十年砥礪磨一劍 凝心聚力助發展
——杭州市土地測繪市場化管理1 0年記

□杭州市國土資源局 肖 楓

十年砥礪磨一劍 凝心聚力助發展
——杭州市土地測繪市場化管理1 0年記

□杭州市國土資源局 肖 楓

2 007年3月1日，杭州市國土資源局出臺了《杭州市區日常土地測繪業務市場化若干規定》，同年，31家具備相應測繪資質的企業通過杭州市國土資源局的土地測繪業務條件審核，正式進入杭州市區日常土地測繪市場。這標志著杭州市區日常土地測繪市場全面向社會放開。彈指一揮間，這10年來，通過嚴格的管理、規范的運作，杭州市區日常土地測繪市場化管理模式已經成為全市乃至全省測繪管理、中介服務管理中的一塊招牌一個標桿，也為杭州這十年來飛速的城市化建設奠定了堅實的測繪基礎。

一、發展歷程

杭州市區日常土地測繪在2005年以前均由杭州市國土資源局下屬的土地勘測規劃設計院實施。2005年，隨著土地勘測規劃設計院的改制，杭州市國土資源局開始了日常土地測繪市場化運作的積極探索，通過對測繪單位資質核查、綜合考評等程序，選擇了12家綜合實力較強的測繪單位向社會公開推薦。這一做法，在提高測繪成果質量，規范土地測繪市場秩序方面取得了明顯成效。但隨著杭州城市化建設迅速推進，測繪業務量大幅增加，原來僅僅推薦12家測繪單位的做法，在實際業務需求、充分發揮市場公平競爭機制等方面已存在較大局限性。為此，杭州市國土資源局于2007年3月出臺了《杭州市區日常土地測繪業務市場化若干規定》，從2007年3月1日開始，只要有相應的測繪資質，登記住所在杭州市區的獨立法人單位都可進入杭州土地測繪市場承攬日常土地測繪業務，從而將杭州市區日常土地測繪業務全面推向市場，公開推薦的測繪單位達到了31家。2007年還出臺了《杭州市區日常土地測繪成果檢查驗收規定及質量評定標準》和《杭州市區日常土地測繪技術要求》，對測繪成果技術要求及質量缺陷處置標準予以明確，做到“有規可依，有錯必究”。

2009年底，為了進一步規范日常土地測繪行為，提高日常土地測繪成果質量，全面提升市區日常土地測繪業務的市場化運作水平，提高工作效率，杭州市國土資源局修訂了《杭州市區日常土地測繪業務市場化若干規定》，將三個開發區納入了市場化范圍，并將質量缺陷處理方法改為了記分制，即記分達到24分者暫停公開推薦1年，12分暫停半年。同時細化了《杭州市區日常土地測繪成果檢查驗收規定及質量評定標準》和《杭州市區日常土地測繪技術要求》，讓測繪單位有了更全更易執行的技術標準，質量缺陷的處置也更趨規范合理。

2011年6月，根據全面市場化，消除地方保護，寬進嚴出的要求，市區日常土地市場進一步降低準入門檻，凡符合資質條件的測繪單位，在杭有工商登記的辦事處等條件的都可申請從事市區日常土地測繪工作。市場全面開放后，截至到2017年上半年已有50多家單位申請并獲得準入，目前杭州市區日常土地測繪從業單位名單中共有85家測繪中介機構。同年杭州市區國土資源系統全面啟用了杭州市區日常土地測繪項目管理系統，將所有日常土地項目成果通過該系統進行銜接、下載、審核、入庫、結案等流程化管理，成果數據的管理更趨規范高效。

2014年為了響應市政府關于加強中介服務的管理，杭州市國土資源局下發了《關于進一步規范中介服務行為加強中介機構管理的通知》，明確了市區日常土地測繪中介服務監管工作制度，將記分制與市政府不良行為記錄和黑名單制度相掛鉤，并將記分周期從原來的無限期改為以一年為周期予以清零，從而進一步改善了市場環境，提高了測繪中介的積極性。

二、主要舉措

1.嚴把成果質量關

杭州市區日常土地測繪市場對測繪單位的政策是寬進，但是對測繪成果的政策是嚴出。測繪單位按照要求完成“二級檢查一級驗收”后將成果提交市國土資源局接收成果。市局相關部門通過窗口進件、初檢、復核、成果入庫等步驟對測繪成果進行多級檢查，另外對存在異議的項目進行外業抽查。通過嚴格細致的檢查把質量缺陷扼殺在搖籃里，避免對后期用地報批造成不可估量的影響。同時對發現的質量缺陷按照嚴重缺陷、重缺陷等程度進行暫停公布名單的處罰。暫停公布名單期內，測繪單位將不能承接杭州市區日常土地測繪的各類業務。從市場化至今，共發現各類質量缺陷178個，其中嚴重缺陷12個，重缺陷12個，次重缺陷35個，輕缺陷119個。共有37家次測繪單位進行了累計273個月的暫停公布名單處罰。

2.建立監督約束機制

杭州市國土資源局成立了土地測繪監督管理辦公室和質量鑒定小組，對測繪單位的公開推薦、質量缺陷處置等重大事項進行集體決策、多級審核，建立健全監管制約機制。同時將符合公開推薦要求的測繪單位名單及質量缺陷處罰情況等信息在杭州市國土資源局門戶網站等公共媒介上向社會公布，并設立監督舉報電話，接收社會公開監督。再是設立測繪服務窗口，負責土地測繪項目銜接、數據下載、成果收件、項目結案等業務，將中介機構人員與成果審核、數據入庫等重要崗位的人員相隔離，做到管辦分離，全過程監督，建立了公開、公平、公正的管理平臺。

3.發揮信息化管理優勢

日常土地測繪市場化伊始，杭州市國土資源局已經做好了充分的信息化準備，自行開發了杭州市土地測繪成果電子數據管理系統、杭州市土地勘測定界辦公系統等成果檢查及項目管理系統，為市場化的規范運行、測繪成果的質量管理奠定了堅實的信息化基礎。2011年市局又委托軟件公司開發了杭州市區日常土地測繪項目管理系統，通過該系統可以一體化地進行測繪項目的數據下載、項目銜接、質量檢查、成果入庫的全流程操作，并且將質量缺陷處置、測繪單位管理以及項目統計查詢等功能納入該系統，提高了辦事效率，強化了成果質量審核機制，提升了市場化管理的高效性、規范性及可靠性。

4.抓好業務培訓和指導

因為日常土地測繪業務政策性強，相關要求多且變化快，為了使從業單位及時掌握新要求同時也為新進測繪單位能盡快熟悉掌握相關政策和業務知識，適應日常土地測繪工作需要，杭州市國土資源局每年都組織一期培訓班，免費邀請測繪單位及相關基層分局參加。通過細致的文件解讀、政策宣講、業務指導以及對質量缺陷的分析，提高測繪單位的業務水平，從而提升測繪成果質量，更好地為城市建設用地報批服務。同時市局不定期地以座談、會議等形式邀請測繪單位、建設主體以及基層分局等相關部門單位，聽取他們對于日常土地測繪市場化管理的意見和建議，提高市場化管理的合理性、可行性。

三、實施成效

1.激發市場活力，提升工作效率

市場化運作后，日常土地測繪從業單位從最初的12家到31家，再到現在的85家，市場得到了充分競爭，打破了原先賣方市場的格局，建設單位再也不用追著測繪中介機構求便宜點、求快點。相反各測繪單位為確保在競爭中占得先機，不被淘汰，在工作效率和服務水平上狠下功夫，項目周期明顯縮短，測繪成果完成周期由當初的15-20天縮短至目前10天左右，服務質量明顯提高，現在測繪單位不僅提供測繪技術服務，還附帶了項目前期的相關溝通、協調等工作，另外市場價格也更趨透明、合理。

2.保持管理壓力，提升成果質量

杭州市國土資源局通過嚴密的審核機制以及嚴格公正的處罰手段，迫使測繪單位不斷提升自身的業務水平以及內部管理機制，加強生產、質檢等環節的管理，提高測繪成果的質量。從市場化伊始到2009年底，共發現各類質量缺陷107個，其中嚴重缺陷9個，重缺陷5個，較重缺陷6個，輕缺陷87個。自2010年實行記分制至今的7年里，發現質量缺陷71個，其中嚴重缺陷3個，重缺陷7個，次重缺陷29個，輕缺陷32個，測繪成果的缺陷率明顯降低。10年來杭州市區城市建設用地報批沒有出現過一期因測繪成果問題引起的重大訴訟、信訪或者報批事故。相反因為測繪中介機構細致到位的調查、查檔等前期工作，為土地權利人、建設單位等解決了諸多歷史遺留難題、土地權屬爭議等問題。

3.樹立業界榜樣，驅動行業變革

10年來杭州市區日常土地測繪市場化管理模式引起了全市乃至全省測繪行業的矚目，也受到了社會各界的認可和好評，相關的測繪領域也紛紛學習借鑒。2016年，為進一步提升測繪類中介機構服務效能，加強測繪類中介機構體系管理，杭州市政府參考土地測繪市場化的經驗，開展了杭州市建設工程項目“多測合一”試點工作，要求開放市場、加強監管、提高效率，促使全市的測繪中介機構在一個公開、公正、公平的市場化環境下，齊心協力為建設單位服務、為城市化建設服務，助力杭州后G20時代的發展之路。