民族地區(qū)退耕還林生態(tài)補償政策法律思考

王云格

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

民族地區(qū)退耕還林生態(tài)補償政策法律思考

王云格

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

針對民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，追求高經(jīng)濟利益而導(dǎo)致的對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞屢見不鮮。為了改善惡劣的生態(tài)環(huán)境，我國制定了一系列生態(tài)補償政策，尤其針對一些土地遼闊的民族地區(qū)?！巴烁€林”政策為改善風(fēng)沙問題起到了決定性作用。但是在實施過程中仍然出現(xiàn)了很多問題，本文就民族地區(qū)“退耕還林”政策存在的典型問題進行分析并提出完善建議。

民族地區(qū)；退耕還林；生態(tài)補償；立法保護

我國作為多民族國家，在最近一次的人口普查中少數(shù)民族人口只占全國總?cè)丝诘?%，而在我國陸地國土地域中，少數(shù)民族地區(qū)卻占總面積的50%-60%左右。[1]由于少數(shù)民族地區(qū)地廣人稀，多數(shù)位于祖國邊緣位置，經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，使得所擁有的自然資源成為了其當(dāng)?shù)厣婧桶l(fā)展的重要資源。所以民族地區(qū)作為我國重要的生態(tài)屏障，其環(huán)境保護工作也就成為了我國發(fā)展生態(tài)良性循環(huán)目標(biāo)的重點工程。

少數(shù)民族對其草地、森林、礦藏、流域等自然資源進行的傳統(tǒng)管理，充分的表現(xiàn)了其文化特色。但是，幾十年來，由于追求經(jīng)濟利益最大化，過度開發(fā)等導(dǎo)致的傳統(tǒng)管理已經(jīng)日漸消亡。由于大量開墾農(nóng)田和過度放牧，內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)出現(xiàn)，水土流失，土地沙化的現(xiàn)象；由于大量開采礦產(chǎn)資源，科爾沁草原退化成“人造沙漠”。一系列的破壞行為，使得大量風(fēng)沙天氣頻繁襲擊著內(nèi)蒙古草原地區(qū)。鑒于以上土地問題本文就具體的生態(tài)補償辦法——“退耕還林”政策進行探究。

一、民族地區(qū)的“退耕還林”

退耕還林顧名思義是指為了保護并改善生態(tài)環(huán)境，減少耕地面積，使得由于水土流失和土地風(fēng)沙化所帶來的自然災(zāi)害問題大量減少，通過植樹造林，逐漸恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)并制定合理的生態(tài)補償、經(jīng)濟援助措施。在少數(shù)民族地區(qū)實行的“退耕還林”政策不只是針對民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，還包括提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟收入，使其在不耕種的條件下獲得生活來源達到生活富裕，從根本上對恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)提供政策支持?，F(xiàn)行的基本措施有退耕種樹、封山綠化，以糧代賑和個人承包。在民族地區(qū)不只是簡單的措施推進，而是把市場模式加入其中，形成新的政策模式做出生態(tài)經(jīng)濟治理。

二、民族地區(qū)“退耕還林”政策存在的基本問題

(一)補償標(biāo)準(zhǔn)問題

自治區(qū)退耕還林的管理辦法規(guī)定糧食及現(xiàn)金補助為每畝退耕地每年補助糧食200斤，退耕后所需的生活必要的開支，按每年每畝20元計算，種苗費補貼按每畝50元計算，直接發(fā)放給農(nóng)牧民自行采購樹苗。[2]按照這種標(biāo)準(zhǔn)，隨著糧食的價格不斷上漲，一直用固定的補償標(biāo)準(zhǔn)，使很多農(nóng)民以退耕獲得補償?shù)囊庠鸽S之下降。耕種的經(jīng)濟來源為何要被補償微弱的退耕還林取代？試問退耕還林的“退”和“還”的責(zé)任主體是所有農(nóng)戶，他們卻要為未知的治理成果承擔(dān)巨大的風(fēng)險。與此同時，統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)出現(xiàn)便失去了公平的本意。

(二)退耕還林后的林權(quán)制度問題

1.政策沖突影響林權(quán)實現(xiàn)。退耕還林政策中的林權(quán)是指耕戶在退耕還林后形成的樹木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)。這里所說的所有權(quán)是指所有人對樹木和林地的占有、使用、收益和處分的合法權(quán)利。但是《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐樹木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地房前屋后個人所有的零星樹木除外?！薄渡址▽嵤l例》中規(guī)定農(nóng)民所有的零星樹木不包括退耕還林。[3]也就是說農(nóng)戶對自己退耕后形成的林地不能擅自采伐，需辦理采伐許可證。并且生態(tài)林是不允許砍伐的，也申請不到采伐許可證，那么所謂的耕戶對其所有的樹木又如何享有真正的權(quán)利？如此交互的規(guī)定，又怎么能不影響其對退耕還林的積極性。

2.林權(quán)主體不明。首先我國沒有具體規(guī)定退耕還林林權(quán)主體問題，使得林權(quán)當(dāng)事人對自身的權(quán)利義務(wù)認識不清。我國法律規(guī)定，土地不能歸個人所有，只能擁有其使用權(quán)，不具有所有權(quán)。那么退耕還林政策規(guī)定的土地承包人所具有的享有處分的權(quán)利如何兌現(xiàn)。由于條例和各個法律之間的沖突，導(dǎo)致了退耕戶無法享有其應(yīng)有的林權(quán)，在實際行動中也被各方制約，難以獲得其應(yīng)有的利益。因主體不明而導(dǎo)致的林權(quán)證錯發(fā)、扣發(fā)大量存在，所以在核發(fā)林權(quán)證之前要明確林權(quán)的主體，在承擔(dān)退耕還林任務(wù)時就明確其享有的林權(quán)權(quán)利，杜絕后續(xù)因為林權(quán)產(chǎn)生的爭端。

(三)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性問題

1.缺乏退耕還林立法。《退耕還林條例》頒布后，國家出臺了一系列補償政策。那么在市場經(jīng)濟的發(fā)展下，無論什么問題都會產(chǎn)生供給和需求的主要矛盾，所以僅僅靠政策性的規(guī)定是無法解決由于矛盾引起的爭端。實施退耕還林時，是縣級人民政府或鄉(xiāng)級政府與土地承包經(jīng)營者簽訂合同，那么通過一紙合同又如何保障利益。[4]并且根據(jù)我國法律效力的規(guī)定，條例只屬于行政法規(guī)，其層級不高，在實施過程中效力低于法律，受其他法律制約，很多時候條例的規(guī)定都無法實施。

2.缺乏監(jiān)管制度。條例規(guī)定了各地方由縣級人民政府制定合理的管護制度并實施檢查驗收，有些地方政府為了政績，為了提前完成任務(wù)得到補助基金而下達強制任務(wù)，使得退耕還林效果不理想。條例還規(guī)定了農(nóng)戶自身也應(yīng)賦有監(jiān)管義務(wù)，由于很多農(nóng)戶原本不是從事種植業(yè)，那么種植并培育大有難度，能夠及時完成任務(wù)也是結(jié)果未知，還要實施管護義務(wù)，未免打消其原有的積極性。[5]正是因為這種沒有明確規(guī)定的監(jiān)管，引發(fā)了一系列濫用職權(quán)、私吞公款、虛假上報等嚴重問題。缺乏專業(yè)人員的技術(shù)指導(dǎo)，退耕戶在造林過程中樹苗出現(xiàn)蟲害或因樹苗選擇不當(dāng)出現(xiàn)后期林木發(fā)展不佳的問題也大有存在。

三、退耕還林政策完善對策

(一)補償方式的完善

現(xiàn)行的退耕還林補償標(biāo)準(zhǔn)已然是確定的、非動態(tài)性的資金補償，所以有必要建立長期高效的補償機制來彌補這一方面的不足。首先即使是標(biāo)準(zhǔn)確定了，那么也就是說補償總量確定了，那就要在此基礎(chǔ)上對區(qū)域內(nèi)不同地方進行分類評估，對總量進行不同等級劃分，不同的條件給予不同的補償。其次延長退耕還林補償年限，針對生態(tài)林沒有收益，8年時間必然很短，所以應(yīng)該延長補償年限，把退耕戶的收益最大化。更重要的是把輸血型的直接補償發(fā)展為造血型的多種補償結(jié)合的可持續(xù)的方式。第一，建立專項基金。即使因為特殊情況，也不會發(fā)生資金斷裂或資金不足的情況。耕戶知道專項基金的存在，安心進行退耕還林，不會產(chǎn)生中途因為補償資金的問題復(fù)耕的現(xiàn)象。第二，發(fā)行特定的生態(tài)補償債券，國家利用這種形式把社會上的閑散資金進行融入，把這些融資作為生態(tài)補償?shù)挠忠毁Y金來源。第三，發(fā)行生態(tài)彩票。通過網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動，專項彩票的發(fā)行傳播，激發(fā)起彩民們自發(fā)的通過購買生態(tài)彩票來推動生態(tài)補償?shù)膶ｍ椄＠l(fā)展，拉動生態(tài)工程的資金籌集。

(二)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性問題

1.保障林權(quán)的實現(xiàn)。條例中規(guī)定了“誰造林、誰所有、誰收益”，明確規(guī)定農(nóng)戶享有其土地上林木的后期采伐收益。無論是生態(tài)林還是經(jīng)濟林，國家可以制定適合市場機制的政策來宏觀控制采伐量，根據(jù)退耕還林面積，按照一定的比率允許退耕戶進行采伐并收益。因為承擔(dān)退耕還林的土地與以前土地性質(zhì)存在差異，是農(nóng)戶通過很長一段時間的辛苦勞作實現(xiàn)的生態(tài)補償，所以理應(yīng)享有該勞動帶來的收益。等到退耕還林年限達到時就馬上可以在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進行砍伐，既保證了退耕還林的效果又保證了農(nóng)戶收益。

2.明晰林權(quán)權(quán)屬。想要依法享有林權(quán)，就要明晰林權(quán)的權(quán)屬問題。首要任務(wù)是需要立法來規(guī)定林權(quán)主體，把退耕還林中涉及的林木土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟林林權(quán)、生態(tài)林林權(quán)都以法律的形式確定，明確主體的權(quán)利和義務(wù)。只有把最基礎(chǔ)的問題解決，才會切實保障利益問題，提高積極性，加快退耕還林的實現(xiàn)。從退耕還林農(nóng)戶出發(fā)制定一個林權(quán)制度，引導(dǎo)農(nóng)戶辦理林權(quán)證。針對由于多個退耕戶形成的一片林地，鼓勵退耕戶運用其享有的林權(quán)進行投資入股，達到多家聯(lián)合管理，按股分紅，解決其林權(quán)界限引發(fā)的爭端。

(三)相關(guān)法律的完善

1.制定并出臺相關(guān)法律法規(guī)。《退耕還林條例》是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其法律效力低于由全國人大制定的法律，這就使其面對很多違法行為的時候只能依據(jù)上位法解決問題?！锻烁€林法》的制定可以完全解決以上問題，按照新法優(yōu)于舊法的原則，避免與《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等同級法律的沖突。也使得各工作單位明確自己的職能所在，確定其權(quán)利和義務(wù)，為條例的實施提供了有力的后盾。并從法律上對政策的實施進行規(guī)范和保障，對在實施過程中存在嚴重違法的行為追究其法律責(zé)任，防止把改善生態(tài)環(huán)境變成官員的政績工程。

2.制定規(guī)范的管護制度。制定明確的管護任務(wù)層級設(shè)定。首先具體的管護方法和驗收方法由縣級政府制定并進行安排實施，驗收工作交由林業(yè)相關(guān)部門按照縣級政府制定的辦法進行專業(yè)驗收。在實施管護階段，派專門負責(zé)人進行管護，減輕農(nóng)戶的義務(wù)。其次還要建立一個監(jiān)管補償資金的機構(gòu)，定期對補償資金的發(fā)放情況進行核查，杜絕違法現(xiàn)象的發(fā)生。建立管護小組，聘用林業(yè)人才，對耕戶進行培訓(xùn)講解，可以更好的完成退耕還林。最后，設(shè)立一個信訪制度，允許退耕農(nóng)戶作為當(dāng)事人反映實施階段發(fā)生的一切問題，并及時做出解決辦法。

總之，從我國1999年制定并實施的退耕還林政策來看，發(fā)展到現(xiàn)在從無到有，從不完善到逐漸完善，都顯示出退耕還林這一政策的前景，那么面對完善過程中出現(xiàn)的問題，從法律的角度推進退耕還林，才會使得后續(xù)發(fā)展更好更快，使民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到根本的改善。

[1]郭學(xué)娟.新中國少數(shù)民族人口政策發(fā)展研究[D].青海師范大學(xué)，2012.

[2]喻永紅.退耕還林生態(tài)補償研究綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟，2014(7)：49-50.

[3]黃萍.論我國林權(quán)制度的完善[J].江西社會科學(xué)，2011(11)：176-177.

[4]白雨.淺析<退耕還林條例>存在的問題[C].全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集，2010：1-4.

[5]劉會靜.退耕還林生態(tài)補償政策評價與制度創(chuàng)新[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014.

D922.63

：A

：2095-4379-(2017)27-0086-02

王云格(1992-)，女，漢族，吉林長春人，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，民族法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：少數(shù)民族權(quán)力與保障。