論監察體制改革背景下的監察權與檢察權

夏金萊

(廣東財經大學法學院，廣東廣州 510320 )

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專 論

論監察體制改革背景下的監察權與檢察權

夏金萊

(廣東財經大學法學院，廣東廣州 510320 )

監察體制改革導致了國家監察委員會的誕生和檢察院部分職能的整合，引發了監察權和檢察權法律性質的重新定位。以權力制約為基礎，監察權是獨立于立法權、行政權和司法權的國家權力，屬于權力監督的范疇。檢察院隨著職能整合而被部分剝離的權力主要是職務犯罪偵查權。事實上該項權力的行使本來就不屬于權力監督，而屬于權力制衡，檢察院對審判行為、刑事判決執行機關及監所機關的執行行為以及一般行政行為的監督權才屬于真正意義上的監督權。因此，職能整合并不會改變檢察機關作為法律監督機關的憲法定位。監察監督和檢察監督在對象、范圍、方式和階段四個方面形成差異互補，二者各司其職，豐富和完善了權力制約體系。

監察體制改革；監察權；檢察權；權力監督；權力制約

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱：《改革試點決定》)，正式拉開了監察體制改革的大幕。這一事關全局的重大政治改革牽一發而動全身，將對我國既有的國家權力結構和權力運行機制產生重大的影響。檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能被整合至監察委員會，因此，可以預見，檢察機關在國家監察體制改革中所受到的影響將十分明顯和深刻，監察委員會自誕生之日起就注定與檢察院發生千絲萬縷的聯系。監察委員會的職權如何規范運行、檢察機關與監察委員會如何銜接等均是關系改革試點工作成敗的重要問題。在監察體制改革的大背景下，檢察制度自身如何改革和發展亦是必須面對的問題。然而，“在憲法上，每個國家機構都有明確的性質與功能”，任何政治改革以及必然伴隨的具體制度設計都應當遵循這一憲法原則。*韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。因此，要解決這一改革和創新中的具體問題，必須先從理論上厘清國家監察權的屬性和監察委員會的法律定位，并重新思考職能整合后的檢察權性質以及檢察機關的憲法定位。

一、基礎概念：權力制約、監督與制衡

現行我國《憲法》第一百二十九條明確了檢察院的法律定位是“國家的法律監督機關”，因此，長期以來關于檢察權性質的爭論形成了一個相對主流的意見，即檢察權屬于法律監督權。然而，監察體制改革的頂層設計使人們不得不重新思考檢察機關的憲法定位和檢察權的性質。監察委員會的出現打破了檢察機關作為國家法律監督機關的唯一性，喪失了這個唯一性的檢察機關繼續堅守“國家的法律監督機關”這一憲法定位難免會受到正當性質疑。在判斷國家監察權的性質和國家監察委員會的法律定位，以及檢察權的性質和檢察機關的法律定位之前，需要先界定幾個基礎概念，即權力制約、監督與制衡。

無論是監察體制改革本身，還是改革引起的探討和思考，全都圍繞著一個關鍵詞，即“權力制約”。為什么要制約權力？因為“權力意味著在一種社會關系里哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上”。*[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，林榮遠譯，商務印書館1997年版，第81頁。阿克頓勛爵認為：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素。”*[英]阿克頓：《阿克頓勛爵論說文集》，侯健、范亞峰譯，商務印書館2001年版，第342頁。近現代世界各國的法治實踐也一再證明了孟德斯鳩的判斷——不受約束的權力必然產生腐敗，權力只有用權力來約束。因此，對權力進行有效制約不僅是現代政治文明的必然要求，也是依法治國的核心要義，更是監察體制改革的根本目標。什么是權力制約？“從憲政控權的角度來理解和分析，‘制約’概念包含三層含義：一是控制，二是約束，三是阻止。”*侯志山、侯志光：《行政監督與制約研究》，北京大學出版社2013年版，第52頁。“權力制約指以社會各種控制手段規范公職權力的合理界限的一切活動”，這些控制手段必然表現為一種權力，因此，權力制約實質上是“以權力制約權力”。*林喆：《權力腐敗與權力制約》，法律出版社1997年版，第160頁。古今中外，如何實現權力制約都是執政者必須解決的問題，也是政治學、管理學、法學等諸多學科重點研究的對象。然而，無論是理論界還是實務部門，往往混用“制約”、“監督”和“制衡”這三個概念。要厘清監察權和檢察權的性質，進而明確國家監察委員會和檢察院的憲法定位，就必須先區分“制約”、“監督”和“制衡”背后所蘊含的制度邏輯。

從層級上看，權力制約應當是監督和制衡的上位概念。也就是說，權力制約包括對權力實施監督和制衡兩種方式。監督是指由專門的監督機構對其他國家權力行使的過程和結果進行監察和督促。監督最根本的特點在于監督權獨立于被監督的權力。這種獨立性體現在三個方面：其一，監督權是一種獨立的權力，從權力性質上不同于被監督的權力；其二，行使監督權的主體獨立于被監督的對象；其三，監督權的運行獨立于被監督的權力，即監督權的行使遵循自己的程序，不參與被監督的權力運行過程。可見，從本質上講，監督權是一項不同于且外在于被監督的權力的一項專門權力。“監督模式下權力的結構是單向的，即監督與被監督的關系。”*夏正林：《權力制約中的監督與制衡》，《檢察日報》2017年2月22日，第7版。制衡則體現了不同權力之間互相牽制的關系。在這里有必要糾正一種觀念，即認為制衡專屬于三權分立的政治體制，對于我國社會主義性質的政體來說，制衡是一個異己的、不相容的概念。*參見謝鵬程：《也談監督、制約和制衡》，《檢察日報》2008年5月29日，第3版。事實上，“不能把制衡學說等同于‘三權分立’。前者是由一種政治、法律思想發展而成的理論學說，后者則是運用這一理論學說所確立的國家政治體制”。*曾龍躍：《制衡學說與檢察機關的法律監督職能》，載孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢：(第一卷)》，法律出版社2000年版，第35-36頁。因此，不能將權力運行的技術規則等同于國家政權架構，過分夸大其政治性，而忽略其科學性。在我國人民代表大會制度下，制衡體現的是權力主體之間的“分工負責，互相配合，互相制約”，從而“保證準確有效地執行法律”。*我國《刑事訴訟法》第七條關于“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”的規定，正是權力制衡在刑事訴訟中的體現。由此可見，所謂制衡即制約平衡的“典型特征就是在工作流程中給相互沒有隸屬關系的工作伙伴設置制度性關卡或限制，符合標準就放行，否則不予放行”。*童之偉：《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》2017年1期。制衡的本質在于不同權力主體在同一事項中的共同參與和相互牽制，其中一個主體的行為可以影響整個活動的走向或者結果，各個權力主體之間是交互的關系。正因為制衡機制的存在，每個國家機關行使權力都不能肆意妄為，這在客觀上能夠起到監督權力運行的效果。然而，一種權力的行使能夠起到監督的效果并不等于這種權力就是監督權。例如，法院的行政審判也能起到監督行政機關依法行政的效果，但這并不意味著法院的審判權屬于監督權。

監督與制衡各有其優勢與劣勢。概言之，監督是單向的、高效率的，但是永遠存在誰來監督監督者這一難題。制衡是雙向的、穩定的和剛性的，但是必然在一定程度上犧牲效率。不論分權與制衡理論和社會主義監督原則對該問題之論述差異何其大，有一點共性不容置疑：權力制約原則乃憲法基本原則。厘清權力制約、監督與制衡這三個概念的目的，是為準確界定國家監察委員會和檢察院的權力屬性、職能以及憲法定位提供必要的理論基礎。畢竟“設立監察委員會既是事關全局的重大政治改革，也是國家權力結構改革的重大舉措”。*李永忠：《權力結構改革與監察體制改革》，《國家行政學院學報》2017年第2期。無論是國家監察委員會還是檢察院，其核心使命都在于規范權力運行，防止公權力濫用。然而，公權力不僅強大，而且行使的方式多樣，因此，以權力制約權力也不能依賴單一的主體、固守單一的途徑。正如韓大元教授所說：“對公權力的制約不能以單一機制來完成。”*同前注①，韓大元文。唯有將監督機制和制衡機制相結合，方能構建完善的權力制約機制。同時，只有理順權力制約體系中的監督機制和制衡機制的關系，讓國家監察委員會和檢察院各居其位、各司其職，才能實現二者職能的良好銜接。

二、國家監察委員會的法律定位及監察權的性質

在國家監察體制改革試點工作開展之前，我國的權力制約體系主要是在紀委的主導下，由行政監察、檢察監督和司法監督三個部分組成的。*行政監察和檢察監督是權力制約機制的重要組成部分基本沒有爭議。法院對行政權的司法監督主要通過對行政案件的審判來實現。1989年我國《行政訴訟法》第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”2014年該條修訂為：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”可見，監督行政權依法行使始終是行政審判的目的之一，而2014年修訂后的我國《行政訴訟法》不再提司法對行政權行使的維護職能，更加突出了監督功能。然而，這套權力制約體系中的各種機制在運行中暴露出了各自的局限。概言之，“主要問題是同體監督乏力，異體監督缺失，黨紀國法斷層，監察資源分散，對象難以周延等”。*秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017年第1期。為了解決紀委監督對象狹窄、行政同體監察低效乏力、檢察監督公信力缺失、司法監督具有被動性等問題，國家決定開始實施監察體制改革。從《改革試點決定》的內容來看，監察委員會全盤接收了行政監察部門的職權以及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等部門的相關職能。等這一改革正式全面鋪開以后，從監察部到各級人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局都將被撤銷，檢察院的機構人員也將面臨重大調整。這一切說明，“監察體制改革的實質在于國家監督監察權的重新配置”。*秦前紅：《國家監察委員會職能地位亟需憲法明確》，《財經》2016年第34期。鑒于此，有學者認為“監察委員會的屬性定位是監察體制改革的首要問題”。*魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正:屬性、職能與職責定位》，《法學》2017年第3期。馬懷德教授則呼吁，應當將明確監察機關的法律定位與運作機制作為制定我國《國家監察法》的首要任務。*參見馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與重點》，《環球法律評論》2017年第2期。

根據來源的不同，目前對監察委員會屬性和定位的表述大致可以分為兩類。一類是官方表述，即國家監察委員會是“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”。*參見中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/07/content_5129781.htm,2017年3月20日訪問。另一類是理論觀點，主要有“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”、“獨立于一府兩院的新型監察機關”、“履行監督執法職能機關”以及“與行政機關和司法機關平行的執法監督機關”。*參見前注①，韓大元文；馬懷德:《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。官方文件對監察委員會定位的表述是基于深化國家監察體制改革的目標，理論觀點則更多地基于監察委員會的職能。這些表述分別從不同的角度揭示了監察委員會的屬性，筆者于本文中是基于構建多元權力制約機制的目的，在國家權力結構中思考監察委員會的定位及監察權的雙重屬性。

如前所述，監督最根本的特點在于監督權獨立于被監督的權力。無論是監察權的屬性，還是監察委員會的憲法地位，抑或是監察權的行使方式，都具備了獨立性的特點。由此可見，監察委員會擁有的“集黨紀監督、行政監督與法律監督權于一體”的監察權屬于監督權的范疇，國家監察委員會屬于監督機關。*同前注①，韓大元文。既然監察權屬于監督權，由監督權自身的特點所決定，在改革試點探索和后續的制度設計中必須考慮兩個方面的問題。其一，如何提高監督者的專業素質和監督能力。權力監督是外部監督，監督者是特定的，而被監督對象則遍及各個領域，這就必然對監督者的專業素質和能力提出很高的要求，既要熟悉監督權的行使，又要熟悉被監督者的業務特點和權力運行模式，否則，將要么因為“技不如人”而無法實現有效監督，要么矯枉過正而對被監督者的正常工作造成干涉甚至出現權力越界。其二，如何實現對監督者的監督。監察權作為一種綜合性的、高效而強大的權力，其濫用會造成非常嚴重的后果，因此，它也應該受到制約。

三、職能整合后的檢察院與檢察權

在我國，關于檢察權的性質，歷來爭議不斷，代表性的觀點有“行政權說”、“司法權說”、“雙重屬性說”、“法律監督權說”等。*參見陳衛東：《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法學研究》2002年第2期；吳建雄：《檢察權的司法價值及其完善》，《中國刑事法雜志》2011年第10期；龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，《法學》1999年第10期；石少俠：《論我國檢察權的性質——定位于法律監督權的檢察權》，《法制與社會發展》2005年第3期。我國憲法將檢察院定位為“國家的法律監督機關”，因此，將檢察權定性為法律監督權的觀點占據了相對多數。這一觀點從檢察院的憲法定位出發，主張檢察機關的一切職能都應該統一到法律監督權的屬性中來。“檢察機關作為法律監督機關的‘專門’性則主要表現為監督主體的專門性和監督手段的專門性。”*韓大元：《堅持檢察機關的憲法定位》，《人民檢察》2012年第23期。雖然我國檢察權性質的爭議似乎漸漸淡去，但是監察體制改革再次“吹皺一池春水”。檢察機關反貪污、反瀆職和預防犯罪相關職能整合至監察委員會所導致的直接后果就是檢察機關喪失了其監督主體的唯一性和監督手段的專門性，繼而引發了檢察機關是否還是法律監督機關以及檢察權是否還屬于監督權的質疑。人們開始重新思考檢察機關的憲法定位以及檢察權的權力屬性。有的學者認為由于檢察機關的幾乎所有權力皆與公共利益相關，因此應將檢察機關重新定位為公共利益的守護者，檢察權則是檢察機關基于保護公共利益之需要，而向司法機關提起訴訟請求及為實現該訴訟請求而行使的一系列權力的總稱。*參見陳冬：《監察委員會的設置與檢察權的重構》，《首都師范大學學報(社會科學版)》2017年第2期。有的學者立足于職務犯罪偵查權轉隸的現實和公訴權與訴訟監督權的異質同構性，主張將檢察機關重新定位為公訴機關與訴訟監督機關。*參見胡勇：《監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整》，《法治研究》2017年第3期。當然，也有人認為國家監察體制改革并不改變檢察機關作為國家的法律監督機關的屬性，除非有進一步的體制變革，否則檢察機關仍然是國家的法律監督機關。*參見王玄瑋：《國家監察體制改革和檢察機關的發展》，《人民法治》2017年第2期。顯然，我國學者的學術觀點之間存在巨大的分歧，但這也從側面證明了重新界定檢察權的屬性和檢察院的職能定位具有重要的理論價值和現實意義。

以公共利益為理論基礎來界定檢察院的法律定位和檢察權，顯然沒有抓住問題的本質。行政權同樣以保護和實現公共利益為目的，甚至更加直接，以行政許可、國有土地上房屋征收等常見的行政行為為例，無一不是有關法律明文規定以維護公共利益為必要前提。正因如此，有學者明確提出行政法在本質上就是以公共利益為本位的法。*參見葉必豐：《行政法的理論基礎問題》，《法學評論》1997年第5期。此外，司法機關和軍事機關等國家機關，其職權的行使歸根結底都是為了公共利益。因此，保障和實現公共利益是檢察機關的價值追求，但并不是檢察權區別于其他國家權力的根本屬性。

綜上所述，筆者贊同監察體制改革并未改變檢察院作為法律監督機關的定位的觀點。不過，“檢察機關是法律監督機關，但不能以此就得出結論檢察權就只是法律監督權，因為檢察權是外延遠遠廣于法律監督權的一個概念，檢察權是包含有法律監督的權力”。*王建國：《列寧檢察權屬性定位理論及其當代價值》，《湖北社會科學》2012年第2期。

四、監察監督與檢察監督的關系

第一，監督對象不同。從《改革試點決定》的規定來看，監察委員會“對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察”。無論“公職人員”的內涵和外延如何界定，至少可以確定的是，監察委員會的監督對象是自然人，而不是組織。檢察院的監督對象則是國家機關，包括司法機關和行政機關。檢察院的監督針對的是國家機關的行為，非國家機關的工作人員。正如研究者所說，在現代國家政治權力結構中，立法權、行政權和司法權屬于對事權，此次改革產生的監察權則屬于對人權。*參見李張光：《關注國家監察體制改革》，《民主與法制時報》2017年1月1日，第5版。監督對象即是責任主體，也就是相應法律后果的承擔者。一旦公職人員存在腐敗行為，則應由其本人承受國家監察委員會對其進行的調查和處置。而檢察院發現法院的裁判和行政機關的作為或者不作為違法，則由法院或者行政機關承擔相應的法律后果，即重新審理案件或者作出相應的行政行為。

第二，監督的范圍不同。《改革試點決定》規定，監察委員會“監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況”。從這一規定可以看出，監察委員會監督的范圍涵蓋了職務犯罪、一般違法、違反黨紀乃至違反道德規范。這一監督范圍遠遠廣于其他任何形式的監督。與之相應，監察監督的依據除了法律，還包括黨規黨紀和無形的道德規范。這說明監察監督遵循的是嚴格性原則，即對行使公權力的公職人員課以高于普通公民的義務要求。檢察監督的范圍則是法院的審判活動是否合法，刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，以及行政機關的行政執法行為是否合法。檢察監督遵循的是有限性原則，只能對監督對象行為的合法性進行監督，而不應干預其合理性；當然，監督的依據也只能是法律，不包括黨規黨紀，更不包括道德規范。在行政檢察監督方面，監督的范圍應僅限于具體行政行為，要排除抽象行政行為。*參見湛中樂：《三個層面構建科學的行政檢察監督體系》，《人民監察》2015年第2期。

第四，監督的階段不同。根據《改革試點決定》，三個試點省市人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。可見，監察委員會的監督不僅包括對職務違法犯罪行為的事中監督和事后監督，還包括事前監督，也就是預防。這就意味著監察委員會對公職人員的監督不受時間限制，實行終身監督。中國共產黨十八屆四中全會明確提出建立重大行政決策終身責任追究制度，就體現了對行使公權力的人員實行終身監督的政策導向。*參見夏金萊：《重大行政決策終身責任追究制度研究——基于行政法學的視角》，《法學評論》2015年第4期。中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》提出監察體制改革的最終目標是要“構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，*新華社：中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，http://www.gov.cn，2017年6月8日訪問。監察監督的終身性正是構建上述機制的必要條件。檢察機關的監督通常是事后監督，無論是對法院的審判行為，還是對行政機關的執法行為，都是在監督對象的行為已經做出之后進行監督，在其他國家機關行使權力的行為作出之前，檢察機關不得進行預先干預。即便是對行政機關不作為的監督，也是基于行政機關負有作為的法定義務而不履行，這種不作為已經構成了違法，因此檢察機關督促其履行也屬于事后監督。之所以存在監督階段的不同，是因為監察監督的對象是自然人，而檢察監督的對象是國家機關。從性質上講，檢察監督是一種國家權力對另一種國家權力的評價，在被監督的權力尚未行使之前即予以評價，就屬于權力的越界，事實上會形成法律監督權對其他國家權力的不當干預。

監察監督與檢察監督的差異性恰好構成了二者的互補性，這是兩者共同構建嚴密的權力監督機制的前提條件。在尊重監察監督和檢察監督各自特點的基礎上進行具體制度設計，方能實現二者職能的良好銜接。

五、結 語

檢察院對國家工作人員職務犯罪案件自行偵查、自行提起公訴這一制度設計一直廣受詬病，這種由檢察機關對偵查實施一元化監督的中國模式存在重大缺陷，即對自行偵查的監督陷入同體監督的困局。*參見劉計劃：《偵查監督制度的中國模式及其改革》，《中國法學》2014年第1期。在監察體制改革試點中，檢察機關反貪污、反瀆職和預防職務犯罪等部門的相關職能被整合至監察委員會，檢察機關相應的偵查權也被監察委員會調查權吸收，檢察院就不再對此類案件直接行使偵查權，這在某種程度上破解了上述困局。

當然，另一個問題同樣不容回避。改革畢竟改變了既有的國家權力結構和不同國家機關之間的權力分配，檢察機關被整合至監察委員會的職能向來被視為檢察院的“牙齒”，也一直是檢察監督能夠得到被監督者充分尊重的“威懾力”。雖然檢察機關作為法律監督機關的地位并未發生改變，同時“檢察人必須樹立正確的履職理念，法律監督并不一定非要以偵查權作為支撐”，*王玄瑋：《挑戰與機遇:“監察委員會”時代的檢察機關》，《民主與法制時報》2017年1月5日，第7版。“一旦人們可以不受懲罰地不服從，人們就會正大光明地不再服從”。*[法]盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，商務印書館2015年版，第9頁。因此，在監察體制改革全面推行之前，必須要思考檢察制度如何發展才能保證檢察監督真正發揮實效。

(責任編輯：姚 魏)

夏金萊，廣東財經大學法學院講師，法學博士。

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