PPP項(xiàng)目合同若干條款簡(jiǎn)析

□史源

PPP項(xiàng)目合同若干條款簡(jiǎn)析

□史源

《PPP項(xiàng)目合同》通常是指由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目簽訂的具有法律約束力的文件。在PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中，以政府方發(fā)起項(xiàng)目居多，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目所需文件及PPP項(xiàng)目合同等材料，并會(huì)在項(xiàng)目招標(biāo)階段就將PPP項(xiàng)目合同和招標(biāo)文件等材料一同公布，而此時(shí)社會(huì)資本并不具備能完全參與到項(xiàng)目中的條件和可能，因此PPP項(xiàng)目合同的制定仍以政府方為主導(dǎo)。

盡管在項(xiàng)目采購(gòu)階段會(huì)設(shè)置答疑程序，但通常不涉及對(duì)核心條款內(nèi)容的調(diào)整和修改。在確認(rèn)談判階段，政府方對(duì)確認(rèn)為核心邊界的條款也往往持不可變更、不可談判的態(tài)度，導(dǎo)致社會(huì)資本為拿下項(xiàng)目，在初期先行回避PPP項(xiàng)目合同中的異議和問(wèn)題，直至在合同履行過(guò)程中才向政府方提出，致使合同履行出現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而影響到整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在編制PPP項(xiàng)目合同時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)兴悸?，秉承促進(jìn)交易、合作共贏的原則，從合作雙方的角度綜合考慮合同條款的設(shè)置。在本文中，筆者結(jié)合在實(shí)踐中遇到的若干個(gè)PPP項(xiàng)目合同條款設(shè)置問(wèn)題，從條款本身出發(fā)，對(duì)其制定中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)建議。

融資交割條款

融資交割條款是PPP項(xiàng)目合同的必備條款。根據(jù)財(cái)金［2014］156號(hào)文的規(guī)定，融資交割是指項(xiàng)目公司已為項(xiàng)目建設(shè)融資目的簽署并向融資方提交的所有融資文件，并且融資文件要求的就本項(xiàng)目獲得資金的所有前提條件得到滿足或被豁免。

在PPP項(xiàng)目合同中，對(duì)融資交割條款的約定通常有兩種表述：（一）將融資交割條件作為合同生效的前提條件之一，在合同中約定：“合同自乙方完成融資交割時(shí)生效。”（二）將融資交割作為“項(xiàng)目建設(shè)”的一部分，在合同中約定：“項(xiàng)目公司成立后四十五（45）日內(nèi)，應(yīng)完成融資交割。”

筆者在此重點(diǎn)分析下第二種表述。如PPP項(xiàng)目合同采用的是第二種表述，那么同時(shí)會(huì)約定如下違約責(zé)任條款：“項(xiàng)目公司未完成融資交割的視為項(xiàng)目公司放棄本項(xiàng)目，且需承擔(dān)違約責(zé)任?！比繇?xiàng)目公司未按約完成融資交割，而此時(shí)合同已生效，項(xiàng)目公司需要承擔(dān)違約責(zé)任。從以上條文來(lái)看，約定的內(nèi)容符合合同訂立的原則，在實(shí)踐中為什么融資交割條款會(huì)存在著爭(zhēng)議呢？對(duì)政府方來(lái)說(shuō)采用PPP模式以競(jìng)爭(zhēng)方式采購(gòu)社會(huì)資本方，是為了能確保解決融資問(wèn)題，只有確定了項(xiàng)目公司或社會(huì)資本能夠?yàn)檎麄€(gè)項(xiàng)目提供足夠資金支持，項(xiàng)目的順利推進(jìn)、實(shí)施才算有了一定的經(jīng)濟(jì)保障，因此完成融資交割是項(xiàng)目實(shí)施的重要前提。

在實(shí)踐中，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在融資時(shí)需要提交一定的證明文件，如已簽署的PPP項(xiàng)目合同、政府出具的將項(xiàng)目財(cái)政支出納入財(cái)政預(yù)算的文件、項(xiàng)目入庫(kù)證明文件等。同時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資最看重的就是項(xiàng)目所在該地市的財(cái)政還款能力，因此要求借款人出具財(cái)政相關(guān)證明文件是內(nèi)部強(qiáng)制要求。然而在實(shí)踐中，由于政府審批程序期限的不可控性，政府方對(duì)何時(shí)能出具此類文件并不能做出承諾。這就導(dǎo)致項(xiàng)目公司承擔(dān)著因缺少證明文件而不能按時(shí)完成融資交割的風(fēng)險(xiǎn)。如果項(xiàng)目公司不能按時(shí)完成融資交割，就會(huì)構(gòu)成違約，同時(shí)整體項(xiàng)目進(jìn)度也會(huì)被拖慢。

對(duì)政府方來(lái)說(shuō)，何時(shí)能出具融資所需證明文件，也是一個(gè)實(shí)際不可控制的因素，因此本著合作互贏的原則，建議政府方在約定融資交割條款時(shí)考慮以下三點(diǎn)：（一）在制定或修改融資交割條款時(shí)政府方應(yīng)綜合考慮以實(shí)際情況，結(jié)合政府機(jī)關(guān)內(nèi)部審批時(shí)間，為社會(huì)資本考慮其在拿到相關(guān)文件后辦理融資交割的時(shí)間。（二）對(duì)于融資交割的完成日期，若政府方為了約束并激勵(lì)社會(huì)資本及早完成，也可以將融資交割完成條款設(shè)置為政府付費(fèi)的前提。（三）考慮到項(xiàng)目實(shí)際情況的限制，合同還可設(shè)置一個(gè)延緩期，如項(xiàng)目公司未在約定時(shí)間內(nèi)完成融資交割，經(jīng)協(xié)商可設(shè)置一個(gè)7天或15天的延緩期，如項(xiàng)目公司仍未完成融資交割的，則視為項(xiàng)目公司違約，政府方有權(quán)兌取履約保函或投標(biāo)保證金，并有權(quán)解除項(xiàng)目合同。

履約擔(dān)保條款

財(cái)金［2014］156號(hào)文的第二章“PPP項(xiàng)目合同主要內(nèi)容”的第十二節(jié)規(guī)定了“履約擔(dān)?！边@一條款，同時(shí)在《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金［2014］113號(hào)文”）第十一條第（五）點(diǎn)“合同體系”中，將“履約保障”設(shè)為了項(xiàng)目邊界條件，由此可以看出“履約擔(dān)保條款”的重要性。

在實(shí)踐中，政府方為了保證自己有足夠的救濟(jì)手段并能約束社會(huì)資本，往往會(huì)設(shè)定履約擔(dān)保條款。履約擔(dān)保常見的方式是保函，主要由投標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)期保函和移交維修保函組成。從合同履行主體的相對(duì)性來(lái)講，在投標(biāo)、運(yùn)營(yíng)及移交時(shí)期的擔(dān)保提供主體沒有爭(zhēng)議，投標(biāo)階段尚未出現(xiàn)項(xiàng)目公司，因此投保擔(dān)保由社會(huì)資本提供，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期和移交期時(shí)，項(xiàng)目公司已具備獨(dú)立提供履約擔(dān)保的能力，因此應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目公司來(lái)提供。而建設(shè)期履約擔(dān)保的提供在實(shí)踐中存在著一定爭(zhēng)議。

項(xiàng)目建設(shè)期一般以PPP項(xiàng)目具備建設(shè)條件，由監(jiān)理工程師發(fā)出開工令時(shí)開始計(jì)算。從工程建設(shè)的角度來(lái)講，此時(shí)項(xiàng)目公司已組建完成且辦妥了相關(guān)手續(xù)，因此從理論上來(lái)講約定建設(shè)期履約擔(dān)保由項(xiàng)目公司提供是比較合理的。但在某PPP項(xiàng)目確認(rèn)談判上，社會(huì)資本對(duì)此提出了異議，認(rèn)為該條款在實(shí)踐操作上存在著阻礙。項(xiàng)目公司提交履約保函從流程上來(lái)講，需要首先向金融機(jī)構(gòu)提交《保函及貸款承諾申請(qǐng)書》，一般還需要出具經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表及反擔(dān)保措施證明文件，金融機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的財(cái)務(wù)狀況、交易背景等進(jìn)行調(diào)查。而此時(shí)項(xiàng)目公司剛成立，并不可能出具以上證明文件，且其名下尚未有可作為反擔(dān)保的資產(chǎn)，銀行等金融機(jī)構(gòu)會(huì)質(zhì)疑項(xiàng)目公司的履約償付能力。因此，社會(huì)資本認(rèn)為此時(shí)以項(xiàng)目公司名義向銀行申請(qǐng)開具建設(shè)期保函存在現(xiàn)實(shí)阻礙。

但在PPP項(xiàng)目合同的制定中這一點(diǎn)容易被忽視，或是約定要求項(xiàng)目公司成立后15日內(nèi)提交，或是約定合同簽訂后15日內(nèi)由社會(huì)資本直接向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交。這兩種約定都存在著局限性和不適當(dāng)性，建議在PPP項(xiàng)目合同中對(duì)建設(shè)期履約擔(dān)保條款約定如下：“在項(xiàng)目公司成立后十五（15）個(gè)工作日內(nèi)，可由中標(biāo)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司向甲方提交由國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出具的以甲方作為受益人的建設(shè)期履約保函。若由中標(biāo)社會(huì)資本作為申請(qǐng)人先行出具建設(shè)期履約保函的，當(dāng)項(xiàng)目公司滿足金融機(jī)構(gòu)要求開具建設(shè)期保函的各項(xiàng)要求后，應(yīng)立即將建設(shè)期保函更換成以項(xiàng)目公司作為申請(qǐng)人而出具的保函?！边@一行為只是作為過(guò)渡方法，并不當(dāng)然認(rèn)為中標(biāo)社會(huì)資本為項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)期提供了擔(dān)保。

社會(huì)資本的連帶責(zé)任條款

在某項(xiàng)目PPP合同中，出現(xiàn)了如下條款：“社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)就《PPP項(xiàng)目合同》約定的事項(xiàng)對(duì)甲方承擔(dān)連帶責(zé)任?！皩?shí)踐中類似條款在招標(biāo)文件和《PPP項(xiàng)目合同》中并不罕見。那么此類條款的設(shè)置是否合理？筆者認(rèn)為并不全部合理。

PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，現(xiàn)行常見的做法是由政府方與社會(huì)資本出資共同設(shè)立新的項(xiàng)目公司，由其具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)事務(wù)的實(shí)施。財(cái)金［2014］156號(hào)文對(duì)項(xiàng)目公司的定義是：“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體?！蓖ǔｍ?xiàng)目公司的設(shè)立形式是有限責(zé)任公司制。社會(huì)資本的主要義務(wù)是在項(xiàng)目公司未成立之前與實(shí)施機(jī)構(gòu)草簽《PPP項(xiàng)目合同》，至項(xiàng)目公司成立后，將權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目公司，而社會(huì)資本需要做的是作為項(xiàng)目公司股東足額履行出資義務(wù)。根據(jù)《公司法》第三條的規(guī)定：“有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任?！币虼?，可以理解為社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司承擔(dān)的責(zé)任僅以其出資額為限，不應(yīng)就PPP項(xiàng)目合同向政府方承擔(dān)對(duì)整個(gè)合同的連帶責(zé)任，這是有限責(zé)任公司制度下股東的風(fēng)險(xiǎn)隔離措施，也是PPP模式下社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目投資的有限追索和傳統(tǒng)項(xiàng)目無(wú)限追索的區(qū)別。

項(xiàng)目公司根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定，履行的是項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)義務(wù)。而政府方在合同中要求項(xiàng)目公司提供各類履約擔(dān)保，這已經(jīng)是政府制約社會(huì)資本的有利方式之一。若政府再要求社會(huì)資本承諾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任，有重復(fù)擔(dān)保之嫌。此外，PPP項(xiàng)目中還會(huì)要求項(xiàng)目公司購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)。同時(shí)政府方享有介入權(quán)、臨時(shí)接管權(quán)等權(quán)利，政府方出資代表行使股東權(quán)利時(shí)在涉及公眾利益重大事項(xiàng)上還享有一票否決權(quán)。可以說(shuō)政府方在設(shè)置PPP項(xiàng)目合同時(shí)已多方考慮了各類權(quán)利保證條款，因此若設(shè)置的措施已經(jīng)能保證項(xiàng)目公司依約履行其義務(wù)，政府方無(wú)需再約定此類連帶擔(dān)保責(zé)任條款。雖說(shuō)在調(diào)整民事法律關(guān)系時(shí)，對(duì)法律未明確規(guī)定事宜可遵照“無(wú)法定可依約定”的原則，但也應(yīng)厘清合作主體之間的法律關(guān)系，設(shè)置合理的權(quán)利義務(wù)。

當(dāng)然，政府要求額外設(shè)置這一條款也存在一定合理性。從政府方角度來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式的主要原因之一是借助社會(huì)資本的資金及其融資能力解決項(xiàng)目的大額投資問(wèn)題，從前述問(wèn)題的分析中也能看出，在項(xiàng)目公司成立初期解決融資問(wèn)題的責(zé)任實(shí)則仍歸屬于社會(huì)資本。所以當(dāng)項(xiàng)目公司成立后，仍需社會(huì)資本承擔(dān)連帶責(zé)任是項(xiàng)目公司的融資義務(wù)部分。這符合政府方選擇采購(gòu)社會(huì)資本的初衷，也與社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相當(dāng)。政府方選擇了PPP模式后應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變思路，樹立平等的合作原則，不應(yīng)強(qiáng)加于社會(huì)資本過(guò)多的責(zé)任。如需設(shè)置社會(huì)資本承擔(dān)連帶責(zé)任條款，建議將條款設(shè)置如下：“社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)就《PPP項(xiàng)目合同》約定的融資條款對(duì)甲方承擔(dān)連帶責(zé)任。”其余的項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)責(zé)任不應(yīng)一概由社會(huì)資本承擔(dān)連帶責(zé)任，仍應(yīng)視情況約定。

本文所列舉條款僅是筆者近期在PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中遇到的問(wèn)題，由于PPP項(xiàng)目投資金額大、合同內(nèi)容多，以上提及的條款只是PPP合同中的一小部分。實(shí)踐出真知，在學(xué)習(xí)財(cái)政部、發(fā)改委等各類政策文件的同時(shí)，仍需多參與項(xiàng)目，才能厘清合作雙方的權(quán)利義務(wù)，了解合作雙方設(shè)定條款的根本意圖，本著平等互利的契約精神，協(xié)助PPP項(xiàng)目各方簽訂才能更好地履行合同。

作者單位：浙江金道律師事務(wù)所