1998～2016年農村集體土地產權制度改革綜述*

王彥青

(鄭州工業應用技術學院，河南鄭州 451150)

·研究綜述·

1998～2016年農村集體土地產權制度改革綜述*

王彥青

(鄭州工業應用技術學院，河南鄭州 451150)

目的通過總結我國1998～2016年間農村土地產權制度的改革歷程及成效，探討了未來發展方向，以期為我國農村集體土地產權制度改革提供參考。方法文章采用文獻研究法梳理我國1998年以來農村土地產權制度改革的歷史演變及其成就，以此探討未來的改革方向。結果將我國1998～2016年的農村集體土地產權制度改革分為3個階段：允許土地使用權轉讓階段，允許土地承包經營權流轉階段，以及允許土地經營權抵押、實行三權分置階段，并總結各個階段的法律法規和國家政策以及學術界的觀點；分析改革成效主要有土地承包經營權流轉得到法律保護、農業適度規模經營得到長遠發展、三權分置放活土地經營權；探討我國農村土地制度改革的發展方向主要有：農村集體土地所有權三向發展、“三權分置”。結論農村集體土地所有權實行國有化，是我國在現有制度基礎上最現實的選擇。中央提出“三權分置”是對現階段我國農村基本土地經營制度的自我完善，是新形勢下協調生產關系與發展生產力的客觀要求，這一舉措必將使我國的農村土地制度改革進入一個嶄新的時代。

集體土地產權制度 土地所有權 土地承包權 土地經營權 改革

0 引言

土地是農業生產的最基本資料，土地問題是“三農問題”中最核心和最基本的問題，農村土地產權制度關系著土地資源的合理配置及農民生產積極性。從建國到現在，隨著經濟和社會的發展，農村生產力和農業生產發展水平的提高，我國共進行了4次全國性的徹底的土地改革，最終在20世紀70年代末確立了家庭聯產承包責任制并沿用至今，其目的都是為了進一步解放和發展生產力，滿足人民日益增長的物質需求，不斷完善土地制度，發展農業生產，增加農民收入?，F階段，隨著新農村建設和城鄉一體化建設的穩步推進，農村生產力的不斷提高，農村土地經營規模的不斷壯大[1]，土地流轉速度的不斷加快[2]，現行的農村土地政策和生產關系已經不再適應當前農村的發展[3]，在各方呼吁下對農村土地制度的改革勢在必行。文章通過總結梳理我國1998年以來對農村土地產權制度不斷改進的政策，分析我國農村集體土地產權制度改革獲得的成效，探討我國農村集體土地所有權的改革發展方向和“三權分置”對新時期農村土地制度改革的重大意義，以期為我國未來農村集體土地產權制度改革提供參考。

1 改革歷程

20世紀70年代末我國開始實行家庭聯產承包責任制，經過近40年的發展，現行的集體土地制度存在的種種弊端日益顯露出來，阻礙土地使用權轉讓和承包經營權流轉，不適合現在提倡的土地規?；洜I，故需要進行完善和改革。從1998年開始，我國就集體土地制度存在的弊端不斷進行改革和完善，直到今天仍在進行。

1.1 允許土地使用權轉讓

1998年修訂的《土地管理法》規定土地使用權可依法轉讓。這一規定的出臺極大地促進了農村土地轉讓的速度。張照新[4]調查表明，1998年轉出土地的農戶占全國農戶的9.8%，轉出面積為5.2%，轉入土地的農戶占8.4%，轉入面積為6.0%，有近1/6的農戶，1/20的土地進入了流轉市場。2001年，劉紅梅等[5]對浙江省1 200戶農民的調查統計表明，被調查者從集體承包土地239.05hm2，其中將部分承包地以轉包形式轉包給他人經營的只有90戶，轉出土地合計16.82hm2。潘曉霞[6]認為現階段農業生產的投入較大、產出則較慢，生產周期過長，只有農地使用權被允許自由流轉，建立科學合理的農地流轉機制，才能使農戶最大限度的收回對農地的投資，提高農業積極性。

1.2 允許土地承包經營權流轉

2002～2008年間，國家相繼出臺了一系列涉及土地承包經營權流轉的法律和決定，使土地承包經營權流轉實現合法化，為農戶流轉自己的土地提供了法律保障。許經勇[7]認為土地承包經營權順利流轉的前提條件是土地承包關系的穩定。顧鈺民[8]提出土地承包經營權流轉是社會化大生產的基本要求和發展趨勢的體現，是符合現代市場經濟基本原則的，而且土地承包經營權流轉并不涉及改變土地集體所有性質的問題。金文成[9]認為土地承包經營權流轉是與農村土地承包伴生的客觀經濟現象。解安[10]提出“產權關系”和“經營關系”是施行土地流轉和發展規模經營的兩條主線，此外還要考慮我國的人地關系狀況。蘇曉鵬[11]認為土地承包經營權作為一種特殊資產，其流轉價格評估當然也具有特殊性。溫鐵軍[12]認為將土地的經營權承包給其他人或組織而獲得相應的收益，可以使農村勞動力放心地進城務工，還可以避免農村土地的拋荒，有利于加快中國城鎮化的進程。

1.3 允許土地經營權抵押，實行三權分置

2013～2016年間，國家對農村施行全面深化改革戰略，在穩定農村土地承包關系的同時，逐步放活土地經營權，允許將土地經營權進行抵押，經土地經營權和承包權分離，實行三權分置。王納等[13]認為家庭承包取得的土地承包經營權抵押對農業生產具有重要意義。金祥榮[14]調查顯示，江蘇省的大部分農戶愿意將土地承包經營權進行抵押。張龍耀等[15]調查顯示，在施行土地經營權允許抵押之后，農村信貸供給增加，部分經營規模較大的新型經營主體信貸獲取能力提高。蔡立東[16]和李國強[17]認為以設定經營權這一方式行使和實現土地承包經營權，將導致現行農地使用權流轉方式類型的結構性整合以及農地融資方式、農地使用權繼承的結構性變動。王東明[18]提出放活土地經營權是對農村土地制度的一項重大創新，是新一輪農村生產關系調整的關鍵環節。

2 改革成效

國家在1998～2016年間不斷對我國的農村集體土地產權制度進行改革和調整，在促進新農村建設、城鄉一體化建設和增加農民收入、保障農民權益的道路上砥礪前行，不斷取得新成就。隨著改革的不斷推進，我國農村集體土地產權制度不斷得到調整，農民利益和權益進一步得到維護，土地在農民手中變成財產，土地價值進一步得到提升。改革加快了農村土地流轉速度，使農地實現規?；洜I，而且農村產業結構也得到了調整，使農民在致富增收的道路上更進一步。我國學術界研究者對改革也高度關注，從中國的基本國情出發，就農村集體土地產權制度改革進行了大量的研究，提出了很多有價值的參考意見，為國家土地改革的進一步實施做出了很大貢獻。

2.1 土地承包經營權流轉得到法律保護

肖飛燕[19]指出，隨著《土地承包法》的出臺，承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉得到國家保護，在很大程度上彌補了農村土地流轉尚無統一法律體系的遺憾。接著國家又出臺了《物權法》，宣示了農村土地承包經營權的物權性質。之后又提出土地承包經營權流轉的形式主要包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等。在這兩部法律和中央決定的支持保護下，土地承包經營權流轉在法律上的保障得到切實推進。張力等[20]認為承包權是一項獨立的物權，在性質上可以理解為用益物權，其實是一種實在的權利。胡呂銀[21]認為土地承包經營權是對國家、集體所有的土地進行占有，在不違背法律或合同約定的情況下進行使用收益的權利。王利明[22]認為農村土地承包權作為一項財產權利，還應當具有相應的融資功能。法律是權利最好的保護傘，在法律保護下，土地承包經營權會流轉的更加順利。

2.2 農業適度規模經營得到長遠發展

十七屆三中全會預見性地指出了我國農業今后的發展方向，明確了以落實農民土地承包權為突破口，推動土地流轉、發展適度規模經營，轉變傳統農業生產方式，使傳統農業走入現代化軌道的發展道路。截止2015年6月底，全國農村承包耕地流轉面積達到2 867萬hm2，占承包耕地總面積的32.3%，是2008年流轉土地面積的近4倍；全國經營耕地面積在3.3hm2以上規模的農戶達到341萬戶，家庭農場、農民合作社、農業產業化企業等新型農業經營主體蓬勃發展，在現代農業建設中發揮著重要引領作用。李忠國[23]提出適度規模經營是集約化、高效化的現代農業經營方式，生產要素配置的優化程度是衡量規模經營“適度”的關鍵指標。溫修春[24]指出，由于不同地區資源條件和社會經濟發展基礎的差異，適宜的規模經營方式也會千差萬別。黃祖輝[25]認為適度規模經營有利于優化農業生產資源配置，產生規模效益，降低單位成本，最終形成農業可持續發展的自我積累機制。蔣和平[26]指出深入推進農業適度規模經營會使我國的農村基本經營制度得到進一步堅持和完善，有利于催生出新的農業生產經營組織形式。

2.3 三權分置放活土地經營權

2013年12月，中央農村工作會議提出放活土地經營權。土地承包權與經營權的分離使土地承包過程變得更加靈活，承包人與轉包人的關系更加明晰。陳潔[27]認為三權分置情況下必須在法律層面明確土地所有權、承包權和經營權的性質和范圍。朱繼勝[28]認為土地承包權與土地承包經營權相比，在權能、對權利人的生存保障方式與社會意蘊上具有獨特性。蔣秀蘭[29]研究表明，土地經營權流轉對于農村經濟的發展和產業結構優化具有重要的推動作用。潘俊[30]認為承包經營權分離為承包權和經營權，是承包經營權權能的再分配，激活了土地的靈活性，釋放了巨大改革紅利，增加了農民的財產性收入。鄭新立[31]認為農村土地“三權分離”有利于增加農民財產性收入，提高農業效率。土地經營權與土地流轉密切相關，隨著我國農業現代化和城鄉一體化的大力推進，農業生產水平大幅度提高，大量農村剩余勞動力向城市轉移，促使農村土地經營權流轉加快，土地適度規模經營必將得到長遠發展，這種發展形勢有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障國家糧食安全，增加農民收入。

3 改革方向

3.1 農村集體土地所有權三向發展

農村集體土地所有權的未來發展方向主要包括國有化、私有化和多元化3種。集體土地國有化可以為土地規模經營創造條件，并且可以排除當前法律存在的土地所有權流轉和規劃限制。趙東新[32]建議將集體土地收歸國有，建立土地租賃制。汪三貴[33]也提出實行土地國有化，國家將土地回收轉包給種植技術良好的經營農戶。周天勇[34]認為要逐漸實行集體及國有土地的歸并，最終使全部土地實現國有化，國家對土地享有最終所有權。集體土地私有化的觀點最早出現于20世紀80年代，當時認為可以在我國的貧困地區或者偏遠地區實行國家監督的土地私有制[35]，因為在這些地區實行土地私有制能夠刺激農民的生產要素投入，提高資源配置，釋放土地制度的顯現能量和潛在能量[36]。李再楊[37]認為要在市場經濟的基礎上確立土地私有制。龔介民[38]則認為農村宅基地一定要歸農民私有。羅必良[39]和徐國元[40]提出建立土地國家所有、集體所有和個人所有的三元所有制。

實行土地國有化首先可以解決農村土地所有權主體地位虛置的問題，有利于國家協調農村利益關系和實現對土地的宏觀管理，而且符合社會主義公有制的理論，可以有效遏制土地產權市場化改革后可能出現的土地兼并問題。此外，實行土地國有化有利于穩定現行的“家庭承包經營制度”，有利于理順國家、集體、個人三者的關系。實行土地國有化，是我國在現有制度基礎上最現實的選擇。

在現行的土地政策下，土地集約化和規模化經營已經在廣泛開展，土地私有化也很難再進一步提升農業的產量。土地私有化以后，土地兼并勢必會卷土重來，在“有錢人”強大的資本壓力下，農民手中的土地會大量流失，后果將不堪設想；在土地國有下，農民最起碼還能從國家手中拿到耕地和宅基地，基本生活會得到有效保障。趙小軍[41]曾對土地私有提出嚴厲的批判，他認為土地私有化之后的首要問題就是土地將如何分配，城市和農村怎樣實現平衡。所以，現階段，土地私有化幾乎不存在可行性。

3.2 “三權分置”開啟農村土地制度改革新篇章

“三權分置”在當前農村發展的新形勢下意義重大，是新農村發展的必然要求。在土地流轉的過程中，部分農戶和經濟組織承包大量土地進行經營，從中誕生了土地經營權，這也來源于農村土地市場的自由發展。在三者相統一的農村土地三權分置當中，土地經營權以集體所有權為根本，以農戶承包權為基礎，是一種更具價值的農村基本土地經營制度。將土地承包權和經營權分離，有利于促進土地經營權的流轉，加快農村土地流轉速度。獲得土地經營權的農戶和經濟組織，可以根據自己的意愿對土地開展多種經營，在開展規模經營的過程中可以對現有土地資源合理優化，既可以保障國家糧食安全，又可以使農民獲得財產性收入[42]。高雅[43]認為在農村實施土地三權分置政策，可以使農民的土地財產權得到有效保障，可以解決農民進城后關于土地財產權的后顧之憂，可以使農村勞動力得到釋放，為國家現代化建設貢獻更多力量，這完全符合農村現階段的發展現狀。李桂凱[44]認為在謀求農村新發展的當下，以家庭聯產承包責任制為代表的農村土地關系已經不再適用，需要一種新的土地關系來推動新發展，三權分置的及時提出既革新了舊的土地關系，又極大的促進了土地生產力的發展。“三權分置”是新時期對農村土地經營制度改革的大膽嘗試，是解決農村土地產權關系的偉大創舉，必將開啟農村土地制度改革新篇章。

4 結論與討論

農村土地制度改革的目的是建立健全歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村土地產權制度，完善資源配置的市場化機制，解放和發展農村生產力，推動農村資產資本化，加快促進農民生產生活方式的根本轉變，著力推進農業產業化和新型城鎮化進程。

通過整理和分析學術界從不同角度對土地改革的看法得到啟示：(1)土地經營方式得到升級。農村集體土地產權制度不斷改革最終實現了農民對土地的經營方式的升級，從自種自收轉化為他人經營而自己從中獲得土地附加值收益，農民對土地的投資也隨之減少，而收益卻并不會受到太大影響，這是符合生產力發展要求的，能夠使更多的農村生產力得到解放而投身其他事業。(2)土地流轉模式得到肯定。經過近20年的不斷改革，農村土地經營權流轉在法律上得到認可，實現了廣大農民幾百年的夢想，使農民在流轉土地時可以用法律來保護自己的合法權益，還允許農民抵押自己的經營權，這是黨和政府賦予農民最大的權利，使農民真正成為土地的主人；農村集體土地所有權的未來發展方向主要包括國有化、私有化和多元化等3種，而實行土地國有化，是我國在現有制度基礎上最現實的選擇。(3)“三權分置”引領改革趨勢。中央提出的“三權分置”是對農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，是發展農村土地適度規模經營和加速農村土地流轉的助推劑，探索與豐富“三權分置”的具體實現形式將引領農村土地制度改革的發展態勢。

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REVIEWOFTHEREFORMOFRURALCOLLECTIVELANDPROPERTYRIGHTSYSTEMFROM1998TO2016*

WangYanqing

(Zhengzhou University of Industry Technology,Zhengzhou,Henan 451150,China)

Based on a large number of literatures,this paper summarized the reform process of rural land property right system in China from 1998 to 2016,obtained the reform achievements,and discussed the future development direction,so as to provide a reference for the reform of rural collective land property right system.The results showed that the reform of the rural collective land property right system in China from 1998 to 2016 can be divided into three stages: allowing the transfer of land use right,allowing the land contracting right to be transferred,and allowing land management right to be mortgaged.The various laws and regulations,national policy,and academic points at each stage were summed up.The effectiveness of the reform included: the legal protection of the right to land contractual management,the long-term development of the appropriate scale of agriculture,and the right to operate the land.Finally,it discussed the development direction of rural land system reform,i.e.,the three-way development of rural collective land ownership and "three power split" were the new direction of rural land system reform.The nationalization of rural collective land ownership was the most realistic choice in China.The "three-power split" proposed by the central government was an objective law for the development of rural basic management system,which was a booster for the development of rural land and the acceleration of rural land circulation.The "three-power split" will open a new chapter in the reform of rural land system.

collective land property right system; land ownership; land contract right; land management right; reform

10.7621/cjarrp.1005-9121.20171002

2017-02-28

王彥青(1982—)，女，河南省許昌人，碩士、講師。研究方向：思想政治教育。Email：31982038@qq.com

*資助項目：2017年度河南省軟科學研究項目“‘十三五’時期河南省新型農業主體培育與政策建議研究”階段性成果(172400410541)

F321.1

A

1005-9121[2017]10014-05