國外農民工創業政策主要特征及其對我國的啟示

李丹丹+侯俊華

摘 要：我國是典型的農業大國，農民占人口的絕大多數，鼓勵和扶持農民工創業對于激發我國經濟發展活力和解決廣大農民就業問題具有重要意義，而創業政策是推動創業活動開展的重要推動力。據此，通過梳理總結國外農民工創業政策發展的主要特征，提出對我國農民工創業政策的啟示，以期對我國的政策體系完善提供參考。

關鍵詞：創業政策；特征；啟示

中圖分類號：F24

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.044

1 引言

國外的“農民工”不是中國意義上純粹的農民，部分國家是指外來的移民群體，其相應的創業政策一般是指移民政策。本文通過收集和整理美、英、法、德、俄及韓國、印度等國家的農民工創業政策或移民政策，總結了國外農民工創業政策的主要特征，以期為我國政府完善農民工創業政策體系提供參考。

2 國外農民工創業政策的主要特征

2.1 立法保障

美國、英國、德國與韓國在農民工創業政策上都有龐大且各具特色的法律體系。其中，美國的立法體系最為完善。在融資方面，美國有《小企業投資法》（1958年）、《小企業創新發展法案》（1982年）等法律，旨在幫助中小企業創業和創新；在技能培訓方面，美國有《人力開發與培訓法》（1962年）、《職業教育法》（1963年）、《平等就業法》（1973）、《青年就業與示范教育計劃法》（1974年）等，要求全社會重視并支持人力資源培訓；在稅收方面，美國有《新市場稅收抵免方案》（2000年），旨在鼓勵不發達地區的創業投資。英國為解決工業革命后大規模涌入城市的農民工帶來的社會問題，頒布了包括《衛生法》（1866年）、《工人賠償法》（1897年）在內的多部法律，保障了進城務工農民的合法權益。德國在1927年頒布了《職業介紹法和失業保險法》，從而歷史性地在法的高度將農民工納入失業保險范圍之內。韓國在稅法及專門的《農漁村特別稅法》對不同創業階段、不同創業業種的企業實行差異化的稅收減免政策。

2.2 政府與社會力量并重

研究發現，以美國為代表的發達國家在經濟政策的管理方式具有“小政府，大社會”的特點，非常重視社會和市場的經濟運行中的作用。美國、德國、韓國經過多年的努力，均建立起了以發達的資本市場為基礎，以民間資金為主力，以私人或獨立的創業投資公司為主要中介，以高利潤為保證的創業投資機制，以及政府、民間組織與私人合作的創業教育和培訓模式。

2.3 完善的創業教育體系

美國和法國非常重視農民工創業教育和培訓工作，建立了完善的創業教育體系，包括“政府+社會組織+私人”的多渠道創業教育資金支持、“政府+學校+培訓機構”的多樣化創業教育組織機構、“不同學歷+不同能力”的完備創業教育課程體系。

2.4 “與城里人一樣”有保障

繼德國在1927年頒布的《職業介紹法和失業保險法》，在法的高度將農民工納入失業保險范圍之后，巴西在1990年正式建立“統一醫療體系”，包括農民工在內的患者在公立醫療機構掛號、看病、拿藥、做各種檢查和手術完全免費，住院患者食宿也不花錢。當農民工生病、發生工傷事故、休產假、死亡、喪偶時，社保機構會給他們發放工資、補貼或撫恤金。印度則是為農民創造盡可能多的就業機會，并且在農村建設像城市一樣便利舒適的生活環境，使農民不但可以從貧困中走出來，而且會主動“回流”到農村，為振興農業提供血液。印度農村發展部已經相繼啟動了兩個促進就業的大型項目。一個是“工資性就業項目”，即在農業領域的一些部門開辟崗位，用項目資金為在這些崗位工作的農民工發放工資。該項目始于2001年9月25日，主要照顧對象為婦女、某些部落成員以及子女曾在危險行業工作過的父母。另一個是“自我雇傭式就業項目”，即鼓勵農民利用該項目下的資金自助發展。該項目始于1999年4月1日，覆蓋了整個農村范圍，生活在貧困線以下的家庭是首要扶助對象。

2.5 心理疏導

為使長期找不到工作的失業者不失去信心，俄羅斯實施了“失業者俱樂部”和“新起點”計劃。勞動部門通過對他們進行咨詢和專門的培訓，使其掌握獨立謀求職業的方法和技巧，幫助其克服心理障礙，恢復信心。實踐證明，此類計劃所需資金量少，結果令人比較滿意。

同時，為了支持那些有一定才能、并希望開創自己事業的失業者，國家開展了自主就業計劃。對相關失業者進行測試和篩選，并對入選者進行相應的培訓，幫助其制訂計劃和辦理必要的手續，通過合同提供一定數額的啟動資金。

3 國外農民工創業政策體系對我國的啟示

通過對以上國家農民工創業政策或移民政策的特征分析發現，各國的扶持政策各有特色，對我國農民工創業政策體系的完善具有重要的借鑒意義。綜合各國所長，對比我國發現我國在創業扶持法律層面的制度設計、創業政策的細化和針對性、創業扶持基金來源、創業教育、創業保障機制等方面存在明顯的不足。為此，提出以下完善建議：

3.1 健全農民工創業具體法律制度

為了建立健全農民工創業法律制度，應該盡快的修改農民工創業相關的法律制度，以使這些法律制度能夠適應農民工創業的需求，為農民工創業活動提供強有力的保障。法律體系的應當涵蓋稅法、擔保法、創業教育和人力資源培訓法、失業保障法等各個方面，并進行全方位的深化改革和完善。加強稅收改革，為農民工的創業提供稅收優惠，加強擔保法律建設，為農民工創業提供有效的融資幫助，加強創業教育和人力資源培訓的法律建設，提高農民工創業與就業的能力，同時，完善失業保障法，將農民工納入失業保障體系，為他們提供最基礎的保障，使之為“創業夢”拼搏的勇氣。如美國在創業扶持和就業促進方面出臺了《就業培訓合作法》、《職業教育法》（1963年）、《新市場稅收抵免方案》（2000年）等多部法律。通過這些法律，結合政府撥款，調動州、地方政府、私人機構，包括私人企業和社團參與農民工創業活動服務工作的積極性，提高農民工就業創業能力，進而提高農民工創業的積極性和創業成功率。

3.2 細分創業行業，明確創業扶持傾向

并非所有行業的創業活動都是應當得到支持和鼓勵的，國家對于不同行業的發展持不同態度，因此在農民工創業活動中，國家應當明確細分創業行業，對不同行業的創業者和創業企業制定不同的扶持政策。對于國家鼓勵的高新科技、清潔能源產以及農林牧漁等產業應給予較大的稅收優惠力度，降低市場準入門檻，并給予更多的技術支持；而對于高能耗、高污染、產能過剩的行業，則給予較小的扶持或不扶持，在扶持農民工創業的同時也兼顧國家經濟發展規劃。

3.3 擴寬融資渠道，引導社會力量注入

目前，我國對于農民工創業的金融扶持主要依賴于政府和國有銀行，農民工在創業融資上存在諸多限制，一方面資資金規模有限，另一方面貸款多以抵押或擔保的形式進行，使得許多農民工創業融不到資、政府的專用資金投不出去，這是政府財政資金運轉過程中的通病。為了解決這一問題，一個可行的做法是政府與商業機構合作，創造必要的條件推動商業金融機構向農民工創業企業融資。美國政府在支持小企業融資管理方式上“小政府、大社會”的做法也值得加以借鑒，建立以政府為核心、以市場為基礎引導商業機構、民間資本對農民工創業企業貸款或投資的間接調控模式，增加農民工創業的市場融資渠道。

3.4 完善創業教育和培訓體系

從長遠角度講，經濟發展的動力在創新，而創新的能力來源于教育和培訓。第一，明確創業教育與培訓資金來源和資金安排，充分調動社會各方面的積極性；第二，多樣化創業教育與培訓機構，建立涵蓋政府培訓機構、普通學校、夜校、民間培訓組織的多維教育培訓網絡；第三，完備創業教育課程體系，針對不同文化程度和出于不同創業階段的創業者開展差異化的課程，從信息識別、企業開辦流程到市場營銷、財務、人力資源管理等各個方面培訓農民工的創業能力和創業后的管理能力；第四，理論培訓結合實地指導，全面提高農民工的綜合創業素質。

3.5 建立健全農民工失業和創業失敗保障機制

美、英、法、德以及巴西、日本等國在農民工或是移民問題上有著更多的平等與包容，它們非常重視農民工/移民權益的保護，最大限度的消除歧視，使農民工在社會保障方面享有與城里人同等的權利。我國在失業救助與社會保障方面農民工與市民差距甚遠，今后政府應努力縮減這一差距。此外，我國還應加緊農民工創業失敗保障機制的建立，成立農民工創業風險基金委員會，負責組織和領導農民工創業風險基金的運作。風險基金的來源由三部分組成：政府財政撥款、相關保險機構、農民工創業企業根據實際情況也投入一部分，作為日后創業失敗的“風險留存”。農民工投保實行自愿制。愿意投保的農民工創業者可提交創業項目策劃書，風險基金委員會負責審查創業項目或企業的風險等級，根據創業風險級別確定創業企業繳納的“風險留存”比例，據以確定項目失敗后給予的補償金額。即農民工針對創業失敗風險進行投保，若效應項目真的失敗，可根據投保額大小獲得投保額數倍的資風險保障金，并規定投保額上限數額。資金補償由政府財政撥款、相關保險機構、創業企業投入的保險金共同承擔，這樣既能消除農民工創業時猶豫不決的心理障礙，提高農民工整體的創業積極性，也能降低因創業失敗而產生的資金和心理上的壓力，不至于創業失敗后連基本生活都無法保障。

參考文獻

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