切實加強項目建設的事中事后監管

□浙江省發展和改革委員會稽察特派員 陶國勝

切實加強項目建設的事中事后監管

□浙江省發展和改革委員會稽察特派員 陶國勝

發改部門作為政府投資主管部門，應按照“最多跑一次”改革理念和要求，改革創新、順時應勢，要在創新政府管理上破難題,善于做加強監管的“加法”，切實加大對政府投資行為的監督力度，不斷提高浙江政府投資項目管理水平和效率

深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變是黨的十八大和十八屆二中、三中全會部署全面深化改革的重要內容之一，就是要在簡政放權上做“減法”，在加強監管上做“加法”，在優化服務上做“乘法”。其中，深化投資審批制度改革是推進行政審批制度改革的重中之重，主要內容就是取消和下放投資審批事項，同時加強事中事后監管和優化服務。浙江在省委省政府的統一領導下，加大步伐全力推進“最多跑一次”改革，這是對深化行政審批制度的浙江探索，是對“放管服”改革的浙江實踐，改革工作大范圍大力度簡化了投資項目的審批，同時對項目建設的事中事后監管也提出了更高的標準和更嚴的要求。

浙江政府投資項目監管存在的主要問題

近年來，浙江政府投資項目管理制度不斷完善，監管隊伍不斷加強，監管方式不斷改進，監管力度不斷加大，取得了較為明顯的監管成效。但與深化投資審批制度改革的背景下加強事中事后監管的新任務、新要求相比，尤其是與浙江“最多跑一次”改革新理念、新實踐相比，仍存在一些問題：

“多頭跑”——監管體制不夠順暢。浙江政府投資項目監管主體眾多，既有發展改革委（稽察辦）、監察、財政和審計等政府行政綜合監管機構，也有建設、檔案、環保、消防、國土、質檢等專業職能監管機構，還有交通、水利、公路、鐵路、電力等行業主管部門監管機構，部門之間職能交叉、缺乏配合，重復監管和監管缺位現象依然存在，在監管中各跑各的，“多頭跑”“分散跑”等問題較為突出，缺少牽頭部門抓總協調，且基層監管力量較為薄弱，省市縣三級政府部門監管機構上下聯動有待加強。

“線下跑”——監管手段相對滯后。浙江信息化監管盡管取得了長足的進步，但信息化應用還不夠廣泛，項目監管仍以線下為主。以稽察監管信息系統為例，目前還只是對中央預算內投資項目和省級資金資環類項目實施信息化監管，省級資金項目的監管范圍有待拓展，監管范圍仍然較窄。另外，監管功能未充分發揮，信息系統在問題預警處理和項目規范管理方面的功能未充分利用和發揮，在線監管和現場監管尚未完全做到無縫對接、有機結合。

“政府跑”——監管體系比較封閉。目前，浙江政府投資項目監管主要由政府內部監督唱“獨角戲”，處于內部循環的狀態，容易產生監督不到位、處理難和流于形式等問題，導致“監管失靈”。雖然社會中介機構已經在一定程度參與到了浙江政府投資項目監管之中，但主要是委托-代理關系，總體上社會力量參與監管渠道不暢通、信息不對稱，難以發揮外部監督的有效作用，外部監管體系建設仍比較薄弱。

“效率低”——監管重點不夠突出。對政府投資項目的監管工作還比較粗放，未根據政府投資項目和政府投資補助企業項目的差別，實施明晰的分類監管，往往套用對政府投資項目的監管標準去檢查企業項目，存在眉毛胡子一把抓的現象。

“不規范”——監管制度不夠完備。現階段，專門的政府投資項目監督法律尚未完全建立，投資監管相關的法規和制度的系統性、權威性和關聯性尚有不足。《浙江省政府投資項目管理辦法》（省政府令第185號）出臺于2005年，部分內容已不適應當前的項目管理需要。在重大項目稽察上，浙江雖然出臺了《浙江省重大建設項目稽察辦法》（省政府令第338號），但仍屬于政府規章，法律層級仍不夠高。政府投資項目管理的配套制度如決策責任追究、后評價等監管制度也尚未建立。

按照“最多跑一次”改革理念和要求，加強浙江政府投資項目監管

政府投資活動是政府履行職能的重要內容，在資金來源上不同于社會投資，具有特殊性，在投資內容和投資目的上也具有特殊要求和特定目的，在政府投資項目監管上應堅持從嚴從緊、規范管理的原則，確保政府資金都能用在刀刃上，規范投資行為、提高投資效率。發改部門作為政府投資主管部門，應按照“最多跑一次”改革理念和要求，改革創新、順時應勢，要在創新政府管理上破難題,善于做加強監管的“加法”，切實加大對政府投資行為的監督力度，不斷提高浙江政府投資項目管理水平和效率。

進一步提高信息化監管水平，最大限度發揮“數據跑”在監管中的作用。當前，浙江正在加快推進企業投資項目“最多跑一次”改革，建設推廣了省市縣縱向一體化、橫向協同化的2.0版投資項目在線審批監管平臺，切實提高了項目監管效率。在政府投資項目監管上，應按照“最多跑一次”改革理念和要求，充分利用大數據、云計算等現代技術為監管裝上“火眼金睛”。一是加強項目全過程全方位監管。加快投資項目相關信息系統整合，將浙江省投資項目信息管理系統、重點建設項目管理信息系統、“411”重大項目監測系統等各類與投資項目相關的信息系統，都納入2.0版在線平臺，做到實時監控、處處留痕、環環透明、全程可追溯。二是注重線上線下互動，提高監管效能。充分依托信息系統，加強數據分析處理和成果運用，為重大項目監測、投資項目管理和宏觀調控、領導決策提供重要的信息依據，做到線上“全面跟蹤”和線下“解剖麻雀”相結合，“點”和“面”相結合，實現項目監管從“隨機抽查”向“有的放矢”轉變。

完善縱橫聯動協同監管機制，最大限度凝聚監管合力。建立透明規范高效的投資項目縱橫聯動協同監管機制是投資審批制度改革的客觀要求。發改部門要在權力清單和責任清單的基礎上，善于發揮牽頭協調作用，建立縱橫協同監管機制，形成政府投資監管合力。一是加強部門之間的橫向聯動。建立由發改部門牽頭，財政、審計、建設、監察等綜合監管部門各司其職，交通、水利等專業監管部門分工協作的監管機制，互相報送年度監管計劃、適時開展聯合監管、共享互用監管成果，以綜合監管提高行政效能，克服“多頂大蓋帽管一頂小草帽”、“多龍治水、無人負責”的現象。注重職能互補，充分發揮各部門的業務優勢，通過各司其職、各取所長、優勢互補，把監督貫穿于政府投資項目的全過程。二是加強省市縣三級的縱向聯動。繼續推動市、縣（市、區）稽察機構的設立和人員的配備，明確省市縣三級監管機構的職責，建立“分級負責”“一級查一級”的工作機制，形成三級聯動的監管模式，加強省市縣三級發改部門的有效協同，形成縱向到底、上下聯動的政府投資監督網。

提升監管的針對性和有效性，最大限度提高監管效率。國辦發〔2015〕12號文件明確要求，要重點圍繞開工建設環節和竣工投產環節，加強項目建設全過程監管，對不同類型項目實施分類監管。發改部門要堅持目標導向、問題導向，抓住重點精準發力，把握關鍵精準施策，不斷提升監管的針對性和有效性，確保投資項目“最多跑一次”改革任務取得最終實效。一是強化“雙隨機、一公開”。要進一步建立健全隨機抽查系統，完善相關細則，適當增加對高風險企業的抽查概率和頻次，確保監管公平公正、不留死角。二是實施分類監管。對不同實施主體承擔的政府投資項目開展分類監管模式。對民營企業承擔的政府資金補助項目，以“成果論成敗”，重點關注財政資金使用情況和投資效益。對政府全額投資項目，采取以過程監管為主的全面監管。三是抓住關鍵環節。立足發改職能，突出抓好事前招標投標、事中概算調整和事后竣工驗收這三個關鍵環節的監管。四是注重宏觀管理。不僅要立足微觀、解剖麻雀，更要著眼宏觀、源頭治理。在微觀上，要通過稽察監管，及時發現項目決策和實施中存在的違紀違規問題，提出針對性的措施和建議；在宏觀上，要充分運用稽察成果，通過綜合分析，發現項目決策和項目管理中存在的共性問題，并從體制、機制上作出客觀分析，提出政策建議，為領導和相關部門決策提供參考依據。

建立開放互動的監管體系，最大限度發揮社會力量在監管中的作用。解決好政府與市場、政府與社會的關系問題是投資審批制度改革的根本立足點。作為發改部門，要在職責范圍內暢通社會力量參與政府投資項目監督的渠道，著力建設政府內部監督與社會外部監督互動的工作格局，打造政府投資“陽光工程”。一是推動中介機構參與監管。發改部門要借鑒和深化財政、審計等部門的做法，讓社會組織更多地參與到政府投資項目監管中來。二是加強信用監管。推動省公共信用信息服務平臺與在線平臺對接，將項目主體信用狀況作為必要環節嵌入投資項目在線審批流程，并利用公共信息服務平臺的綜合信用分析能力，提高對投資項目主體的信用預警力度。建立完善信用聯合獎懲機制，在投資項目領域建立紅黑名單，將投資項目領域的守信或失信主體納入公共信用監管體系。三是加強信息公開和公眾參與。切實加強信息公開工作，可依托省發改委門戶網站、《浙江經濟》等載體發布政府投資項目監管信息。暢通社會公眾溝通交流渠道，鼓勵和支持社會公眾向監管部門投訴或提出意見建議，并落實責任，及時反饋投訴處理情況和意見建議采納情況，擴大公眾參與度。

健全政府投資項目監管制度體系，推動監管工作步入法制化軌道。加強法制建設、夯實法律基礎是新常態下開展政府投資監管的基本要求，是確保依法行政、依法監管的根本前提。發改部門要深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，按照依法行政的要求開展政府投資項目監管，進一步推進政府投資項目監管立法工作。一是助推國家層面的立法工作。及時追蹤國家層面的投資立法情況，密切關注《政府投資條例》《國家重大建設項目稽察辦法》等法規、規章出臺情況，積極呼吁并助推上述法規、規章盡早出臺。二是提升省級層面立法層次。要學習借鑒河北、陜西、重慶等省、市出臺地方性法規的做法，適時推動《浙江省政府投資項目管理辦法》《浙江省重大建設項目稽察辦法》升格為地方性法規。三是完善項目監管制度體系。盡快研究制訂《浙江省政府投資項目決策責任追究辦法》和《浙江省政府投資項目后評價管理辦法》等規章制度，形成對政府投資項目從決策、審批、實施到監督問責的完整制度鏈。