各地共同預防化解邊界矛盾糾紛，努力爭創“四無”邊界。落實跨界矛盾糾紛受理登記、排查調解、調查回訪、信息通報等操作流程和工作措施，進一步完善邊界矛盾糾紛聯合預防、聯合排查、聯合調處工作體系，開展經常性的邊界矛盾糾紛專項排查調處活動，確保工作不留縫隙，不留死角。近兩年來，全省共排查化解重大邊界糾紛6500多起，如湖南新寧縣與廣西資源縣聯合調處了崀山八角寨景區開發糾紛；湘西自治州鳳凰縣與貴州松桃縣聯合調處了因征收產業園用地涉及黃氏家族65座墳山搬遷跨省重大糾紛；岳陽臨湘市聯合湖北赤壁市成功調處了趙里橋森林重大火災造成的山林糾紛，成功避免了一大批民轉刑案件和群體性事件，確保了接邊地區社會穩定、人民安居樂業。

湖南省“三調聯動”工作雖然取得了顯著成績，但也存在一些值得重視的問題。有的地方領導思想認識有偏差，存在重打擊輕預防、重處罰輕調解的思想，對“三調聯動”工作重視不夠、支持不力；少數地方沒有建立起有效的聯動機制，相關部門協調配合不暢，使“三調聯動”工作聯不起、動不了；一些縣市區黨政機關和鄉鎮街道、基層工作部門及人民調解組織對社會矛盾糾紛排查化解不深入、不及時，有的重大復雜矛盾糾紛沒有得到及時有效化解，影響社會治安；有的基層組織仍然比較薄弱，特別是在鄉鎮“三調聯動”中起基礎和紐帶作用的司法所缺編少人問題突出；人民調解和“三調聯動”工作保障水平整體較低，一些地方沒有將工作經費納入財政預算。這些都影響了“三調聯動”職能的發揮和矛盾糾紛的有效化解，有待我們今后認真加以解決。

湖南省“三調聯動”工作下一階段的基本思路是：以中央《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》為指導，在各級黨委政府的統一領導下，凝聚各級“三調聯動”工作部門和廣大人民調解組織的力量，整合社會資源，以創建平安湖南為目標，以完善矛盾糾紛多元化解機制為主線，打造三調聯動工作升級版，暢通調解為民的“綠色通道”，打通化解矛盾糾紛、服務人民群眾的“最后一公里”，為建設富饒美麗幸福新湖南營造和諧穩定的社會環境。要著力抓好以下工作：

進一步加強全省矛盾糾紛專項調解。緊扣平安湖南、法治湖南建設大局，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，發揮人民調解、“三調聯動”職能優勢，深入開展好“三調聯動解糾紛、 防控風險促發展”專項調解活動，不斷提高矛盾糾紛調解成功率，降低非正常上訪率，力爭在化解重大矛盾糾紛上取得更大成效，促進全省矛盾糾紛形勢和民轉刑態勢向好發展。要重點化解涉及民生和群眾利益的矛盾糾紛，化解民間金融活動中的矛盾糾紛，化解群體性上訪、非正常上訪和可能引發“民轉刑”案件的矛盾糾紛，化解行政接邊區域的矛盾糾紛。通過專項調解活動，促進矛盾糾紛解決在基層單位，解決在萌芽和初始階段。

進一步加強行業性、專業性矛盾糾紛化解。“三調聯動”成員單位和矛盾糾紛易發、多發領域的主管部門，要加強對本部門矛盾糾紛調解工作的指導，完善“三調聯動”銜接機制，確保“三調聯動”工作聯得起，推得動，調得好。要按照“誰主管、誰設立、誰保障”的原則，全面推進相關領域行業性、專業性人民調解組織建設。在鞏固提升道路交通、醫療衛生、勞動爭議、生態環保、消費者權益等領域人民調解工作的基礎上，大力推進涉及民生利益的婚姻家庭、征地拆遷、土地流轉、民間金融、物業管理等領域的矛盾糾紛化解工作。

進一步加強“三調聯動”協調指揮體系建設。要強化“三調聯動”在多元化解糾紛中的重要作用，加強各級“三調聯動”專項組和辦公室的自身建設，及時調整、充實“三調聯動”專項組領導成員和辦事機構工作人員，建立健全各項制度，對轄區內矛盾糾紛調處實行統一管理，更好地履行“四項權力”。加強“三調聯動”辦公室與專項組各成員單位及各級“三調聯動”辦公室的協調聯系和業務指導，切實落實專項組聯席會議、矛盾糾紛排查調處協調會議、重大矛盾糾紛和民轉刑臺賬報送、掛牌督辦等制度，構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的矛盾糾紛調處協調指揮體系。

進一步加強“三調聯動”工作平臺建設。繼續加強縣市區聯合人民調解委員會和矛盾糾紛調處中心及所屬流動調解庭建設，及時有效調處“三跨”疑難復雜糾紛和突發性重大糾紛，提高糾紛化解效力、減少群眾訴累。加強鄉鎮街道矛盾糾紛調處中心和鄉、村兩級人民調解組織基礎建設，進一步完善人民調解與司法調解、治安調解、刑事和解銜接聯動機制，建立健全人民調解參與化解信訪問題的有效機制，積極推動律師參與涉法涉訴信訪問題的調處。依托三個省級人民調解基地，加強調解理論研究和人才培養工作，推進矛盾糾紛多元化解機制改革創新。

進一步加強“三調聯動”保障機制建設。要加強人民調解和“三調聯動”隊伍建設，通過設置公益性崗位或政府購買服務的方式，力爭使每個鄉鎮（街道）調委會有2名以上專職人民調解員，每個行業性、專業性調委會有3名以上專職人民調解員，有條件的村（社區）調委會有1名相對固定的人民調解員。落實《湖南省人民調解員管理辦法》，加強人民調解員職業化、專業化建設，提高人民調解員的綜合素質。各地要切實保障人民調解和“三調聯動”工作經費，落實人民調解案件“以獎代補”制度，足額保障政府購買人民調解服務資金，并建立動態增長機制。要將人民調解、“三調聯動”納入綜治考評和政府績效評估，加強對矛盾糾紛排查調處及民轉刑防范的考核獎懲，加強督導，確保各地將“三調聯動”工作職責和矛盾糾紛化解責任落實到位。

（責任編輯 張文靜）