統籌區域發展的戰略謀局和生動實踐

□郭占恒

統籌區域發展的戰略謀局和生動實踐

□郭占恒

統籌協調不僅是重要的工作方法，更是重要的思想方法和世界觀的體現。黨的十八大以來，習近平同志從黨和國家的前途和命運出發，審時度勢，十指彈琴，既統籌兼顧、綜合平衡，又突出重點、帶動全局，既抓大放小、以大兼小，又以小帶大、小中見大，形成了“國內外聯動、區域間協同、外部協同與內部協同并重”的統籌協調思想和戰略謀局，有力地推動了欠發達地區加快發展、沿海地區率先發展、京津冀協同發展以及“一帶一路”建設和全球治理體系的變革。

早在浙江工作期間，習近平同志為浙江發展頂層設計的“八八戰略”，就集中體現了統籌協調的思想。其中，明確提出的“進一步發揮浙江的區位優勢，主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區交流與合作，不斷提高對內對外開放水平”“進一步發揮浙江的城鄉協調發展優勢，統籌城鄉經濟社會發展，加快推進城鄉一體化”“進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區的發展成為浙江經濟新的增長點”，更是充分體現了統籌區域發展的戰略謀局和生動實踐。

統籌區域發展的意義

讓不同區域的城鄉居民享有基本同等的生活水平和質量，是我們統籌區域發展的出發點和落腳點。統籌區域發展關系到城鄉各地居民能否共享改革發展成果、能否共同實現全面小康，關系到現代化建設全局和社會穩定以及國家長治久安。習近平一到浙江，就高度重視統籌區域發展尤其是推動欠發達地區發展對全省發展大局的重要性，多次到偏遠山區和海島進行調研，把加快欠發達地區發展作為“八八戰略”的一項重要內容，積極謀劃如何推動欠發達地區加快發展，如何推動欠發達鄉鎮脫貧致富奔小康。

2003年1月13日在全省農村工作會議上，習近平同志明確提出，實現全面小康一個鄉鎮也不能掉隊。他說，全面建設小康社會、提前基本實現現代化，難點在欠發達地區，特別是欠發達鄉鎮。目前，地區差距擴大的趨勢尚未扭轉，大部分的低收入人口也集中在欠發達地區，能否縮小差距，促進協調發展，是對我們駕馭全局能力和領導水平的重大考驗?，F代化建設不能留盲區死角，實現全面小康一個鄉鎮也不能掉隊。

2005年8月12日在麗水市舉行的欠發達地區發展座談會上，習近平同志進一步指出，推進欠發達地區加快發展是落實科學發展觀、構建和諧社會的必然要求，是深入實施“八八戰略”、全面建設“平安浙江”的重要舉措，是全面建設小康社會、提前基本實現現代化的重要任務。必須明確，讓百姓過上富裕安康幸福的生活，不斷提高人民群眾的生活水平和質量，是我們發展的根本目的；讓不同區域的城鄉居民享有基本同等的生活水平和質量，是我們統籌區域發展的出發點和落腳點。因此，推進欠發達地區加快發展，一定要把著力點放在人民群眾生活水平的提高上，放在生產生活環境的改善上，放在人口素質的提升上。

接著，2005年9月5日習近平同志在衢州調研時再次強調，推進欠發達地區加快發展，必須以科學發展觀來統領。科學發展觀體現于欠發達地區的加快發展，從全省來說，至關重要的一個方面，就是協調發展，包括統籌區域協調發展。

統籌區域發展的核心

明確統籌區域發展的核心在于促進發達地區加快發展、欠發達地區跨越式發展。改革開放以來，浙江依靠民營經濟、塊狀經濟、專業市場、縣域經濟、開放型經濟等的快速崛起，發展一路高歌猛進，成為全國第一個消除“貧困縣”的省份，但也存在區域發展不平衡的問題。城市與農村發展差距拉大，杭嘉湖地區與金衢麗地區發展差距拉大，沿海地區與山區海島地區發展差距拉大。到2005年，全省還有25個欠發達縣市（后來動態到26個）、221個欠發達鄉鎮（后來動態到361個）、190.5萬貧困人口。統籌區域發展，縮小地區差距，既是欠發達地區的期盼，也是全省實現更好發展的內在要求。

2005年11月6日，在省委十一屆九次全會第二次大會的講話中，習近平同志明確指出，縮小地區發展差距，實現區域協調發展，根本途徑還是要促進發達地區加快發展、欠發達地區跨越式發展，這是統籌區域發展的核心。發達地區經濟總量大，占全省經濟比重高，是浙江綜合實力和區域競爭力的主要體現。發達地區加快發展，可以更好地發揮帶動和引領全省經濟發展的重要作用，更好地支持欠發達地區發展。欠發達地區雖然經濟總量小，占全省比重低，但發展的潛力大。推進欠發達地區跨越式發展，可以形成新的經濟增長點，從而為全省經濟加快發展做出貢獻。加快發達地區發展是支持區域協調發展的重要基礎，促進欠發達地區跨越式發展是實現區域協調發展的重要環節，兩者是互相促進的。

針對如何實現發達地區加快發展與欠發達地區跨越式發展，習近平同志提出了四條發展思路，首先要著眼于全省生產力和人口的優化布局。進一步明確哪些是優化開發區，哪些是重點開發區，哪些是限制開發區，哪些是禁止開發區，無論是發達地區還是欠發達地區，都要進行這樣的功能細分。其次要大力推動發達地區在更高層次上加快發展。重點鼓勵和支持發達地區提高自主創新能力，率先實現產業結構優化升級和增長方式轉變，提高開放型經濟發展水平，推動全省綜合實力和區域競爭力再上新臺階。三是要以提高自我發展能力為核心，推動欠發達地區實現跨越式發展。推動欠發達地區因地制宜發展特色產業和生態經濟，走人口內聚外遷、自我積累和借力發展相結合的道路，努力使欠發達地區成為浙江經濟新的增長點。四是要大力發展海洋經濟，努力建設海洋經濟強省，提高海洋經濟發展水平。

統籌區域發展的抓手

深入實施欠發達鄉鎮奔小康、山海協作、百億幫扶致富“三大工程”是統籌區域發展的抓手。統籌區域發展僅有良好初心和愿望不夠，還必須要有良好載體和抓手，出實招、辦實事、求實效。習近平同志一直高度重視工作抓手問題，如對文化大省建設提出“八大文化建設工程”、對衛生強省建設提出“實施六大健康工程”、對生態省建設提出“811”環境污染整治行動以及“千村示范萬村整治工程”等。同樣，為推動欠發達地區實現跨越式發展，習近平同志創造性地整合提出實施山海協作、欠發達鄉鎮奔小康、百億幫扶致富等“三大工程”。2005年1月7日在全省農村工作會議上，習近平明確指出，要按照統籌區域發展的要求，深入實施欠發達鄉鎮奔小康、山海協作、百億幫扶致富“三大工程”。后來，在許多場合又多次講到統籌區域發展，要深入實施好這“三大工程”。

欠發達鄉鎮奔小康工程，是2002年6月省第十一次黨代會提出的，中心任務是加快欠發達鄉鎮奔小康、解決相對貧困問題，實現區域協調發展。以農民人均收入較低、基礎設施薄弱、自我發展能力不強的200個鄉鎮為對象，做大做強特色支柱產業，努力擴大勞務輸出和勞動就業，加快推進內聚外遷和下山移民，著力改善生產生活條件，力爭到2005年，省重點扶持的欠發達鄉鎮一半以上達到國家小康標準；到2007年，全省欠發達鄉鎮全面達到國家小康標準。習近平同志多次深入欠發達鄉鎮，走村串戶，問需于民，問計于民，共同探討脫貧致富門路。2003年3月省委、省政府辦公廳下發《關于實施“欠發達鄉鎮奔小康工程”的通知》，要求通過實施“欠發達鄉鎮奔小康工程”，力爭實現欠發達鄉鎮農民人均純收入的年增長幅度高于全省平均水平，下山脫貧工作取得新進展，生產生活條件和生態環境明顯改善，明確了政策舉措和結對幫扶單位，并將欠發達鄉鎮的發展情況作為鄉鎮黨政主要領導政績考核的重要內容。2005年7月，省政府又制定《關于進一步加快欠發達鄉鎮奔小康的若干意見》，加大推動力度。2007年1月，習近平同志深入衢州、麗水等地調研“欠發達鄉鎮奔小康工程”時強調，要堅持“真扶貧、扶真貧”，實施“進村入戶、抓低促面”的幫扶機制，切實把幫扶工作做到村、做到戶、做到人，促進低收入農戶的持續增收。要動員社會參與，舉各方之力落實實施這一工程的要求，努力完成“欠發達鄉鎮奔小康工程”的既定目標。據統計，到2007年底，361個欠發達鄉鎮農民人均收入達到4500元，比2002年翻了一番以上；80%以上的欠發達鄉鎮農民人均收入超過了全國平均水平，“欠發達鄉鎮奔小康工程”各項目標任務全面完成。

山海協作工程，是2002年4月省委、省政府為推動沿海發達地區結對幫扶欠發達地區而提出的形象概念?！吧健敝饕敢哉阄髂仙絽^和舟山海島為主的欠發達地區，“?！敝饕秆睾０l達地區和經濟發達的縣(市、區)。習近平同志一到浙江工作，就提出要念好“山海經”，把欠發達地區和海洋經濟的發展作為新的經濟增長點。對山海協作工程，習近平同志更是傾注了大量的心血，經常進山區、下海島進行調研。2004年11月25日在“山海協作工程”情況匯報會上，習近平同志強調做好“山海協作”工作的四條要求：按照科學發展觀的要求推進“山海協作工程”；圍繞全面建設小康社會、提前基本實現現代化的目標推進“山海協作工程”；著眼于全省經濟布局優化推進“山海協作工程”；以求真務實的精神推進“山海協作工程”。省政府成立了山海協作工程領導小組，明確杭州、寧波、溫州等發達地區與衢州、麗水、舟山等欠發達地區的65個縣(市、區)結成對口協作關系。先后出臺了全面實施山海協作工程的若干意見、財政貼息管理辦法、山海協作工程“十一五”規劃等一系列政策文件，各有關部門也按照職能分工制定相應配套政策，組成了山海協作的政策指導體系，并把“山海協作工程”融入浙江義博會、西博會以及長三角地區的一些大型展會，取得了明顯成效。

山海協作突破了長期來以輸血幫扶為主的傳統扶貧模式，探索建立了符合市場經濟條件下扶貧開發以對口造血幫扶為主的新模式。其主要原則是“政府推動，企業主體、市場運作，互利雙贏”，主要做法是以項目合作為中心，以產業梯度轉移和要素合理配置為主線，通過發達地區產業向欠發達地區合理轉移、欠發達地區剩余勞動力向發達地區有序流動，從而激發欠發達地區經濟的活力，推動區域協調發展。實踐證明，山海協作工程是把欠發達地區培育成為新經濟增長點的有效抓手，是一項民心工程、德政工程、雙贏工程。波瀾壯闊的“山”呼“?！睉?，結出了累累碩果。到2014年9月底，全省累計實施山海協作產業合作項目8803個，到位資金2940億元；培訓勞動力實現就業72萬人次；新農村建設和社會事業項目2174個，到位資金7.86億元；累計幫扶低收入群眾增收30億元。2016年，全省又新簽山海協作合作項目380個，到位資金480億元。

百億幫扶致富工程，是向欠發達地區投資的項目建設。為支持“一方水土養不了一方人”地區的下山移民，打通鄉鎮到村的公路，加快水電站等工程建設，省委、省政府決定實施“百億幫扶致富工程”，并把這一工程納入“八八戰略”中提出的積極推進以“五大百億”工程為主要內容的重點建設，構成五個一百中的一個一百。計劃在2002—2007年間投入335億元，用于下山移民、鄉鎮至村公路、水電站等工程建設，以改善欠發達地區基礎設施，增強欠發達地區的自我發展能力。據統計，到2007年底，全省等級公路通村率達到96.2%，客運班車通村率達到88.5%，累計下山搬遷12.5萬戶、43.8萬人，百億幫扶致富工程如期完成。

謀劃統籌區域發展的布局

統籌區域發展的布局在于主動接軌上海和規劃建設環杭州灣產業帶及城市群。

善弈者謀勢。習近平同志統籌區域發展的思想高瞻遠矚，視野寬廣，不是就地區論地區，就欠發達論欠發達，而是善于從全國看地區、從發達地區看不發達地區、從不發達地區的優勢和潛質看其未來發展。在統籌區域發展的謀篇布局上，習近平同志精準地提出了主動接軌上海和構建環杭州灣產業帶及城市群的思路。

主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區合作與交流，是習近平同志推進以山海為龍頭的長江三角洲地區經濟一體化發展的大謀局和大手筆。習近平同志不僅把這一條寫進了“八八戰略”，而且推動長三角地區主要領導建立定期會晤機制。2003年全國“兩會”一結束，習近平即率浙江省黨政代表團赴上?？疾欤炇鸷献鲄f議。同樣，2007年7月，習近平同志調任上海市委書記4個月后即率上海代表團考察浙江。在習近平同志統籌長三角一體化發展思想的推動下，經過十多年的發展，長三角地區已經成為中國發展最好最快的區域，長三角城市群也成為世界最具活力和發展潛力的第六大城市群。

規劃建設環杭州灣產業帶和城市群，是習近平同志整體構建浙江四大區塊基本格局中的重點布局。2004年3月28日在接受中央人民廣播電臺采訪時，習近平同志全面深刻闡述了浙江統籌區域發展整體布局的構想。他說，“省委、省政府提出了總體上按照環杭州灣地區、溫臺沿海地區、浙中地區和浙西南欠發達地區四個區塊加以推進的總體思路和基本格局”。這里，他著重對環杭州灣地區做了詳細闡述。他說，“規劃建設環杭州灣產業帶和城市群，是充分發揮浙江在區位、產業、機制等方面優勢，推進主動接軌上海、打造長三角金南翼和建設先進制造業基地戰略決策的重要步驟?！边@對推進長江三角洲地區經濟一體化，全面提升環杭州灣地區競爭力和推動浙江省經濟社會發展實現新的飛躍，具有極為重要的意義。與舊有發展模式相比，這一戰略舉措的積極作用主要體現在三個方面：有利于積極推進區域協調發展，加速以上海為龍頭的長三角城市群崛起。有利于進一步發揮浙江的特色優勢，提高浙江的綜合實力和國際競爭力。有利于統籌協調和全面整合各類資源，實現環杭州灣地區的可持續發展。

現在來看，習近平同志前瞻性地提出規劃建設環杭州灣產業帶和城市群思想，不僅有力推動了環杭州灣地區6個市的協調發展，而且為省第十四次黨代會提出的謀劃實施“大灣區”建設、重點建設杭州灣經濟區打下了良好基礎和提供了方向指南。

作者為浙江省社會科學院高端智庫特聘專家

統籌區域發展的意義在于讓不同區域的城鄉居民享有基本同等的生活水平和質量，核心在于促進發達地區加快發展、欠發達地區跨越式發展。浙江深入實施欠發達鄉鎮奔小康、山海協作、百億幫扶致富“三大工程”，主動接軌上海和規劃建設環杭州灣產業帶及城市群來助推統籌區域發展