基層國土資源局行政復議訴訟的情況分析與對策

□安吉縣國土資源局 周 軍 孫年紅

基層國土資源局行政復議訴訟的情況分析與對策

□安吉縣國土資源局 周 軍 孫年紅

行政復議和行政訴訟都是解決行政爭議，對行政機關的行政管理進行監督，對行政相對人遭到違法和不當行政行為侵害給予救濟的法律制度，行政相對人采用行政復議、行政訴訟等救濟渠道維護自身合法權益是一個國家依法治國的重大體現，也是行政機關依法行政的有效手段。近幾年以來，安吉縣國土資源局在著力推進依法行政、努力打造陽光國土上積極開展工作，在維護群眾利益上提出陽光征地、陽光規劃、陽光執法等系列陽光國土建設，切實維護行政相對人的合法權益。

2015年5月1日新的行政訴訟法頒布實施以來，由于采用登記立案制，行政復議和行政訴訟案件也隨之增加，尤其是2015年，應訴的行政復議、行政訴訟案件為近幾年最多的一年?，F就安吉縣國土資源局的行政復議、行政訴訟情況總結分析如下。

一、基本情況

1.行政復議情況

2015-2017年6月底，安吉縣國土資源局共向上級行政機關和縣人民政府應訴辦理行政復議案件（以下簡稱辦理行政復議）14件，其中11件維持該局具體行政行為，1件駁回申請人復議請求，1件撤銷，1件正在辦理。14件案件中，向湖州市國土資源局應訴辦理2件、縣政府法制辦1件。兩年來無行政復議敗訴案件發生。

2.行政訴訟情況

2015-2017年6月底，應訴行政訴訟51件。2015年度共辦理各類行政訴訟案件24件（均為2015年5月1日后立案的），其中：代理縣政府訴訟案件（以下簡稱代訴）6件。在全年的24件行政訴訟案件中，二審案件3件。年內審理結案24件，維持具體行政行為21件（含3件撤訴），其中一審敗訴3件，二審敗訴1件（為一審敗訴，提起上訴）；2016年行政訴訟應訴17件，其中代訴2件，12件維持具體行政行為，4件駁回訴訟請求，1件撤訴；2017年1-6月行政訴訟應訴10件，其中代訴5件，5件維持具體行政行為，5件代訴再審正在審理。

二、主要特點

1.信息公開數量劇增，或成不當維權手段

2015年以來（尤其是新的行政訴訟法頒布實施兩年以來）該局應訴行政復議14件，行政訴訟51件，其中信息公開的19件，占29.23%，因征地拆遷引起的24件，占36.92%，其它涉及土地登記、土地使用權歸屬，行政決定以及礦產資源等22件，占33.85%，涉及的行政復議、行政訴訟的內容均與老百姓重大切身利益相關。一些當事人（原告）相互串聯效仿，結成利益同盟現象愈演愈烈，每次法院開庭，全縣十多個上訪專業戶均到庭聲援，甚至庭審后大吵大鬧，以通過營造聲勢達到給政府、行政機關施壓之目的。這些拆遷當事人在其拆遷利益或訴訟得不到滿足時，通過申請政府信息公開尋求新的救濟和監督的突破口，有的甚至叫囂政府、行政機關，如在法庭上叫囂準備100個申請信息公開或行政訴訟案件，該類案件成為2015年以來，行政復議、行政訴訟工作的一個新的特點。

2.一人（一事）多訴，溯本求源現象突出

該現象集中體現在征地，拆遷類案件中，同一個或同一批被拆遷人因對征地拆遷的補償安置存在爭議，從而對行政機關或縣人民政府在征地拆遷過程中的數個環節作出的多個具體行政行為均提起行政復議或行政訴訟，不僅訴前置的審批行為，如規劃許可證、省政府農轉批文等，還訴政府信息公開、掛牌出讓公告和出讓合同等，個別被征地拆遷人存在濫用訴權、重復訴、連環訴等情況，如某街道11人從信息公開一直到訴征地方案、農轉批文以及供地方案，同時涉及到綠化率以及規劃許可證、商品房開發建筑許可證等，涉及內容大且難應復應訴。

3.代為應訴成部門重任，承辦壓力大

2015年以來安吉縣國土資源局代縣人民政府參與行政訴訟案件13件，占全年度行政訴訟案件51件的四分之一，占比率高達25.49%，此類案件均涉及土地征收、拆遷安置等內容，牽涉當事人利益較大，案件涉及面廣、應訴要求高、時間任務緊。在實際操作中，一旦處理不當，極有可能引發不穩定因素，而且代縣政府應訴的均為群體性上訴案件，如某街道11人、某社區近兩三百人的群體、某鄉的村民組等，都是人員多、利益大，且難協調，給國土資源部門承辦工作增大壓力。

4.案件處理缺少緩沖，勝訴成功率低

國土資源案件由于涉及老百姓切身利益，當事人在申請政府信息公開以及信訪后均向人民法院提起訴訟，有的個別案件由于涉及面廣、人員較多、矛盾突出，給人民法院的法官在審理案件上帶來影響，且有的案件在法院一審、二審判決后仍有部分上訴人（原告）通過各種途徑，如請新聞媒體、串訪、聯訪進行申訴和信訪。有的個別案件因為土地權屬問題，時間長、歷史遺留問題較多、訴訟后法院庭前協調難。同時，新的《行政訴訟法》的出臺，采用登記制代替以前的立案審查制，大量的原本可以采用協調、行政復議、行政裁決等途徑解決問題的案件涌向法院，導致法院壓力增大，行政機關也難于參與庭前協調，由于部分案件中，在原《行政訴訟法》使用期間因行政機關部分瑕疵而可以協調解決的途徑被堵死，行政機關的行政訴訟勝訴率難以保證，加大了敗訴率的產生。

三、相關案列分析

1.信息公開案件

國務院信息公開條例于2008年5月1日起施行。因行政機關和行政相對人的理解，信息公開申請比較少，且答復的較少，很少用答復書來答復，更多是在申請時當面復印給申請人。2015年，安吉縣國土資源局第一次遇到因信息公開答復不服而提起訴訟的行政訴訟案件。之后，申請人均采用書面形式申請并要求答復，要求提供申請資料復印件。因工作人員理解上的滯后，對申請信息是否應該公開以及書面答復的內容如何準確把握等能力的欠缺，造成申請人的不滿。2015年共有8件申請人不服答復提起行政訴訟、2件提起行政復議，而在8件提起行政訴訟案件中，維持具體行政行為5件，敗訴3件，敗訴率為37.5%。具體案列有：一是王某與申某分別于2014年9月向安吉縣國土資源局申請要求公開2007年1月份以來靈峰村、康山村土地被征得下列信息：補償安置方案公告、征地結案報告、用地審查報告。而該局在審查后于同年10月10日給予答復稱征地補償方案公告屬主動公開信息，告知網址，要求其自行查閱，一審法院認可。但對征地結案報告或用地審查報告則告知其信息不存在，且在答復文書制作上不規范，出具了“信息不存在告知書”，一審法院認定為上述行政行為明顯失當，應該告知其申請人作出更改、補充，因此撤銷了該局的具體行政行為，要求重新答復。二是某街道某某因拆遷等問題向安吉縣國土資源局申請天使樂園區塊的征地的相關信息，在該局答復書中告知其第二項的中標單位的相關信息，建議其登陸安吉縣公共交易平臺網站查詢，并告知其網站為更新前的網址，一審、二審法院皆認為該局告知其的網址不能直接獲取信息，且告知的是地塊號而不是天使樂園區塊無法使申請人準確獲取信息，裁定撤銷安吉縣國土資源局的信息公開答復的第二項，要求國土資源局重新答復。

2.土地登記與確權案件

2015年以來應訴土地登記和確權案件6件，該類案件為代為政府應訴。例如：安吉縣某村個別村民組與該村村委會廢棄村小學的土地權屬爭議，經縣人民政府行政復議，申請人不服并向湖州市中級人民法院提起訴訟。由于該案件發生時間久遠，且歷史原因復雜，一審法院認為最好能在庭前協商，通過大量工作申請人最終撤訴。而另一件某街道某某因土地登記不服，一審法院裁定駁回后改為起訴土地征收。雖該案最終判決維持具體行政行為，但同時也反映出該局在歷史檔案的管理上存在諸多問題。

3.征地與拆遷類案件

2015年以來安吉縣國土資源局共應訴此類案件24件（部分與信息公開案件重復），其中代縣政府應訴的8件，7件以裁定維持或駁回申請人請求結案，1件由申請人撤訴；其余16件除均維持具體行政行為。從此類案件審理結果分析看，該局在土地征收，特別是2015年1月起實施的集體土地房屋拆遷意見以來，在實體、程序以及依據的法律上做得比較到位，因此此類案件敗訴少，目前無一敗訴。

4.行政決定以及行政審批類案件

2015年以來安吉縣國土資源局共應訴此類案件2件，1件結案維持，另1件由中院發回重審（一審維持）。此類案件暴露該局依法行政以及依照法律程序上有較多瑕疵。如某社區，1998年申請臨時用地，履行復耕義務時間為2000年，該局在2015年4月向其作出要求履行復耕義務的行政決定。其不服下發的責令其履行土地復耕義務的行政決定，認為有幫助政府拆其房屋之嫌（恰逢該地段因公共實施建設需要征收），一審法院裁定駁回，原告不服，訴至中級法院，目前該案未結案。雖案件一審維持，但問題較多：一是該局在下發的行政決定文書中，對處罰的責任主體的認定有爭議；二是基層中心所工作人員所出具的文書，對行政決定書中認定的事實表達不清，適用的法律條文有所爭議；三是在制作詢問筆錄、法律文書送達等方面有較大的瑕疵。如某鎮某某因不服對其審批行為予以撤銷的行政行為不服，而提起訴訟。該案通過協調以申請人撤銷而結案，但也暴露出安吉縣國土資源局在具體行政行為作出前的相關程序未到位，作出行政行為前未告知其救濟渠道以及相應的程序，僅憑一份行政決定書撤銷其農村建房審批的具體行政行為，有所不當。

5.礦產等其他類案件

2015年以來安吉縣國土資源局共應訴此類案件9件，9件均維持具體行政行為。因安吉縣專門成立了獨立的局級單位礦資辦，前幾年此類案件的行政訴訟均在縣礦資辦。2015年，有9件安吉縣國土資源局作為被告，且均為同一原告，從一審到二審，上下多次，因體制問題，此類案件接觸不多，應訴難度大，由于無法監督礦資管理部門的具體行政行為，故在行政訴訟中敗訴風險較多。

四、做法與成效

1.領導重視，注重決策合法

領導歷年來高度重視依法行政的工作，每年的工作重點中就如何開展依法行政都有明確的要求：要將行政復議、行政訴訟工作納入具體考核中，要在作出決策時首先考慮到合法性問題，程序合法和實體合法，要制定政策等法律文書要有法可依。如該局在處理具體審批事項以及行政文書即使不涉及訴訟，也主動征詢法院、縣法制辦以及市局法規處意見后再作出決策，確保合法。領導重視的另一個方面體現在局行政負責人能出席全部開庭審理案件，行政負責人出庭應訴率100%。

2.學法用法，注重依法行政

近幾年來，局黨委十分重視系統干部職工學法用法以及社會普法工作，尤其是在學法用法上，局行政每年安排專項資金用于普法學法以及行政訴訟上，系統干部職工通過自學、組織專題培訓以及外請專家教授來局授課等多種方式，努力提高干部職工學法用法水平，在社會層面上局每年利用“4·22”地球日、“6·25”土地日、“12·4”法制宣傳日開展豐富多彩的社會宣傳與普法活動，努力營造崇尚、遵守和維護土地法律法規的良好氛圍。

3.科室配合，推進良性互助

嚴格按照市局、省廳《行政訴訟和行政復議應訴工作制度》，由法規科牽頭負責應訴工作，各業務科室積極配合，明確應訴原則、辦理規程、職責分工，確保應訴案件辦理質量，同時加大和法院、法制辦間的協調配合和良性互助，通過聯席會議、案件討論會等多種形式，共同破解行政復議與行政訴訟中遇到的難題和困境。

五、存在問題分析

1.系統內外依法行政意識有待提高

一是領導重視，依法依規辦事意識有待提高。首先是系統內領導對依法行政的意識不強的問題。系統內部不重視依法行政，用經驗、憑感覺辦事的現象存在。有時系統內領導對全縣面上的土地違法行為不夠重視，其次是系統外的縣、鄉鎮兩級領導以及行政村的村官們，忽視土地法律法規、用地秩序。二是系統干部職工在日常的土地管理行政工作中的依法行政的意識淡薄。主要體現為重實體、輕程序，認為只要注重行為的結果，忽略了程序的合法。如土地審批、違法用地查處以及土地登記等具體行政行為，所依照的法律法規不符合導致行政復議與行政訴訟的敗訴。

2.法制機構與制度有待健全

法規科是局里的法制機構，現有工作人員3人，承擔了大量的應訴、信訪事由，人少量大。特別是 2015年，安吉縣國土資源局應訴24件、應復議3件，全年27件，是2014年的2倍多，應訴難度大。而且，科班出生的法律工作人員沒有，目前從事依法行政管理工作人員中2人為在職教育法律本科，應訴工作依賴于有償律師服務，機構設置力量急需加強。同時局里相關依法行政的制度有待健全，如《信息公開辦法》《法治國土建設》《行政復議、行政訴訟應訴規則》等法律制度有待健全和完善。

3.政府信息制作和保存有待規范

2015年因信息公開而產生的行政訴訟、行政復議10件，而在已審理結案的6件行政敗訴的案件中，敗訴的有3件，敗訴率高達全年行政復議、行政訴訟案件的11.11%，主要原因：一是制作和保存的政府信息不規范、不全面、有的無法公開；二是對主動公開的政府信息更新或主動公開速度緩慢，使申請人無法及時從網絡這一主動公開的信息渠道上獲取所需要的信息；三是政府信息公開答復上文字表述不確切（這是信息公開案件敗訴的主要原因）；四是信息公開申請的收發處理不規范，沒有建立辦理政府信息公開收文登記批閱制度，容易錯失法定十五天內必須答復的具體時間。

4.具體行政行為中的不當程序有待理順

一是征地行為中，被征地農民知曉的問題程序，有的征地農民不知道，前幾年甚至有村民代表出席其他會議的簽到表代替征地時村民代表會議簽到表，有的人物不符，有的時間與地點不符；二是農村集體土地征收拆遷的程序問題，尤其是“二公告一方案”的公告時間、地點以及送達的證明材料等，前后程序秩序問題易引起程序違法；三是由部分具體行政行為作出時的決策程序以及實施過程中的程序缺失，如“責令改正違法行為通知書”出具之前相應的舉報、立案、領導審批等程序缺失；又如在撤銷農村私人建房審批時，就一張文件，沒有啟動撤銷行為決定的相關程序；四是部分行政決定的行政行為未告知行政相對人具體的法律救濟渠道。這些不當程序在訴訟中都是敗訴的主要原因。

5.有法不依或法律適用不當急待避免

一個行政機關作出的具體行政行為必須符合主體、程序、法律依據三大主要部分，工作中重實體、輕程序以及適用法律錯誤等現象不同程度出現，如在土地登記中，有關法律多，且有的法律法規時間久遠，適用法律把握難；在執法監察上，有時出現在通知書有上位法與下位法的沖突，有時違法條款為《中華人民共和國土地管理法》，而在處罰上卻采用《浙江省土地監察條例》等現象。

六、對策與建議

1.領導高度重視，嚴格依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議

領導重視該項工作不僅要從領導班子自身高度重視，同時還要將該項工作納入到全局中心工作中去，因為依法行政是全局工作的重要保障，要從具體工作中體現重視。一是在作出決策時，努力體現依法、科學、民主的要求，廣泛聽取意見，尤其是法制工作者的意見和建議，防止因具體行政決策不當而引發行政爭議；二是在作出具體行政行為時，要做到實體和程序雙規范，保證具體行政行為合法、適當；三是切實履行化解行政爭議的責任，堅持調解優先、查清事實、有錯必糾，對于重大復雜、易對社會穩定造成重大影響的應訴案件，更要積極采取穩妥的措施減少行政爭議對行政機關的傷害和影響。

2.加強法制機構和制度建設，從制度上預防和減少行政爭議

法制機構是具體承辦行政復議、行政訴訟應訴的重要科室，要充分加強法制機構在人員、制度上的建設，充分發揮法制機構工作人員的主動性。一是加強法制機構的配置，從每年的公務員招錄中，及時補充具有專業知識的人才到法制機構，充分發揮其法律知識作用，確保全局在行政復議、行政訴訟工作的主動性；二是健全相關制度，及時制定完善《安吉縣國土資源行政復議、行政訴訟應訴規則》《安吉縣國土資源局2016-2021年依法行政和普法工作實施意見》以及《關于全面推進法治國土建設的實施意見》等制度；三是創新探索法治工作者參與具體業務科室政策制定，完善《土地地價會審制度》《土地違法案件查處會審制度》，探索建立土地登記、政府信息公開等中心工作的科室聯合會商（會審）等制度。切實增強服務意識和規范意識。

4.建立健全監督制約機制，從責任上預防和減少行政爭議

要建立健全行政許可和行政執法等行政工作監督制約機制和行政行為過錯責任追究制度，要進一步強化責任制考核，要把獎罰制度與行政許可和行政執法責任制掛鉤，增強行政許可和行政執法工作人員的責任心，要進一步落實行政許可和行政執法監督制度，以追究行政許可和行政執法過錯責任，促使行政許可和行政執法人員公正、嚴格許可和執法。

3.規范自身行政行為，從規范上預防和減少行政爭議

一是加大行政許可和行政執法工作人員的法制學習力度。及時更新執法人員的法律知識，每年充分利用“4·22”地球日、“6·25”土地日、“12·4”法制宣傳日等國土宣傳日的重大活動，用自學、培訓、請進來、送出去等方式方法，加大執法干部的法制培訓。二是規范行政許可和行政執法工作的自身行政行為。要從小事做起，事前做好調研，事中做好實體和程序的雙規范，事后要做好監管等工作，要在依照法律法規的基礎上確保具體行政行為合法、合理，減少行政爭議。三是規范和完善信息公開工作，減少重點領域的敗訴案件。政府信息公開工作人員要認真學習領會《政府信息公開條例》，要進一步統一規范政府信息公開的申請、受理、答復等程序，樹立“公開是常態，不公開是例外”的信息公開的原則，抓好的政府信息網上主動公開工作，要認真做好系統政府信息的制作、保存以及交接和登陸工作。同時進一步完善信息化工作，要保障人民群眾能在便捷、快捷的方式下獲取政府信息。四是及時召開案件分析會，要從2015年度敗訴的具體案件中總結信息公開工作的經驗教訓，

小知識

什么叫基本農田保護目標責任制? 其主要內容是什么?

根據《基本農田保護條例》的規定，基本農田保護目標責任制是為保證實現本行政區域內土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標和任務，由縣級以上地方各級人民政府采取目標管理辦法，明確目標任務、制定考核辦法、采取措施并進行責任考核、兌現獎懲的一項基本農田保護制度。

主要內容是：

縣級以上地方人民政府將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，確定基本農田保護目標和任務；將基本農田保護工作作為政府領導任期目標責任制的一項內容；上一級政府應當監督下一級地方人民政府基本農田保護工作的實施。