農村土地承包經營的現狀研究*
——以遼寧省部分農村為例

張玉平 單麗雪

遼寧師范大學，遼寧 大連 116029

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農村土地承包經營的現狀研究*
——以遼寧省部分農村為例

張玉平 單麗雪

遼寧師范大學，遼寧 大連 116029

新農村建設是近幾年的熱點話題，由此農村土地承包經營在近期受到特別的推崇。但由于農村土地承包經營本身存在的巨大利益誘惑，由此農村土地承包就不免被一些不法者所利用，使農民遭受不必要的損失。其中在農村土地承包經營的主體、“非糧化”和“非農化”等方面存在諸多問題。所以本文以遼寧省為切入點，主要從發現問題與制定對策入手，對農村土地承包經營的現狀進行深入研究。

土地；土地承包經營權；農戶；土地承包經營主體

一、界定土地承包經營權的科學內涵與外延

(一)明確土地承包經營權的科學內涵

目前我國學界對于農村土地承包經營權的定義諸多，但當下學界較為公認的一種說法是“土地承包經營權就是土地承包經營權人依法對其承包經營的農民集體所有或國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”①但筆者認為，此定義沒能將現如今的土地承包經營權的實際內涵完整的表現，因為隨著時代的發展與進步，我們應當在其定義中融入新的社會特性。由此筆者認為土地承包經營權應指“農村集體經濟組織的農戶以及集體經濟組織以外的單位或個人，以農業生產為目的，依法承包經營由農民集體使用的依法用于農業生產的耕地、林地、草地等農用土地而享有的占有、使用和收益的權利。”這一內涵的界定主要以目價值的為導向，將土地承包經營的主體、可承包土地的范圍范式化，意在凸顯土地的利用價值，較為全面的抓住了農村土地承包經營未來的發展趨勢。

(二)探求土地承包經營權的外延

1.把握土地承包經營主體的發展趨勢

從2016年頒布的《三權分置意見》的初衷來看，其目的是賦予土地經營主體更自由的土地經營權。所以根據這種自由化趨勢，筆者認為現行的法律應對承包經營主體的的限制條件做出適當更改。

第一個方面，對于集體經濟組織以外的單位和個人可承包的土地范圍予以適當放寬，不應局限于四荒土地，應擴大到一般意義上的耕地、林地、草地。第二個方面，對于集體以外的第三人承包土地的方式應由簡至繁，從以前的拍賣、招標等承包方式向一般性的承包土地方式轉化。第三個方面，“需經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或村民代表同意，并報鄉(鎮)人民政府批準才可承包”的這一條件限制亦應修改，應修改為“經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或村民代表同意”即可承包，從而將“經過鄉(鎮)人民政府批準”這一限制條件剔除，使承包流程簡化，實現效益最優化。

2.突破土地承包經營主體限制條件的現實原因

現如今的土地承包經營主體仍以本集體經濟組織內部的成員為主，而由集體經濟組織以外的單位或個人承包土地的所占比例不足2%。并且從調研的具體情況來看，亦有部分農戶明確表示其想要放棄土地承包轉向其他行業的意向。所以面對這樣的現實情況，應當對集體經濟組織以外的承包經營主體的限制條件進行適當放寬，以此鼓勵集體經濟組織以外的單位或個人積極進行土地承包經營，為農村土地承包經營注入新鮮血液，讓土地承包經營主體更為多樣化、靈活化，也由此來契合當下中國土地承包經營的自由之風。

3.土地承包經營主體的匯報監管機制

那么我們一味地打破承包經營主體的限制，是否會造成土地的不當利用或者流失呢？在此，筆者設計了一套與此相契合的匯報監管機制，該機制的適用主體不僅僅包括集體經濟組織以外的單位或個人，還包括一般意義上的土地承包經營主體和土地實際經營主體。該機制的主要內容就是國家應當在今后的土地承包經營中，設立專門的土地承包經營管理機構，制定出相應的管理規則與標準，對于承包地的承包、流轉、使用等行為進行專門管理，對土地承包經營實行年檢匯報監管制度，具體的操作流程如下：

首先，由土地承包經營主體對于土地承包經營的現實情況和未來規劃進行匯報和梳理，主要是將上一年度的實際種植情況、實際收支和在種植經營過程中發現的一系列問題以及下一年度的種植規劃等情況進行系統化匯報。之后，由土地承包經營管理機構對土地承包經營主體匯報的情況進行審查，同時該機構再依據日常對土地承包經營主體調查的實際情況，對土地承包經營主體進行綜合等級資質評定。然后，對于符合一定標準和等級資質的土地承包經營主體鼓勵其繼續進行土地承包，同時允許其適當的擴大土地承包經營范圍，實行獎勵機制。而對于低于相應標準或等級資質的土地承包經營主體進行相應限制，減少或者剔除其土地承包資格和地位，對其實行懲罰機制，由此對土地承包經營主體進行系統化管理，讓真抓實干者從土地中獲益，讓慵懶不前者知難而退，這樣才能夠讓土地發揮其應有的價值。

二、農村土地承包經營問題匯總

(一)農民的權利認識相對薄弱

農村土地承包經營權是新時代的產物，具有鮮明的獨特性，與農民們也息息相關。但據相關調查顯示，有高達55.4%的受訪者認為農村土地所有權歸國家所有，認為其屬于農民個人所有的受訪者占有10.9%，認為農村土地屬于農民集體所有的受訪者占33.7%。②同時依據筆者前期的調研數據表明，當下的人們對農村土地承包經營權的了解存在嚴重的認識不足。對農村土地承包經營有明確了解的受訪者僅占有8.25%，表示完全不了解的受訪者有25.24%，了解一些的受訪者占66.5%。我們從現有數據不難看出，當下對于和自己息息相關的土地權利的認識不足的農民們還是占有大多數的。

(二)耕地資源浪費嚴重、非農化趨勢突顯

隨著城鎮化的迅猛發展，農民們逐漸從單一性的社會主體向多樣性轉變，由此也引發了當下農地被大量拋荒、閑置等現象，逐步形成了“有人無地種”和“有地無人種”的局面，人地矛盾日益突出，嚴重影響了農村土地承包關系的穩定。③同時，新興農業快速膨脹，養殖業和林果業也飛速發展。由此，我們口中的土地也開始悄悄的發生重大變化，土地資源浪費情況也日益突顯。

除此之外，依據現有的調查數據可知，目前在農用地之上建筑墳墓的現象較為突出。表示在其身邊存在此種情況的受訪者有75.1%，僅有24.75%的受訪者表示沒有或不清楚。并且在我國的諸多農村都存在這種情況，且每個農民家中目前至少有3座墳墓，在根據3×3的計算方法推算，每一家的墳墓至少占用27平方米的土地。在根據前期實地調研的結果來看，在約有8平方公里的土地上，建筑了將近120座墳墓，占地面積約1000平方米，并且大部分墳墓都建筑在較好的耕地之上，由此推算耕地被占用的面積與浪費的實際價值不可估量。同時，鄉村旅游、農家樂和采摘節等項目快速在農村興起，有些項目甚至違法占用農田進行養殖、建設高爾夫球場等。④

三、上述問題的應對策略

(一)由土地承包經營管理機構進行土地承包方面的信息推廣

在前面的論述中筆者有提到要在農村設立專門的土地承包經營管理機構，其主要職能是對土地承包主體進行評定監督，但是，由于當下農民對于土地承包方面的認識不夠深入、土地權利意識薄弱等原因，所以有必要將土地承包方面的信息推廣這一重任交由該機構負責。

筆者認為，應在土地承包經營管理機構下設立一個獨立信息部，而信息部門日常的主要職責就是負責信息的收集與推廣，然后在根據各地方的實際村落情況，由部門向下設立與該地方實際村落數量相匹配的信息員。

(二)加強政府領導，規范農地利用

首先，針對農村喪葬問題筆者提出兩點解決辦法。第一，政府要加大對遷墳入墓的宣傳，讓農民了解墓地下葬的優點和好處。同時，還可以適當采取調整喪葬價格、政策補助等措施來降低喪葬成本。第二，農村專用的集體墓地對于減少農田被墳地占用有很大的作用，可以作為一個解決問題的好辦法，而這就需要政府或者集體組織專門批出一部分土地進行集體墓地建設，實行集體墓地無償使用制度。

其次，針對其他種類的非農化現象，筆者提出以下意見。第一，要嚴格限制與提高其他經濟類種植業的投放標準。因為在當下，大多數農民為了追求經濟利益將基本農田改建成蔬果經濟種植，而這種改建在廣大農村無需任何審批，由此果蔬種植對我國的糧食產量構成極大威脅。所以，政府部門應快速制定果蔬經濟的投放標準，對本地區內的果蔬種植，進行集約化管理，嚴格限制果蔬種植面積。第二，政府要守住基本農田這一基本底線，不要為盲目追求GDP的提高而以犧牲土地為代價。前期在綏中縣調研過程中發現，該地區的開發新區建設已基本完成，但是整個開發區卻沒有任何經濟氣息，周邊的爛尾樓、被荒廢的土地比比皆是，經過詢問才知道，本地區只有在夏季才會有很多所謂的住戶、游客。所以，筆者希望政府在進行經濟新區、旅游開發時，不要為追求一時之利而浪費大量土地，要嚴格守住基本農田這一基本底線。

四、結語

雖然我國的農村土地經營現狀仍然還有很多的問題，但值得欣喜的是，我們國家也正在積極的對其進行調整與規制。所以筆者相信，在土地承包方面的不公平、不公正、不合理等問題會得到有效的控制和解決，屬于農民們的春天正在向我們大步走來。

[ 注 釋 ]

①魏振瀛主編.<民法>全國高等學校法學專業核心課程教材[M].北京：北京大學出版社.北京：高等教育出版社，2013：285.

②高云，劉萬兆，王春平.關于農村土地承包經營發展趨勢的調查研究[J].農業與技術，2006(1).

③張紫東.論農村土地承包經營制度發展及其對策[J].湖南警察學院學報，2015(3).

④劉艷.農村土地承包經營權流轉的現實風險與法律防范[J].太原大學學報，2015(2).

* 遼寧師范大學大學生創新創業訓練計劃項目“中國農村土地承包經營的現狀研究”(201610165000031)的最終成果，項目指導教師：單麗雪。

F

A

2095-4379-(2017)18-0071-02

張玉平(1995-)，男，滿族，遼寧葫蘆島人，遼寧師范大學，本科在讀，研究方向：法學。