簡評《浙江省行政程序辦法》

□郭天奇 來曉明

簡評《浙江省行政程序辦法》

□郭天奇 來曉明

2016年10月1日，浙江省人民政府頒布了《浙江省行政程序辦法》（下稱《辦法》），其中對行政執法中的裁量問題作出專門規定，是本次規章制定中的一大亮點。根據《辦法》第四十三條的規定，“行政機關應當建立健全行政執法裁量基準制度，細化量化裁量范圍、種類和幅度。行政執法裁量基準應當向社會公布。行政機關實施行政執法行為應當遵循行政執法裁量基準，但適用裁量基準將導致某一行政執法行為明顯不當的，行政機關可以在不與法律、法規和規章相抵觸的情況下，變通適用裁量基準，但必須經行政機關負責人集體討論決定，并充分說明理由”。其特殊性在于，不僅關注行政執法裁量基準的制定，更對裁量基準的適用標準進行具體約束。

擴大行政裁量基準制定及適用的范圍。行政裁量基準通常是在行政處罰等負擔性行政行為中被制定并適用，而在行政許可、行政給付等授益性行政行為中較少談及這個問題。此次《辦法》所作的規定，無論是從行政法原理還是從行政權發展和運行的現實狀態分析，都具有相當的前瞻性。行政裁量基準，顧名思義，是為了控制行政裁量權而催生的行政機關自制制度，由行政機關在法律授予的裁量權限內對法規范進行細化而形成的一種行政規定。立法機關在制定法律時通常盡可能地規范行政權的密度，但不可能收盡行政裁量的空間，無論是何種形式的行政權力，總會有立法余留的裁量空間供行政機關選擇，所以建立全方位的行政裁量基準制度在理論上很有必要。現實中，隨著國家職能的擴張和服務行政理念的興起，以行政給付為主要形式的授益性行政行為日益得到行政機關的充分重視和廣泛采用，與此同時也帶來了裁量權濫用的問題，例如給多給少標準不一。因而，將對行政裁量權的控制理念從傳統的負擔性行政行為發散至授益性行政行為，是此次《辦法》的亮點之一。

設定行政裁量基準適用的合理性判斷標準。《辦法》第四十三條第二款規定，“行政機關實施行政執法行為應當遵循行政執法裁量基準，但適用裁量基準將導致某一行政執法行為明顯不當的，行政機關可以在不與法律、法規和規章相抵觸的情況下，變通適用裁量基準”，這是對裁量基準的適用所作的最低約束標準。行政裁量，通常指的是法定裁量，是行政機關在法律授權的范圍內實施裁量權，因而不產生合法性的問題，也就無法運用合法性標準對行政裁量行為進行約束。故《辦法》采用了合理性標準對行政裁量基準的適用加以約束，賦予行政機關以“明顯不當”為由變通適用裁量基準的權力。

與《行政訴訟法》規定的司法審查標準相銜接。現行《行政訴訟法》總則部分的第六條規定，“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”；第七十條規定，行政行為有明顯不當情形的，人民法院判決撤銷或部分撤銷，并可以判決重新作出行政行為。由此確立了以合法性審查為原則，合理性審查為例外的司法審查標準。從法律位階考慮，《行政訴訟法》是上位法，《辦法》是下位法，下位法的規定不能與上位法相抵觸，否則當然無效。顯然，《辦法》的制定者在設定第四十三條第二款的裁量基準適用標準時，充分考慮到了人民法院對行政行為的審查標準。《行政訴訟法》賦予了人民法院對行政行為合理性問題部分的審查權，也就是當行政行為存在“明顯不當”的情形時，法院才可予以撤銷。而這恰恰也是《辦法》賦予行政機關變通適用裁量基準的界限。

雖然《辦法》的亮點諸多，但是第四十三條仍存在不足之處。行政裁量基準作為行政自制規范同時兼具規則主義和行政自制的雙重品格，這導致了它在司法審查過程中也呈現出作為“審查依據”和“審查對象”的雙重現象。如何在這對矛盾的關系中厘清司法權與行政裁量權的定位，應是行政裁量基準設定及相關規范性文件制定時著重考慮的問題，顯然《辦法》第四十三條的起草者并沒有對此深入思考。

再者，《辦法》第四十三條第二款只從規則主義的角度對行政裁量基準的變通適用作出規定，以“明顯不當”作為變通適用裁量基準的法律效果前提，以“機關負責人集體討論并充分說明理由”作為變通適用的程序要件。而這種單純停留在法律適用視角的規定，顯然忽略了行政裁量基準作為行政自制的重要屬性，其本身也應當是司法審查的對象，司法權對于在適用過程中可能導致“明顯不當”后果的行政裁量基準應該如何實施監督，如何避免不當的裁量基準反復被行政機關適用，這也理應是該條規定中需要探討的問題。

作者單位：浙江金道律師事務所