淺析農村存量建設用地盤活利用

□嘉善縣國土資源局 楊愉新 陳旭東

淺析農村存量建設用地盤活利用

□嘉善縣國土資源局 楊愉新 陳旭東

一、主要做法

1.農房集聚，充分挖掘農村宅基地復墾潛力

近年來，嘉善縣圍繞基本解決全縣農村無房戶、危房戶建房用地問題的目標，建立起高效、便民、務實的宅基地規范管理新機制，多措并舉，不斷推動農房集聚改造工作跨上新臺階，涌現出姚莊桃源新邨、干窯月半灣小區、大云繆家小區、羅星厙浜新區等一批縣級典型新社區。2016年，全縣剛需戶安置數量為1903戶，實際安置集聚1975戶，其中剛需戶1956戶。

與小城鎮環境綜合整治相結合。按照“一年見效、三年到位”的總體要求，全面實施以“一加強三整治”為主要內容的小城鎮環境綜合整治行動。強化鎮中心集聚區的主導性作用，集中精力、財力、資源優先全面啟動中心集聚區建設。以農房集聚和建房節地為兩條底線，因地制宜引導農戶自愿到21個集鎮型新社區（中心集聚點）相對集中居住。同時以三舊改造為切入點，對全縣排摸出的約10092畝改造面積，以“退二優二”、“退二進三”“收購儲備”“臨時利用”、“集體開發”等方式實施“三舊”改造。

與城鄉建設用地增減掛鉤相結合。大力開展農村土地綜合整治，運用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，健全農村土地民主管理制度和土地收益分配機制，充分調動鄉鎮、農村和農民三者的積極性和主動性，進一步加大農村土地綜合整治工作力度，促進鎮村間土地要素有序流動和合理配置。

與城鎮低效用地再開發相結合。結合小城鎮改造、治危拆違、低小散企業“退散進集”等工作，將小城鎮整治納入城鎮低效用地再開發試點范圍，以優化城鎮存量建設用地空間布局、功能分區和用地結構為目標，研究制訂城鎮低效用地再開發方案，切實解決城鎮中心集聚點的建設用地需求，加快盤活存量建設用地，提高建設用地利用效率，促進城鄉建設從外延擴張向內涵挖潛轉變。

與“三改一拆”拆后土地利用相結合。制定小城鎮“三改一拆”拆后土地利用，特別是農房集聚、低小散企業整治后的土地利用工作方案。對難以直接利用的零星土地，屬于“宜建則建”的，在編制控制性詳細規劃和城鎮低效用地再開發規劃過程中，將其納入周邊地塊進行整體開發。對符合土地整治規劃，屬于“宜耕則耕”的，納入復墾區域，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策進行綜合利用。

2.退散進集，實現農村低效經營性建設用地盤活再利用

自2016年5月在全市率先啟動“退散進集”暨村級低端產業騰退整治工作以來，嘉善縣按照“全域推進、全行業整治、全面清零、全力以赴”的要求，通過全縣上下半年多時間的努力和實踐，取得了明顯成效。2016年，嘉善縣重點針對分布在村一級的1887家低端企業開展了騰退整治工作，并同步開展了小木業、混凝土管樁行業整治提升、廢鋼市場整治等工作，也有效帶動了“騰籠換鳥”和淘汰落后產能等專項工作。截至2016年12月底，已累計騰退“低小散”企業共計821家，騰退面積4481.16畝。

嘉善縣依據“產業集群、企業集聚、土地集約、要素集中”原則，把“兩創”中心建設與“三改一拆”“五水共治”“低小散”塊狀行業整治提升、小微企業“小升規”行動、村級工業園區騰退整治和村級集體存量經濟性建設用地發展等工作有機結合, 加快建成一批規劃統一、布局合理、功能齊全、設施完善的“兩創”中心，為村級工業園企業“退散進集”和廣大小微企業創業創新提供新平臺，進一步提高工業經濟發展質量和效益，提升村級集體資產保值增值能力，促進經濟社會持續健康協調發展。按照“堵疏結合”的原則，結合“強村計劃”推進“兩創中心”建設。2016年開工建設干窯、大云、羅星三個“兩創中心”，規劃建筑面積13.9萬平方；魏塘、西塘、陶莊、姚莊四地的“兩創中心”將在2017年開工，規劃建筑面積37.5萬平方，計劃總投資13.7億元。全縣“兩創中心”已有在談優質項目6個，簽約項目2個，計劃總投資1.8億元。其中，嘉善縣干窯鎮新涇港區塊整治搬遷拆除新涇港河道兩側低小散企業14家、引進10多家電商、文創、科技公司入駐，實現以“一中心五區”打造現代農業聚變中心，實現農村低效經營性建設用地盤活再利用。

二、存在問題

1.政策障礙問題

2015年初，經國務院批準的北京大興等33個試點地區開展三項制度改革試點，由全國人大常委會授權其試點期間暫停執行相關法律條款，確保試點封閉運行，風險可控。而嘉善縣不在試點范圍內。盡管嘉善縣納入了浙江嘉善縣域科學發展示范點發展改革，畢竟有些政策需要受法律條款的限制。

2.農村宅基地節地效率不高問題

據統計，嘉善縣城鎮擴展邊界外的農村集體建設用地面積4658公頃，占全縣總土地面積的9.18%，其中約有84%的建設用地用于農村宅基地建設（包括已復墾拆除宅基地），9%用于鄉鎮產業等經營性建設用地（包括土地整治拆除部分），5%用于村委會、文化禮堂、機埠、垃圾處理站等公共管理與公共服務設施用地，2%用于其他存量建設用地。農村集體建設用地類型比較簡單，且多為農村宅基地。規劃戶均占地面積普遍通過增加公寓房面積來控制0.5畝/戶的標準值。

3.農村經營性建設用地“低小散”

嘉善縣農村經營性建設用地總面積僅為419.22公頃，總量偏小，占農村集體建設用地總面積的9%，主要以經營紡織面料、服裝服飾以及糧食作物等制造業為主，產品效率低下、管理制度欠缺、污染環境，且部分集體經營性建設用地被閑置或出租利用，利用率不高。根據外業調查數據發現，調研的116個樣本村中，共擁有419.22公頃農村經營性建設用地，被利用面積為105.60公頃，未被利用面積313.62公頃，利用率僅為25.19%，接近75%的農村經營性建設用地處于未利用狀態。

4.退散進集遇難題

退散進集過程中騰退企業的業主普遍進集的意愿不強，積極性不高，影響了退散進集的進程。出臺的相關政策和文件明確了產業定位、入住條件和建設要求，對部分企業的進集形成阻礙，造成部分企業退不想退，但進集意愿強。制定的相關政策執行力度不夠，碰到實際問題難以解決，缺乏真正有效的執法工具。

三、對策建議

1.市場流轉，盤活利用

適時推進農村集體建設用地逐步由“隱形市場”走向“顯形市場”，從市場制度建立和政府職能轉變兩方面保障農村集體建設用地市場化，從產權制度設計、市場制度設計、宏觀調控和規范政府權力四維度完善頂層設計。確定農村集體建設用地法律地位，明晰產權主體，保障市場流轉中權力界限、利益邊界、交易形式等得以確認。破除城鄉二元土地管理體制，建立城鄉統一的土地資源配置體系，按照“同地、同權、同價、同時”原則，逐步納入城鄉統一的土地交易市場。根據嘉善當地情況，建立農村集體建設用地價格管理體系，逐步降低政府定價主導地位，輔以市場定價、供需關系確立合理價格。

2.退散進集，堵疏結合

按照“堵疏結合”的原則，嘉善縣在加大騰退整治的同時加快“兩創中心建設”，啟動編制《嘉善縣兩創中心建設規劃》出臺了《嘉善縣兩創中心管理辦法》。明確了產業定位，入住條件，建設要求和扶持政策。鼓勵相關村參與到抱團聯建兩創中心，在保障集體經濟收益的同時為部分企業提供出路。縣鎮兩級對兩創中心建成、形成收益前的集體收益進行拖底，確保不低于2015年水平。根據嘉善縣產業發展導向及園區產業定位，研究出臺《嘉善縣小微企業創業園（“兩創”中心）項目準入辦法》，嚴把項目準入關。重點是從畝均投資、設備工藝、產出貢獻等方面進行評估，全面實行項目聯審、備案承諾、合約式管理，確保入園企業投資質量和發展水平。

3.加強管控，提高供給

在嘉善縣農村存量建設與用地盤活的過程中，出現農村集聚區建設區塊涉及永久基本農田，村鎮建設規劃與土地利用總體規劃銜接不夠，集中居住區建設缺少新增建設用地指標等一系列的問題，因此進行規劃年度評價更新，加快編制村莊規劃和全域整治規劃，充分挖掘農村集體建設用地的潛力，合理規劃調整農村集體建設用地布局，進一步促進農村集體建設用地節約集約、高效和可持續利用。嚴格農村宅基地、經營性建設用地、公共管理與公共服務設施用地和其他存量建設用地四類用地的范圍和規模，并納入土地利用年度計劃管理；要進一步加大執法巡查力度，制止和查處亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為，對違法占用耕地特別是基本農田的，要堅決依法處理到位。

4.籌措資金，抓住重點

開展農村集體建設用地置換和掛鉤，通過置換和掛鉤的方式，將農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加相結合。若實現城鄉增減掛鉤，必須要突破資金這個瓶頸，因此資金來源多元化勢在必行。 一是要積極推行農村建設用地整理的市場化，通過向村民招標、拍賣建設用地使用權等收回整理成本、再投入；二是政府投入一部分，鄉村扶助一部分，農民自籌一部分，同時要拓寬籌措資金的其他渠道，建立資金保障體系；三是可以將鄉鎮企業引入增減掛工作環節，由企業給予一定的資助，以整治后一定面積的建設用地使用指標作為調換，用于農村建設用地整理的資金要實行?？顚Ｓ?，建議鄉鎮財政統一管理，由專門負責。