立法是促進循環經濟還是規范物質資源綜合利用*
——以修訂我國《循環經濟促進法》為視角

郭延軍

(上海交通大學凱原法學院，上海 200030)

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立法是促進循環經濟還是規范物質資源綜合利用*
——以修訂我國《循環經濟促進法》為視角

郭延軍

(上海交通大學凱原法學院，上海 200030)

我國《循環經濟促進法》無法為推進循環經濟起到實效。為“循環經濟”立法與我國憲定經濟體制不兼容，是我國立法機關對立法權的誤用。這部法律的基本功能應該是規范人們利用物質資源的行為，目的是減少廢棄物排放、保護環境；將我國《循環經濟促進法》修改為“物質資源綜合利用法”能更準確地概括該法的目的和功能。該法的內容應圍繞其目的和功能進行選擇，處理好該法與環境法體系中其他法律的關系。該法是物質資源綜合利用方面的基本法律，其與各種配套的單行法律一起構成治理廢棄物的完整規范體系。

循環經濟促進法；物質資源綜合利用法；法律名稱；環境保護法

我國《循環經濟促進法》于2009年1月開始施行，由于它不能很好地適應中國高效利用物質資源、減少廢棄物排放、保護環境的需求，對該法的修改已于2016年列入十二屆全國人大常委會立法規劃，*參見《全國人民代表大會環境與資源保護委員會關于第十二屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/26/content_2004955.htm，2017年7月1日訪問。目前正處于新法律起草前的調研階段。其實，為“循環經濟”立法與我國憲定經濟體制不兼容，是我國立法機關對立法權的誤用。這部法律的基本功能應該是規范人們利用物質資源的行為，目的是減少廢棄物排放、保護環境。將我國《循環經濟促進法》修改為“物質資源綜合利用法”能更準確地概括該法的目的和功能。該法的內容應圍繞其目的和功能進行選擇，以期處理好該法與環境法體系中其他法律的關系。該法是物質資源綜合利用方面的基本法律，其與各種配套的單行法律一起構成治理廢棄物的完整規范體系。

一、為“循環經濟”立法在合憲性和方法上的偏差

我國《循環經濟促進法》是立法機關為“循環經濟”所立之法，根據該法第1條的規定，其目的是“推進循環經濟發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展”，這個目的的正當性當然是毋庸置疑的，但是通過制定法律來達到這個目的，則是找錯了藥方。

我國《循環經濟促進法》這一法律名稱的核心概念是“循環經濟”，那么“循環經濟”是什么呢？ “循環經濟”是中國學者自20世紀90年代始將國外物質循環利用概念引入中國的過程中所提出的一個理念。關于循環經濟的認識多種多樣，但都包含了最基本的內容，即把“經濟活動組織成為‘資源→產品→再生資源→再生產品’的反饋式流程”。*曲向榮、李輝、王儉編著：《循環經濟》，機械工業出版社2012年版，第8頁。從目前的研究來看，學者們對循環經濟的運行規律研究得還很不充分，遠未形成共識，循環經濟其實還只是倡導者心目中關于未來經濟模式的憧憬。從目前的實踐來看，循環經濟的各種具體運行模式尚處于實驗階段，并沒有形成相對成熟的經驗可供推廣。在“缺乏社會經濟活動基礎”的情況下，*趙天寧：《專家談〈循環經濟促進法〉修訂：制定一部有“牙齒”的法律》， 《中國有色金屬報》2016 年12 月1 日，第6 版。用法律的方法來促進循環經濟的發展未免有些盲目，因為“環境立法不應以確立理念模式為目的”。*張化冰：《環境立法不應以確立理念模式為目的而應側重其對實現環境和經濟效益的實際作用——一位立法專家對修訂在即〈中華人民共和國循環經濟促進法〉的觀點》，《資源再生》2015年第8期。

即便循環經濟就是擺在人們面前的一個現實的選擇，是否可以通過立法促進其發展仍是一個問題，這還要看為“循環經濟”立法是否通得過合憲性審查，也要看為“循環經濟”立法在方法上是否行得通。

(一) “循環經濟”法與我國憲定經濟體制不兼容

法律是由國家制定和認可并依靠國家強制力保證實施的社會規范，它通過對權利、權力和義務的規定來規范公民和國家機關及其工作人員的行為，從而達到調整社會關系的目的。法律與其他社會規范不同的特點就是國家強制實施性，國家可以通過一定的程序對違法者進行強制制裁，以保證法律的實施。因為法律的國家強制實施性和國家能力的有限性，法律“不會對所有的社會關系都進行調整，它只能對重要并適合由法律進行調整的社會關系進行調整”。*本書編寫組編：《法理學》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第35頁。

哪些社會關系在什么情況下適合用法律來調整呢？這取決于一個國家所要維護的社會秩序和實現的社會目標是什么。為維護社會秩序和實現社會目標，可以采用的規范形式是多樣的，只有在其他規范不能有效發揮作用的領域才需要動用法律這種規范形式來調整社會關系。

一個國家所要維護的社會秩序和實現的社會目標主要通過該國的憲法確定。憲法所要維護的社會秩序和實現的社會目標可以具體細分為政治的、經濟的、社會的、文化的等各個方面，促進經濟模式的發展當然首先要考慮的是經濟秩序問題。

關于經濟制度，我國《憲法》從第6條到第18條做了詳細的規定，包括生產資料的所有制形式、分配制度、經濟體制、財產權保障等，其中第15條是關于經濟體制的規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”這條規定了我國經濟體制的兩項基本內容，一是通過市場配置資源，二是通過經濟立法進行宏觀調控。

市場配置和宏觀調控之間是一種什么關系呢？只有回答了這個問題，才能回答要不要給循環經濟立法的問題。中共十四大報告已說得很清楚：“我們要建立的社會主義市場經濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，使經濟活動遵循價值規律的要求，適應供求關系的變化；通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環節中去，并給企業以壓力和動力，實現優勝劣汰；運用市場對各種經濟信號反應比較靈敏的優點，促進生產和需求的及時協調。同時也要看到市場有其自身的弱點和消極方面，必須加強和改善國家對經濟的宏觀調控。我們要大力發展全國的統一市場，進一步擴大市場的作用，并依據客觀規律的要求，運用好經濟政策、經濟法規、計劃指導和必要的行政管理，引導市場健康發展。”中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

經濟是社會物質生產和再生產的活動，人們需求的無限性和資源的有限性，使得人類不得不在具有多種用途的資源與滿足不同需要之間進行選擇。人類進行選擇需要解決三個基本問題，即生產什么、如何生產、為誰生產，解決這三個問題的過程就是資源配置的過程。不同的解決問題的方案形成不同的經濟模式，比如勞動密集型模式或資本技術密集型模式，依賴資源消耗的線形模式或以資源循環、再生利用為基礎的循環模式等。不同經濟模式下資源利用的效率有所不同，人們必須根據需要和現實條件在不同的經濟模式中做出選擇。

那么，如何進行選擇呢？是由國家指定還是由市場決定？經濟模式的選擇本質上是資源配置模式的選擇，直接決定資源配置的結果，根據我國憲法有關經濟體制的規定，經濟模式只能由市場決定。循環經濟作為經濟模式的一種類型，當然也就只能通過市場來選擇，而不適合動用法律這種具有國家強制力的社會規范來強力推進。試圖用法律來推進某種經濟模式的發展，其本質是計劃經濟的思維方式。

計劃經濟是通過中央計劃直接配置資源的經濟組織方式，在這種方式下,生產什么、如何生產、為誰生產的問題,都由中央計劃機關統一決定。對于計劃經濟體制的弊端，中共十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》做了清晰的概括，那就是：“政企職責不分，條塊分割，國家對企業統得過多過死，忽視商品生產、價值規律和市場的作用，分配中平均主義嚴重。”其結果是：“造成了企業缺乏應有的自主權，企業吃國家‘大鍋飯’、職工吃企業‘大鍋飯’的局面，嚴重壓抑了企業和廣大職工群眾的積極性、主動性、創造性，使本來應該生機盎然的社會主義經濟在很大程度上失去了活力。”在經歷了慘痛教訓后，我國擯棄了計劃經濟體制，代之以市場經濟體制。

自1993年我國憲法修正案將我國的經濟體制由計劃經濟改為市場經濟之后，除了循環經濟，我國沒有為任何其他經濟模式的發展制定過法律。上世紀90年代我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變時，經濟模式發生這么大的變化，我國都沒有為促進市場經濟立法。隨著科學技術的發展，有利于推進社會發展和人類福祉的經濟模式也提出了不少，比如知識經濟、網絡經濟、共享經濟等，我國也沒有為促進這些經濟模式的發展立法。

然而，我國立法機關卻為循環經濟制定了專門的法律，且在我國《循環經濟促進法》中設置了不少帶有計劃經濟特征的條款。如該法第8條規定：“縣級以上人民政府應當建立發展循環經濟的目標責任制，采取規劃、財政、投資、政府采購等措施，促進循環經濟發展。”第12條規定：“國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門編制全國循環經濟發展規劃，報國務院批準后公布施行。設區的市級以上地方人民政府循環經濟發展綜合管理部門會同本級人民政府環境保護等有關主管部門編制本行政區域循環經濟發展規劃，報本級人民政府批準后公布施行。循環經濟發展規劃應當包括規劃目標、適用范圍、主要內容、重點任務和保障措施等，并規定資源產出率、廢物再利用和資源化率等指標。”無論是目標還是規劃，都需要設定一些指標要求，而衡量循環經濟發展狀況的指標無外乎兩類：一類是反映經濟規模的企業數量、產品種類、產品數量、產值等指標，一類是反映循環經濟發展水平的資源利用率、廢棄物排放率等指標。這些指標和責任制相聯系后就會成為指令性的、強制性的指標，而這種指標必然會落實到產業園區和具體企業頭上，這就出現了政府對企業經營活動的直接干預，其本質就是計劃經濟。又如，該法第29條第2款規定：“各類產業園區應當組織區內企業進行資源綜合利用，促進循環經濟發展。”這是在授權產業園區的行政主管機關直接插手干預企業的具體生產活動，這是典型的計劃經濟的做法。用上述方法來推進循環經濟的發展，顯然背離了我國建設社會主義市場經濟的憲法要求。

此外，還需特別指出的是，采取何種經濟發展模式，不是由人們的主觀意志決定的，從本質上說，它是由生產力發展狀況和相應的社會經濟條件決定的。如果說循環經濟尚不能為市場所接受，則肯定有阻礙其發展的客觀原因，法律是無法真正克服這些障礙的。從目前循環經濟發展的情況來看，其發展最大的障礙恐怕是技術水平不足、企業設備和生產流程的改造成本高、產品生產成本高、產品價格無優勢、企業之間合作難以及人們的生活習慣等各種原因，政府干預也許會發揮一些作用，但是不能解決根本問題。讓政府替代市場來推進循環經濟的發展，是政府做不了的事情，政府在這方面投入人力、物力和財力，很可能是浪費公共資源。從筆者調研的情況來看，在相當多的地方存在著這樣的產業園區和企業，在政府的大力支持下建成，但結果是有循環經濟之名而無循環經濟之實。因此，促進循環經濟發展主要還是要依賴生產力的發展和相應社會經濟條件的改善，而不是為其立法。

(二)為“循環經濟”立法是立法權的誤用

也許有人會認為，發展循環經濟的目的是為了保護環境，實現經濟和社會的可持續發展，在社會尚未接受這種經濟模式的時候，可以由國家出面通過法律來促進這種經濟模式的發展，這可以看作是國家的宏觀調控。這種觀點聽起來似乎有道理，但通過制定法律來促進循環經濟發展并不是一個好方法。

法律是用來規范人的行為的，規范人的行為和促進某項事業的發展是性質完全不同的兩類事情，目的不同，達到目的的方法也應該不同。根據憲法所規定的各級各類國家機關的職權，規范人的行為的方法是憲定國家機關制定具有普遍約束力、能反復適用的規范性文件，而促進某項事業發展的合適方法是將該項事業納入國民經濟和社會發展規劃，經人民代表大會或其常委會審查批準后由相應國家機關來落實。規范人的行為和促進某項事業發展的區別主要體現在四個方面。

第一，二者的內容不同。法律規范人的行為，是在為法律所調整的社會關系主體設立最低的行為準則，違反這個標準就要承擔不利的法律后果。任何事業的發展，包括循環經濟的發展，并不是在為行為主體設定最低的行為標準，而是在為這項事業的發展設立未來一段時間里所要達到的目標，確定達到這個目標的可能方法。事業發展的目標肯定是高于現實水平的，且會隨著事業的發展不斷提高；實現這個目標的方法也是多樣的、可創新的，只要所選擇的方法不違法。

第二，二者的規范性不同。規范人們行為的法律，其具體內容雖然也包括一些法律原則和法律概念，但主要內容應該是以權利、權力和義務為主要內容，具有嚴密邏輯結構的法律規則。對于法律規則的邏輯結構，法理學教科書中有許多不同的觀點，包括要素各有不同的兩要素說、三要素說和四要素說。筆者認同三要素說中的一種，即法律規則由假定條件、行為模式和法律后果三要素構成。假定條件是經過對事實狀態中相關條件和情況的歸納與抽象并將其規定在法律中，從而構成具體適用某一法律規則的前提條件。行為模式是對法律關系主體行為的標準與方向做出的法律要求和規定，指出法律關系主體所具體享有的權利或權力以及應當承擔的法律義務。法律后果是指在一定情況下，法律對其調整范圍內的相關事件與行為的動機、內容和意義等方面進行法律評價所得出的結果。這種結果可以是肯定性的，具體表現為對合乎法律要求的行為的允許、確定、保護；也可以是否定性的，具體表現為法律對違反其要求的行為作出否定性的評價，并進行相應的追究和制裁。*參見付子堂主編：《法理學初階》，法律出版社2009年版，第136-137頁。

促進某項事業的發展，主要涉及的內容是該項事業發展的目標、發展規劃、促進發展的政策和措施等，這些內容可以用宣示性的、原則性的語言來表述，不需要具有法律規則所要求的嚴密邏輯結構，也就是說，為促進某項事業的發展，可以不為特定的行為主體設定行為模式，也可以只設定行為模式，而不規定具體的前提條件和法律后果。

第三，二者的統一性不同。規范人們行為的法律除法律另有規定之外，必須在全國范圍內統一實施，但是國民經濟和社會發展規劃可以存在地區差異。

第四，二者的穩定性不同。規范人們行為的法律必須具有穩定性，不能隨意修改，但任何事業的發展都是動態的，事業發展的目標和規劃、促進事業發展的方法和措施可以隨著社會、經濟、科學技術等各方面的發展而因時因地調整。

規范人的行為和促進事業發展存在如此大的差異，通過制定法律來促進循環經濟的發展顯然是選錯了方法，比較合適的方法是將循環經濟的發展編入國民經濟和社會發展規劃。

國民經濟和社會發展規劃是中央和地方對一定時期內國民經濟的主要活動、科學技術、教育事業和社會發展所作出的安排。根據我國《憲法》第62條、第67條和第89條的規定，在中央層面，這個途徑的具體運作過程是，國務院在編制國民經濟和社會發展規劃時將相關促進事項寫進規劃，國民經濟和社會發展規劃經全國人大審查和批準后，由國務院及其行政部門運用憲法和法律所授予的職權來執行規劃，全國人大及其常委會監督計劃執行情況。全國人大常委會有權在全國人大閉會期間審查和批準國民經濟和社會發展規劃在執行過程中所必須作的部分調整方案。根據我國《憲法》的規定，各地方都可以采用這種方式促進某種事業在本地的發展。

通過國民經濟和社會發展規劃來促進某項事業的發展，具有以下三個方面的優點。一是國民經濟和社會發展規劃是指導經濟和社會發展的綱領性文件，內容可以比較原則和概括。二是國民經濟和社會發展規劃具有法律所沒有的靈活性。國民經濟和社會發展規劃可以存在地區差異，各地可因地制宜地確定本地區相關事業發展的具體目標、步驟和措施。國民經濟和社會發展規劃可以分為長期規劃(10年至20年)、中期規劃(一般為5年)、年度規劃，而且人大常委會可以根據需要對規劃進行部分的修改，相關事業的促進目標可以適時調整。三是政府及其行政部門執行國民經濟和社會發展規劃要受憲法和法律的約束，只能根據憲法和法律規定的方式和程序來執行規劃，而對經濟內容的執行，憲法和法律所規定的方式主要是宏觀調控手段如稅收優惠、行政獎勵等，因此可以避免政府直接干預資源配置的問題出現。而且，對于法律已規定的宏觀調控手段，行政機關可依職權自主運用這些手段，對此，不必在“循環經濟”法的名目之下再重新規定一次，重復立法是對立法資源的浪費。

可能會有人提出疑問，認為國民經濟和社會發展規劃缺乏強制力，無力推動相關事業的發展。然而，這是一種誤解。國民經濟和社會發展規劃雖不是法律，但經人民代表大會批準，也是具有法律效力的文件，對同級人民政府產生拘束力，因為政府是各級人民代表大會的執行機關，執行人民代表大會批準的國民經濟和社會發展規劃是政府的職責。根據我國憲法的規定，國民經濟和社會發展規劃對政府的法律約束力主要通過以下方式來實現，即就規劃執行情況向人大及其常委會報告工作，接受人大及其常委會關于規劃執行相關問題的詢問、質詢和特定問題的調查，因規劃執行不力而承擔憲定責任，*憲法責任有兩種類型：一種是違憲責任，即國家機關及其主要成員違反憲法的原則、精神和具體內容而承擔的憲法責任；另一種是憲定責任，即國家機關及其組成人員在沒有違反憲法具體規定的情況下因為憲定條件而承擔的責任。參見郭延軍：《錯案追責應回歸法治軌道》，《法學》2016年第10期。如政府的工作報告不被人大或人大常委會通過、政府主要領導人被人大罷免等。因此，國民經濟和社會發展規劃并不是軟弱無力的。

不用國民經濟和社會發展規劃這種方式而用法律這種強制手段來促進經濟模式的發展，是沒有很好理解我國憲法所規定的這兩種方式的特點和適合適用的事項，達到目的的方法選擇錯誤，目的難以實現也就不奇怪了。

以立法的方式促進循環經濟發展是選錯了方法，目前我國現有的七個促進類法律中有六個都存在這樣的問題。這七部促進類法律除了我國《循環經濟促進法》之外還有我國《電影產業促進法》、《民辦教育促進法》、《就業促進法》、《清潔生產促進法》、《農業機械化促進法》、《中小企業促進法》。在這七部法律中，除了我國《民辦教育促進法》具有比較強的規范特性外，其他六部法律的規范性特點都很弱。我國《民辦教育促進法》總共十章，除了第一章“總則”和第七章“扶持與獎勵”中包含了促進的內容以外，其他章的內容都是規范民辦教育組織的設立、運行、監管、變更和終止等方面的內容，規范性很強，是具有明顯法律特征的規范性文件，應更名為“民辦教育法”比較合適。除了“民辦教育法”之外的其他六部法律都可以廢止，改為通過納入國民經濟和社會發展規劃這種方式來促進其發展。

二、“物質資源綜合利用法”是法律名稱更好的選項

一部法律選取什么樣的名稱，主要看這部法律的功能是什么。筆者認為，將要修改的我國《循環經濟促進法》的主要功能是規范人們對物質資源的利用行為，而不是促進循環經濟的發展。

(一)用“循環經濟”指稱物質資源高效利用活動是錯誤的

從這部法律的具體內容來看，這部法律的小部分內容是關于促進循環經濟發展的原則和措施，大部分內容是物質資源利用的行為規范。具體來看，該法第一章“總則”和第五章“激勵措施”的大部分內容是關于如何促進循環經濟發展的原則和具體措施，其中的法律條文大多是一些政策性宣示和原則性規定，法律規范的特點比較弱。這部法律從第二章到第四章的主要內容是關于生產、流通和消費中使用物質資源的行為規范，具體內容包括行政主管部門在物質資源利用和廢棄物排放的減量、廢棄物再利用和資源化這兩個方面的管理職能，各類企業在物質資源利用和廢棄物排放的減量、廢棄物再利用和資源化兩個方面承擔的義務；第六章“法律責任”規定的是關于行政主管部門不依法履行職責和各類企業不依法承擔義務所應承擔的不利后果。這四章的法律條文雖然也有內容過于原則、不夠具體的問題，也有些條文只是政策性宣示，但大部分條文具有法律規則的特點，即它們的內容是關于法律關系主體的權利、權力和義務的具體規定。

按常規思路，促進循環經濟的發展和規范物質資源的利用應該是性質和內容完全不同的兩件事。促進循環經濟發展的直接目的是壯大循環經濟的規模，提高循環經濟的水平，促進的方法就是采取各種措施、投入更多的資源來提高反映循環經濟發展規模和水平的指標；而規范物質資源的利用是要建立資源利用的行為規則，規定在資源利用方面什么是可以做的，什么是不可以做的，違反行為規則應當承擔什么樣的不利后果。這樣的話，現行的我國《循環經濟促進法》就出現了很大程度的文不對題的困境，因為法律的名稱表達的核心內容是促進循環經濟發展，法律的大部分內容卻是物質資源利用的行為規范。

為什么會出現這樣的問題呢？這與該法對循環經濟的界定不科學有關。該法第2條第1款規定：“本法所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。本法所稱減量化，是指在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生。本法所稱再利用，是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用。本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。”該條關于“循環經濟”的界定并不是對經濟模式或經濟活動的界定，而是對物質資源利用活動的界定。然而，經濟活動和物質資源利用活動既有聯系也有差別。

經濟離不開資源利用，但不能將資源利用等同于經濟。經濟是物質生產和再生產的活動，經濟活動包括生產、流通和消費等多個環節，但就內容而言，主要是資源的配置和資源配置之后的利用，其中資源的配置更為根本，決定生產什么、如何生產、為誰生產的問題。資源的配置模式有多種，但是具體物質資源的使用價值是一樣的，不受資源配置模式的影響。因此經濟和資源利用之間不能劃等號，用“經濟”這個名詞來指稱資源利用活動是錯誤的，當然，用“循環經濟”這個名詞來指稱人們在經濟活動中的高效利用資源的活動也是錯誤的。正是因為出現了將經濟活動和資源利用活動相等同的錯誤，才引發了把促進循環經濟發展和規范資源利用行為的內容放在一部法律中的矛盾現象。

(二)“物質資源綜合利用法”能更準確地反映該法功能

國家不能通過立法促進某種經濟模式的發展，但是國家可以對資源的利用行為進行規范，并將這種規范適用于所有現實存在的各種經濟模式。當物質資源浪費和廢棄物增加造成巨大的環境壓力，直接影響到可持續發展，而物質資源的高效利用和減少廢棄物的排放單靠社會個體的自覺已不能解決問題的時候，法律出手正當其時，它是國家用來解決社會發展和環境保護協調問題的最佳手段。

在否定了為循環經濟立法的憲法正當性后，這部法律的主要內容就只能是物質資源利用的行為規范了。然而，在除去促進循環經濟發展的內容后，這部法律又將出現“題不對文”的問題，因此更換這部法律的名稱實在是迫不得已的選擇。

那么，用什么法律名稱才能夠準確地表達這部法律的功能呢？筆者認為，“物質資源綜合利用法”是比較好的選擇。這里“物質資源”是指進入生產和生活領域的客觀存在的物品，不包括人力資源，也不包括知識、技術、信息等智力資源，但智力資源的物質載體屬于物質資源的范疇。“綜合利用”是指對資源的多方面利用。

用“物質資源綜合利用法”作為這部法律的名稱有以下一些好處。其一，這是一個由常用詞語構成的詞組，意思表達清楚、直接，一般人都能理解。其二，“物質資源”這個詞比較清楚地限定了這部法律的適用范圍，人力資源、智力資源等不屬于該法調整的范圍。其三，“綜合利用”這個詞組能夠比較好地體現這部法律對資源利用的要求。資源的高效利用就是要盡可能地利用物質資源的使用價值，直到使用價值用盡為止，但是物質資源的使用價值通常不會一次性利用完，因此要多次地通過各種方式多方面地加以利用，這就是綜合利用。其四，能夠充分反映立法目的，因為物質資源綜合利用的結果必然是減少廢棄物的排放，從而保護了環境，有利于可持續發展。其五，在這個名稱之下能夠比較順利、準確地選擇該部法律應該包括的內容，并處理好與環境法體系內其他法律的關系。其六，“資源綜合利用”在多種性質的我國官方文件中已多次出現，比如《國務院批轉經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》、《資源綜合利用目錄》、《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》等，用“物質資源綜合利用法”這個名稱可以較為方便地和以前的文件用語相對接。

說清楚了用“物質資源綜合利用法”命名這部法律的好處，還要進一步指出用“循環經濟促進法”命名該部法律的兩個缺點。

第一個缺點是，用“循環經濟促進法”命名這部法律弱化了這部法律的根本功能。現代社會出現的物質資源浪費和廢棄物增加，是在生產力不斷提高和物質產品越來越豐富的情況下生產方式和生活方式相對落后的結果，發展到今天不得不采用具有國家強制力保證實施的法律來規范人們在生產和生活中的資源利用行為，這是社會發展的客觀需要，與循環經濟這個概念的提出關系不大。

不可否認，提出循環經濟這一概念，倡導循環經濟這一理念，對促進制定規范人們物質資源利用行為的法律起到了推動的作用。2005年至2008年關于循環經濟的熱烈討論顯然有助于增強人們關于資源高效利用、減少廢棄物排放和環境保護、可持續發展之間關系的認識，增強人們對制定一部規范物質資源利用行為的法律的必要性的認識。不僅循環經濟這個理念的提出有這樣的功效，在提倡循環經濟的同時或者更早的時間開始，也有學者將包含這些內容的經濟模式稱為生態經濟、綠色經濟，這些概念或理念的提出和討論也都起到了同樣的功效。

對于因為對經濟與環境協調發展的強烈期盼而提出的理念，給它們起個什么名稱并不重要，重要的是規范人們利用物質資源的行為，這才是解決問題的本質所在。事實上，很少有國家會用“循環經濟”這個概念來指稱資源綜合利用和減少廢棄物排放的活動和相關制度。在全國人大環境與資源保護委員會法案室編寫的《〈中華人民共和國循環經濟促進法〉立法資料概覽》中收錄有《德國循環經濟和廢物處理法》，*參見全國人大環境與資源保護委員會法案室編：《〈中華人民共和國循環經濟促進法〉立法資料概覽》，中國民主法制出版社2008年版，第476-519頁。這部德國法律名稱的翻譯是值得商榷的。經筆者考證，這部法律的名稱中并無“循環經濟”的內容。筆者在德國環保部官網上找到了該部安全技術委員會2003年發布的一份報告《設施綜合檢查和審計的最終報告》(TAA-GS-29)的德文版和英文版，*該報告德文版下載網址為：http://kas-bmu.de/publikationen/taa_pub.htm；該報告英文版下載網址為：http://kas-bmu.de/publikationen/pub_gb.htm，2017年4月6日訪問。將這份報告的德文和英文對照后發現，這部法律的名稱的德文是“Gesetz zur F?rderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltvertr?glichen Bewirtschaftung von Abfa?llen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG)”，*該部法律的德文版下載網址為：http://kas-bmu.de/publikationen/taa/taa_gs_29.pdf，2017年4月6日訪問。英文是“Act for promoting closed substance cycle waste management and ensuring environmentally compatible waste disposal (Closed Substance Cycle and Waste Management Act-KrW-/AbfG)”，*該部法律的英文版下載網址為：http://kas-bmu.de/publikationen/taa_gb/taa_gs_29_e.pdf，2017年4月6日訪問。可以看到，在英文名稱中，根本就沒有表示“循環經濟”的詞語。這部法律中文版正文中出現的“循環經濟”這個名詞，相應的德語原文是Kreislaufwirtschaft，英文是Closed Substance Cycle，翻譯為中文應該是“物質閉路循環”，因此不少專家學者認為將該法律名稱翻譯為《物質閉路循環與廢棄物管理法》更為準確。而且，從全部內容來看，該部法律的功能是在規范廢棄物的回收、利用和處理行為，與所謂的循環經濟的發展沒什么關系。《日本建立循環型社會基本法》中的關鍵詞“循環型社會”是和“循環經濟”在性質和內容上完全不同的兩個概念。雖說“循環型社會”這個概念也比較宏大、抽象，但法律是社會規范，用法律來為循環型社會建立規則并不牽強，且該法被定位為基本法，概念比較宏大、抽象也無不可，無論如何，這部法律肯定不是用來促進循環經濟這一經濟模式發展的。

必須清醒地認識到，要修改的我國《循環經濟促進法》的根本功能是規范物質資源的利用行為和廢棄物的排放行為，而不是促進循環經濟的發展；這部法律的制定雖然因為其可以為循環經濟的發展創造良好的法治環境，客觀上會起到促進循環經濟發展的作用，但它并不是專門為循環經濟所立的法律。因此，用“循環經濟促進法”命名該部法律必然會弱化這部法律的根本功能。

第二個缺點是，用“循環經濟促進法”命名這部法律抹殺了過去國家和民間在資源高效利用和環境保護方面所做的各種努力。高效利用物質資源和減少廢棄物排放并不是提出了循環經濟這個概念后人們才開始進行的工作。重視物質資源的回收和利用是中華民族的優良傳統，日常生活中有很多種廢舊物品回收利用的機制，比如再生資源回收公司、廢品回收站、舊書店、舊貨市場、走街串巷的廢舊物品回收人員等。有人認為“廢棄物回收利用”不是他們所倡導的循環經濟，因為那是物質匱乏時期的“被動”做法，不是“主動”地減少廢棄物，不是為了實現資源節約和環境友好的目的。*參見劉學敏：《論循環經濟》，中國社會科學出版社2008年版，第1-2頁。然而，我國現行憲法制定后的這種情況能認為是被動的嗎？我國《憲法》第14條第2款規定：“國家厲行節約，反對浪費。”其第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”可見，節約資源和環境保護是我國憲法規定的兩大基本國策。

為貫徹落實我國憲法規定的這兩大基本國策，國家不僅支持科學技術的發展、鼓勵技術和產品的更新換代，以提高資源的利用率和保護環境，而且還制定了不少的法律來實現這個目的，這樣的法律包括我國《節約能源法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《水法》、《土地管理法》、《清潔生產促進法》等。其中，1997年制定的我國《節約能源法》第1條就規定：“為了推動全社會節約能源，提高能源利用效率，保護和改善環境，促進經濟社會全面協調可持續發展，制定本法。”2002年制定的我國《清潔生產促進法》第1條也規定：“為了促進清潔生產，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產生，保護和改善環境，保障人體健康，促進經濟與社會可持續發展，制定本法。” 這些法律都比我國《循環經濟促進法》制定得早，可以說，將節約資源與環境保護結合起來是國家一直倡導和努力推進的工作，完全是主動的。我國《循環經濟促進法》將循環經濟作為一種新型的經濟模式加以推廣，還將以前法律中已經規定的內容寫進該法中(詳后)，上述觀點顯然是沒有正確對待過去國家和民間在資源高效利用和環境保護方面所做的努力。

總而言之，應當果斷放棄“循環經濟促進法”這個名稱，“物質資源綜合利用法”是更好的選項，當然，筆者也希望有人能夠提出比“物質資源綜合利用法”還要好的選項。

三、“物質資源綜合利用法”在環境法體系中的適當定位

確定這部法律的名稱后，所要做的工作就是在“物質資源綜合利用法”這一名稱的統領之下確定該法應該包括的內容。法律內容的選擇首先要處理好的一個問題是該法與其他法律的關系。毫無疑問，“物質資源綜合利用法”屬于環境法體系內的法律部門，因此該法與其他法律的關系問題主要涉及的是該法與環境法體系中其他法律的關系問題，即該法在環境法體系中的定位問題。

(一)“物質資源綜合利用法”與環境法體系中其他法律的關系

環境法作為一個法律部門，是“調整人們在開發利用、保護改善環境的活動中所產生的環境社會關系的法律規范體系”。*呂忠梅主編：《環境法學概要》，法律出版社2016年版，第42頁。環境法可以分為兩類，一類是自然資源保護類法律，一類是環境保護類法律。我國現行的自然資源保護類法律有我國《水法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《節約能源法》等。我國《環境保護法》是我國環境保護類法律中的基本法律，在這部法律的統領之下，還有不少針對環境保護具體問題的單行法律，這些法律根據具體內容的不同又可以分為兩類，即生態保護類法律和污染防治類法律。我國現行的生態保護類法律主要有我國《草原法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等，其他法律中也有包含了生態保護內容的，比如我國《建筑法》、《城市規劃法》等。我國現行的污染防治類法律主要有我國《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治》、《放射性污染防治法》、《海洋環境保護法》、《防沙治沙法》、《清潔生產促進法》等，其他法律中包含了防治污染內容的還有我國《城市規劃法》、《產品質量法》等。根據污染源，污染可以分為兩類，一類是有毒有害物質，一類是廢棄物。“物質資源綜合利用法”的主要目的是減少廢棄物的排放、減輕環境壓力，因此該法應該歸入污染防治類法律。

首先，要解決好“物質資源綜合利用法”與自然資源保護類法律的關系。我國《循環經濟促進法》在這方面做得并不好，該法中有大量的內容與自然資源保護類法律的內容重復，這主要體現在該法第三章，該章“減量化”中的大部分內容都是關于節約使用礦產和能源方面的內容，而這些都是稀缺自然資源保護類法律所規定的內容。比如，該法第16條規定：“國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行能耗、水耗的重點監督管理制度。重點能源消費單位的節能監督管理，依照《中華人民共和國節約能源法》的規定執行。重點用水單位的監督管理辦法，由國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院有關部門規定。”該法第20條第3款規定：“新建、改建、擴建建設項目，應當配套建設節水設施。節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。”同條第4款規定：“國家鼓勵和支持沿海地區進行海水淡化和海水直接利用，節約淡水資源。” 該法第21條規定：“國家鼓勵和支持企業使用高效節油產品。電力、石油加工、化工、鋼鐵、有色金屬和建材等企業，必須在國家規定的范圍和期限內，以潔凈煤、石油焦、天然氣等清潔能源替代燃料油，停止使用不符合國家規定的燃油發電機組和燃油鍋爐。內燃機和機動車制造企業應當按照國家規定的內燃機和機動車燃油經濟性標準，采用節油技術，減少石油產品消耗量。”這些內容在我國《水法》和《節約能源法》等法律中已有更為明確和具體的規定，沒有必要再出現一次。

隨著人們物質和文化生活水平的不斷提高，物質資源消耗量的增加是必然的。對物質資源減量使用的要求應該只適用于以下三種情況，一是稀缺的自然資源，二是有毒有害物質，三是使用價值低、廢棄率高的物質。除去這三類之后，剩下的物資資源，只有在這些資源相對貧乏的時候才有減量的需要，而在這些資源豐富的時候則只需倡導按需消費、不浪費，在不違反廢棄物排放法定要求的情況下，普通物質資源的消耗不需要法律來限制使用量。在這三種應減量使用的物質資源中，也只有使用價值低、廢棄率高的物質是因為無法達到資源高效利用的要求而減量，其他兩種都不是。要求減量使用自然資源的根本原因是資源稀缺，對此已經有自然資源保護類法律來解決這些資源的節約使用問題。因此，在“物質資源綜合利用法”中不需要規定這些內容。

其次，要處理好“物質資源綜合利用法”與污染防治類法律中其他法律的關系。在這方面，我國《循環經濟促進法》做得也不好。污染源分為廢棄物和有毒有害物質兩種類型，這兩種污染源治理的方法有本質差別，因此應當由不同的法律來規定。我國《循環經濟促進法》是防治廢棄物的法律，但該法中卻包含了防治有毒有害物質的內容。比如，我國《清潔生產促進法》、《放射性污染防治法》和《產品質量法》對有毒有害物質的使用和處理規則都有詳細的規定，但我國《循環經濟促進法》第19條第2款還規定：“對在拆解和處置過程中可能造成環境污染的電器電子等產品，不得設計使用國家禁止使用的有毒有害物質。”對有毒有害物質的防治方法顯然不是再利用和資源化，因此，有關有毒有害物質的使用和處理問題不應該放在“物質資源綜合利用法”中。

最后，要處理好“物質資源綜合利用法”與我國《清潔生產促進法》的關系。《循環經濟促進法》第1條規定：“為了促進循環經濟發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展，制定本法。”我國《清潔生產促進法》第1條規定：“為了促進清潔生產，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產生，保護和改善環境，保障人體健康，促進經濟與社會可持續發展，制定本法。”比較這兩個有關立法目的的條文可以看到，前者主要防治廢棄物污染，后者既防治廢棄物的污染又防治有毒有害物質的污染，二者在物質資源高效利用、減少廢棄物排放方面的目的是重疊的。因為立法目的存在重疊，所以相關立法內容重復就是必然的結果。我國《清潔生產促進法》第20條規定：“產品和包裝物的設計，應當考慮其在生命周期中對人類健康和環境的影響，優先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。”我國《循環經濟促進法》第19條規定：“從事工藝、設備、產品及包裝物設計，應當按照減少資源消耗和廢物產生的要求，優先選擇采用易回收、易拆解、易降解、無毒無害或者低毒低害的材料和設計方案，并應當符合有關國家標準的強制性要求。”我國《清潔生產促進法》第23條規定：“餐飲、娛樂、賓館等服務性企業，應當采用節能、節水和其他有利于環境保護的技術和設備，減少使用或者不使用浪費資源、污染環境的消費品。”我國《循環經濟促進法》第26條規定：“餐飲、娛樂、賓館等服務性企業，應當采用節能、節水、節材和有利于保護環境的產品，減少使用或者不使用浪費資源、污染環境的產品。”這樣內容相同或相似的條款還可以舉出不少，可以說，我國《循環經濟促進法》與《清潔生產促進法》在有關資源高效利用、減少廢棄物排放方面的內容存在高度重復。

如何在“物質資源綜合利用法”中解決我國《循環經濟促進法》與《清潔生產促進法》內容重復的問題呢？這個問題其實如前所述已得到解決，即沒有必要為促進循環經濟和促進清潔生產制定法律，相關事業的發展可以通過編入國民經濟和社會發展規劃的方式，由承擔相應職責的國家機關根據憲法和法律規定的方式來促進，而在資源高效利用、減少廢棄物排放方面高度重復的內容則應由“物質資源綜合利用法”加以規定。

(二)“物質資源綜合利用法”的具體內容

在處理好了“物質資源綜合利用法”與其他法律的關系問題后，另一個要解決的問題是這部法律的內容詳略，即這部法律應該是一部關于物質資源綜合利用的基本法律，還是一部將物質資源綜合利用的所有具體制度都包含于其中的法律。如果是前者，就會存在“物質資源綜合利用法”和相關單行法律的關系問題。筆者認為，從立法策略上看，恐怕選擇前者更為妥當。物質資源種類繁多，類型不同，所處的生產、流通和消費的環節不同，回收和再利用的方法肯定不同，把各類資源在各個環節的回收和再利用都放在一部法律中進行規范是不可能的。因此，可以先制定一部物質資源綜合利用方面的基本法律，之后再制定與這個基本法律相配套的單行法律或法規(行政法規或地方性法規)，比如“促進容器與包裝分類回收法”、“家用電器回收法”、“建筑材料再生利用法”、“綠色采購法”、“報廢汽車再生利用法”、“食品資源再生利用促進法”等，用這些單行法律或法規來具體規范不同類型資源在不同環節的回收和利用。

如果把“物質資源綜合利用法”定位為物質資源綜合利用方面的基本法律，那么，這部法律的主要內容應該包括以下方面。其一，確立立法目的、實現目標和基本原則。其二，劃分物質資源綜合利用的規則制定權。根據我國《立法法》的規定，全國人大及其常委會、國務院、國務院各部委、地方(包括省、自治區、直轄市和設區的市)人大及其常委會、地方(包括省、自治區、直轄市和設區的市)人民政府都有在環境保護方面制定規范性文件的權力，這個基本法律應該明確劃分各個立法主體在物質資源綜合利用方面的立法權限。其三，明確規定規范物質資源綜合利用行為的基本方法及其方法使用的條件。規范資源綜合利用行為可以采用的法律方法主要有稅收、行政許可、行政強制、行政收費、行政獎勵、行政處罰、行政處分、刑罰等。其四，明確規定資源綜合利用的行政主管機關及其主要職能。其五，列舉資源綜合利用的相關具體制度，明確這些制度的目的和原則，對這些制度的基本內容做原則性的規定，并根據該法關于規則制定權的配置明確相關制度的單行法的制定主體。

有關物質資源綜合利用的具體制度至少應包括以下內容。其一，原材料的控制，可設置禁止使用和限制使用的使用價值低、廢棄率高的原材料名錄制度。其二，生產設備和技術的控制，可設置禁止使用和限制使用的不能充分利用原材料使用價值的技術、工藝和生產設備名錄制度。其三，生產過程產生的有使用價值的廢棄物的分類、回收、再利用和處置方法。其四，商品包裝生產的控制，可制定禁止或限制不能回收再利用的包裝材料名錄，制定商品包裝的規格和過度包裝的處罰制度。其五，商品包裝的回收再利用方法。其六，生活垃圾的分類、回收、再利用和處置方法。

關于資源綜合利用具體制度的選擇，域外已經有不少成熟的制度可供參考借鑒，不過具體制度的選擇需要考慮中國的落實條件。相對于物質資源綜合利用制度比較成熟的發達國家，中國恐怕在技術條件、法治觀念和文明素養等方面還存在一些差距，制度的落實并非易事。因此，在目前的社會環境下，具體制度的推進應循序漸進，步子小一點，制度嚴一點，執行力度大一點，以逐步培養人們綜合利用物質資源、減少廢棄物排放、保護環境的生活方式。配套制度的建設可以兩條腿走路：一是由全國人大或國務院制定在全國范圍內實施的規則，這條路徑適用于標準比較容易統一也應該統一的領域，比如報廢汽車再生利用方面的規則；二是自下而上的，將與基本法配套的具體制度的建設任務分散到地方，從設區的市開始試點，由設區的市的人大制定相關規則在當地實施，經驗成熟后再由省級人大直至全國人大制定統一規則，這條路徑適用于標準不容易統一的領域，比如生活垃圾的回收和利用，地方人大可以因地制宜地制定相關規則先行先試。

此外，在制定“物質資源綜合利用法”后，全國人大不必推動地方人大制定該法的實施細則，地方人大應該根據其配套制度的建設任務將立法資源集中用于該項具體制度的規則制定上，為全國人大常委會制定相關法律和國務院制定相關行政法規提供參考素材。

有關規范人們物質資源利用行為的法律的名稱選擇對了，立法目的的正當性便得到充分體現，法律的內容就能夠科學地加以選擇和表述。有理由相信，“物質資源綜合利用法”的實施必將比我國《循環經濟促進法》順利得多、有效得多，從而能夠更好地實現保護環境的目的。

(責任編輯：江 鍇)

郭延軍，上海交通大學凱原法學院教授。

*本文系2014年度國家社會科學基金重大項目“人民代表大會制度理論創新研究”(項目編號：14ZDA014)的中期成果。

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