深化城市管理體制改革 提升城市管理水平

李雪梅

中圖分類號：S669.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）09-0359-01

現(xiàn)代化城市文明的核心內(nèi)涵在于城市管理，正所謂“現(xiàn)代化城市不僅是建起來的，而且更是管出來的”。當(dāng)前，我國已進入以城市型社會為主體的新的城市時代，城市管理的重要性日益凸顯。但原有的城市管理體制和運行機制已經(jīng)不適應(yīng)城市現(xiàn)代化的需要，面臨著管理體制不順、職責(zé)邊界不清、服務(wù)意識不強、管理方式粗放、法律依據(jù)不協(xié)調(diào)、執(zhí)法行為不規(guī)范等突出問題。這些問題迫切需要我們對城市管理體制機制和運行模式進行理論和實踐的探索、改革。正是源于這一理念，濟寧市在中央和省市有關(guān)精神的指導(dǎo)下，深化城市管理體制改革，積極探索適合本地的城市管理模式，構(gòu)建了管理、執(zhí)法、服務(wù)“三位一體”的大城管格局，實現(xiàn)了濟寧城市管理工作的科學(xué)發(fā)展和跨越發(fā)展，為濟寧市“決勝十三五”提供堅強的支撐。

一、“大城管”概念的提出及構(gòu)建大城管格局重要性

1.“大城管”概念的提出

“大城管”概念是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年立項的《中國城市管理體制及其運行機制研究》課題組提出的，是指成立綜合、高位的城市管理機構(gòu)，即城市管理委員會，由市長任“一把手”，統(tǒng)籌各職能部門，形成管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)有機統(tǒng)一的大部制管理新格局。課題組希望以全國市、縣政府機構(gòu)改革為契機，整合城市管理系統(tǒng)各職能部門，推行“大城管”模式。2014年山東省出臺的《關(guān)于市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》也明確提出要“健全城市管理、執(zhí)法、服務(wù)三位一體大城管體制”，這就為山東省的城市管理體制改革指明了具體方向。

2.當(dāng)前構(gòu)建大城管格局的重要性

2.1國家頂層設(shè)計的統(tǒng)一要求。理順城市管理體制是中央依據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展情況做出的一項重大決策。黨的十八屆三中全會，第一次將城市管理工作上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，要求“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。黨十八屆四中、五中全會也都對城市管理工作提出了明確的要求。濟寧市城市管理體制改革符合中央和省委省政府關(guān)于理順城市管理體制、構(gòu)建大城管格局的要求，是我市推進城市管理工作科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的必然選擇。

2.2是外地先進地區(qū)城市管理工作的成功經(jīng)驗。城市管理在促進經(jīng)濟社會發(fā)展和社會治理中發(fā)揮著十分重要而且不可替代的作用。廣州、上海、深圳、杭州、北京等先進地區(qū)城市均實行大城管格局，城市管理工作取得了顯著成效。大城管格局有三個顯著特點：首先強化了城市管理的權(quán)威性。其次強化了城市管理的專業(yè)性。第三強化了城市管理的協(xié)調(diào)性。外地先進的城市管理工作經(jīng)驗為我市城市管理工作提供了很好的參考，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。

2.3實現(xiàn)濟寧市城市管理科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的現(xiàn)實需要。在原有體制下，一方面，市、區(qū)之間，城市管理職能部門之間存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明等問題，造成城市管理資源整合不夠、基層管理力量薄弱、形不成工作合力；另一方面，嚴(yán)重存在“重建輕管”的問題，市政、園林、環(huán)衛(wèi)以及水、氣、電、熱等成為建設(shè)的附屬，造成城市管理和服務(wù)嚴(yán)重滯后。大城管格局后理順了規(guī)劃、建設(shè)和管理的關(guān)系，理清了市級和區(qū)級的城市管理責(zé)任，有效地解決“重建輕管”、職責(zé)不清、“管理、執(zhí)法、服務(wù)”脫節(jié)的問題。

二、濟寧城管體制改革的探索及大城管格局運行現(xiàn)狀

1.濟寧市城市管理體制改革的探索歷程

第一次：2002年濟寧市被國務(wù)院法制辦和省政府批準(zhǔn)為開展城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)試點單位，2003年被中編辦和省政府批準(zhǔn)為綜合行政執(zhí)法試點單位。2003年7月，濟寧市成立濟寧市綜合行政執(zhí)法局，按照“一支隊伍、雙重管理、條塊結(jié)合、市區(qū)聯(lián)動”的要求，建立起以市為主的一級執(zhí)法主體模式。

第二次：2009年12月政府機構(gòu)改革，對城市管理實行重心下移、屬地管理，組建濟寧市城市管理綜合執(zhí)法局，各執(zhí)法分局實行雙重管理，同時濟寧市成立城市管理委員會，城管委辦公室設(shè)在市執(zhí)法局。這次改革改變了過去主要依靠市級管理城市的局面，初步形成了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理格局，但由于多方面的原因，這次改革政策最終沒有執(zhí)行到位。

第三次：2012年12月市政府下發(fā)了關(guān)于城市建設(shè)管理體制調(diào)整的意見，確定市城市管理綜合執(zhí)法隊伍實行“一級主體、雙重管理”的模式，下設(shè)市中區(qū)、任城區(qū)、高新區(qū)、北湖新區(qū)四個執(zhí)法分局和城市規(guī)劃監(jiān)察支隊、執(zhí)法督察隊。這種模式行政管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，只有城市管理行政執(zhí)法權(quán)，沒有或基本沒有城市管理權(quán)，工作協(xié)調(diào)成本較大。

第四次：根據(jù)2014年11月28日市政府下發(fā)的《關(guān)于濟寧市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的實施意見》，2015年9月城管執(zhí)法局更名為城市管理局，將市政、園林、環(huán)衛(wèi)三個單位從市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局整建制劃轉(zhuǎn)至城市管理局，從而啟動了大城管模式。

2.大城管格局的運行現(xiàn)狀

2.1實行“建管分離”。將市政、園林、環(huán)衛(wèi)、執(zhí)法等涉及城市管理的職責(zé)有效整合后，進一步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理部門之間的職責(zé)劃分，有效解決了“重建輕管”、職責(zé)不清的問題。改革后的市城市管理局設(shè)6個副縣級單位，在工作職能上主要承擔(dān)市政、園林、市政管理、工商行政管理、規(guī)劃監(jiān)察等方面的城管執(zhí)法職責(zé)；負(fù)責(zé)加強對城市環(huán)境綜合整治工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)筑管理、執(zhí)法、服務(wù)“三位一體”的城市管理格局。具體承擔(dān)13項工作職責(zé)和16項行政許可職能，確定行政權(quán)力清單事項89項。在區(qū)域劃分上，主要承擔(dān)10條道路、7個大型綠地廣場、5座大型橋梁和6個防汛強排泵站等區(qū)域的城市管理和城管執(zhí)法工作，市直管區(qū)域外的市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、市政管理、工商行政管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的相關(guān)監(jiān)督檢查和行政處罰職責(zé)移交各區(qū)承擔(dān)，市直管區(qū)域外未經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審批核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)項目的城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的相關(guān)監(jiān)督檢查和行政處罰職責(zé)移交各區(qū)承擔(dān)。

2.2下放管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。根據(jù)“中心下移、屬地管理”的要求，將管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)下放到各區(qū)、街道、社區(qū)，任城區(qū)組建成立了城市管理局和綜合執(zhí)法局，各街道分別成立了執(zhí)法大隊，進一步強化了區(qū)級和街道的城市管理責(zé)任，夯實了城市管理的基層基礎(chǔ)工作。

2.3成立城市管理委員會。該委員會辦公室設(shè)在市城市管理局，由市長任主任，14個縣市區(qū)和31個城市管理職能部門均是其成員單位，主要負(fù)責(zé)制定城市管理總體規(guī)劃和遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理城市管理重要事項，組織開展城市管理綜合性考核工作。

3.實現(xiàn)了工作方式的轉(zhuǎn)變

3.1用市場化管理城市。市城市管理局在運營方式上引入市場化機制，市政管養(yǎng)、綠化養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔和小廣告治理等逐步建立市場化運作機制，全面提高城市管理工作的質(zhì)量和效率。

3.2用數(shù)字化管理城市。濟寧市建立了數(shù)字化城市管理平臺，將為城市管理工作帶來現(xiàn)代化的管理手段。

3.3用屬地化管理城市。根據(jù)屬地管理、重心下移的要求，明確各區(qū)、街道、社區(qū)城市管理工作職責(zé)任務(wù)，將主城區(qū)辦事處、社區(qū)納入考核，發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢，加大資金投入，夯實工作基礎(chǔ)，確保城市管理工作“有機構(gòu)干事、有人管事、有錢辦事”。

3.4用社會化管理城市。加強新聞宣傳工作，爭取市民群眾對城市管理工作的理解、信任和支持。健全公眾參與機制，開展百姓城管活動，激發(fā)廣大市民自覺維護城市環(huán)境的主人翁意識，努力形成全社會共同參與城市管理工作的良好氛圍和格局。

三、當(dāng)前工作中存在的主要問題及對策建議

1.存在的主要問題

1.1體制不順。濟寧市城市管理局歷經(jīng)四次的沿革，都是在借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行的，國家和省級層面均缺乏專門的城市管理主管部門，對各市、縣城市管理工作缺乏必要的督促和指導(dǎo)。因為沒有行業(yè)主管部門提供足夠的制度支持和體制支持，濟寧市城市管理的大城管格局只能在改革中探索，直接影響了城市管理的效能。

1.2濟寧市相關(guān)的法律法規(guī)不健全。就目前來說，我國的城市管理綜合執(zhí)法尚處于“借法執(zhí)法”的狀態(tài)，至今為止沒有一部全國性的《城市管理法》或者行政法規(guī)，各地不同程度地存在城市管理法規(guī)體系不健全、不完善的問題。濟寧市也沒有一部相關(guān)的法規(guī)來規(guī)范城市管理工作。這就在一定程度上導(dǎo)致了立案不規(guī)范，違規(guī)調(diào)查取證、執(zhí)行不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象的發(fā)生，直接影響了城管隊員的辦案質(zhì)量，損害了城管執(zhí)法隊伍文明執(zhí)法的形象。

1.3市城市管理委員會及其辦公室的作用沒有得到充分發(fā)揮，數(shù)字化城市管理平臺還未正式啟動，大城管運行機制還不健全。

1.4“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、部門監(jiān)管、屬地管理、業(yè)主負(fù)責(zé)”的城市管理領(lǐng)導(dǎo)體制和“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)、多方聯(lián)動、齊抓共管”的工作機制還沒有建立完善。鎮(zhèn)（辦）、社區(qū)管理力量急需盡快加強，管理執(zhí)法水平亟待進一步提高。

2.對策建議

2.1制定濟寧市城市管理法規(guī)。2015年8月濟寧市獲得市級立法權(quán)后，濟寧市委、市人大、市政府已確定首先立的第一部法規(guī)就是城市管理方面的法規(guī)。這部法規(guī)的出臺，將確立城市管理在依法治市工作中的地位和作用，也標(biāo)志著我市城市管理步入法制軌道，城市管理有了重要的法制保障。當(dāng)前濟寧市人大應(yīng)盡快出臺有關(guān)城市管理工作的相關(guān)法規(guī)以規(guī)范城市管理工作。

2.2加強高位協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮好城管委作用。城市管理工作千頭萬緒，牽扯到很多部門，必須切實發(fā)揮好市城管委辦公室統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，加強市區(qū)之間、市相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，凝聚城市管理齊抓共管合力，構(gòu)建起“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)、多方聯(lián)動、齊抓共管”的管理格局。

2.3加強隊伍建設(shè)，提高城市管理隊伍整體戰(zhàn)斗力。城市管理的水平如何，很大程度上去決定于城市管理隊伍的水平和素質(zhì)。因此要通過多種途徑對城市管理隊伍進行建設(shè)，增強隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，努力造就一支依法行政、和諧高效、文明執(zhí)法、執(zhí)法為民的高素質(zhì)隊伍。

2.4加強督導(dǎo)考核，將各項工作任務(wù)落到實處。城市管理系統(tǒng)是管理社會事務(wù)最多、任務(wù)最重、人員最多的系統(tǒng)，也是全社會最關(guān)注的系統(tǒng)。加大城市管理工作在國民經(jīng)濟考核中的權(quán)重，用考核和評估引導(dǎo)城市管理工作，引入第三方機構(gòu)和專家隊伍，推進專業(yè)化考核評估，提高城市管理精細(xì)化工作水平。