美麗鄉村示范村建設的若干思考

■劉 煒

美麗鄉村示范村建設的若干思考

■劉 煒

上海市于2014年啟動美麗鄉村建設工作，每年評定15個左右的市級美麗鄉村示范村。2014年以來，共累計評定市級示范村45個，示范村作為全市美麗鄉村建設的先行者，在鄉村生態建設、產業發展和人文培育中做出了積極的貢獻，引領并帶動了面上工作。

一、上海市美麗鄉村示范村建設的背景

2013年農業部在全國開展了“美麗鄉村”創建活動，并制定了《“美麗鄉村”創建目標體系》，從產業發展、生活舒適、民生和諧、文化傳承、支撐保障五個方面對美麗鄉村創建工作設定了20項具體目標。同年，全國第一次改善農村人居環境會議召開，拉開了全國開展美麗鄉村建設的序幕。2014年，市政府辦公廳轉發了市農委、市財政局《關于本市推進美麗鄉村建設工作的意見》，圍繞建設美麗中國、生態文明的總體要求，按照“規劃先行、分步實施，因地制宜、分類指導，整合資源、聚焦政策，以民為本、體現特色”的思路，大力推進本市美麗鄉村建設工作，努力在城鄉統籌和新農村建設方面走在全國前列。

為深入推進美麗鄉村建設工作，市政府成立了以分管副市長為組長，15個委辦局為成員的上海市美麗鄉村建設工作領導小組，并先后下發《本市推進美麗鄉村建設工作的意見》、《上海市美麗鄉村建設導則（試行）》等文件，依據《導則》，從 2014年至2020年，每年將評定15個左右的宜居、宜業、宜游的美麗鄉村示范村，累計形成100個左右的市級美麗鄉村示范村，引領和帶動全市美麗鄉村建設，促進農村人居環境的持續改善和村民素質的整體提升。

二、市美麗鄉村示范村評定目標、內容和主要程序

（一）評定目標

美麗鄉村示范村建設以行政村為單位，在保障農民基本生產生活條件、優化農村人居環境的基礎上，按照“美在生態、富在產業、根在文化”的主線，進一步提升農村生態品質，促進農村產業發展，弘揚優秀傳統文化，培育鄉風文明，因地制宜地形成不同類型、不同特點、不同發展水平的建設模式，以及改革創新、產業發展、生態建設、文化傳承等方面的先進經驗，探索構建與資源環境相協調的農村生產生活方式，體現美麗鄉村的地方特色，引領和帶動面上美麗鄉村建設工作，提升本市美麗鄉村建設水平。

（二）示范村評定主要內容

市級美麗鄉村示范村評定主要按照《上海市美麗鄉村建設導則（試行）》的相關要求和標準，包括八個方面的內容：

1.村莊規劃。要求編制較為科學詳細的村莊規劃，并以規劃為指導制定美麗鄉村建設方案科學合理布局農村生態、生產和生活空間，引導和促進農村產業發展，傳承歷史文化，保護生態環境，保持鄉村風貌協調自然和諧，有序推進村莊建設。

2.基礎設施。要求村莊內部路網、橋梁布局合理，無安全隱患，有必要的道路照明設施。村內建有集約化的供水管網，實現污水納管和雨污水分離處置，同時配備必要的農村環衛設施，以及能夠基本滿足通信及相關信息化應用的信息化基礎設施。

3.生態環境。要求村莊自然生態環境優美，鄉村田園風貌保持完好，村內無污染工業企業，森林覆蓋率高于所在區農村地區平均水平。村容環境整潔有序，廢棄物能夠生態循環利用。宅前屋后整潔，無不規范的畜禽養殖場（戶）。村內河道水系通暢，河岸整潔美觀。

4.產業發展。要求村莊的現代農業生產水平較高，發展高品質、規模化、特色鮮明的農業旅游項目，培育和發展新型農業經營主體，實現減量化、再利用、資源化的農業生產方式、環境友好型的新興產業。村級可支配財力和農民收入一般高于本區農業地區平均水平。

5.公共服務。要求村莊建有農村社區事務代理室、標準衛生室、文化活動室、為農服務站、便民農家店等公共服務設施，并且配備齊全、布局合理、運轉正常。因地制宜建設各類文體、娛樂設施，滿足村民日常生活需要。

6.鄉村文化。要求建設村莊積極保護和傳承當地優秀的非物質文化遺產，具有獨特的鄉村人文魅力。積極組織開展普及科技、思想教育、文體娛樂等農村精神文明建設活動，樹立文明和諧、勤勞節儉、奉獻社會等的鄉村新風尚。

7.長效管理。要求建設村莊具備健全的長效管理制度，明確責任主體，落實管護資金，并定期考核。村莊基層管理隊伍健全，實現村容整潔、設施完好，管理有序、運行正常的目標。

8.組織建設。要求建設村莊具備健全的基層組織、班子團結、領導有力，能夠發揮戰斗堡壘作用。集體經濟組織服務能力較強，農村集體“三資”管理較為規范，社會治安良好有序。村民民主選舉等各項自治機制充滿活力。

（三）示范村評定程序

2014年起，每年由上海市美麗鄉村建設工作領導小組辦公室編制并下發當年度市級美麗鄉村示范村評定通知，明確評選要求和組織程序。

評選組織程序依次為，基層申報、資格審核、現場評估、綜合評定。申報，即以行政村作為申報主體，由所在鄉鎮政府向各區美麗鄉村建設工作領導小組申報。各區按照評選條件對申報村進行審核，符合評選條件的村申報市美麗鄉村建設工作領導小組辦公室，作為候選村。審核，即市美麗鄉村建設工作領導小組辦公室對候選村進行初步資格審核。現場評估，即由市美麗鄉村建設工作領導小組辦公室組織領導小組委托第三方專業機構組織有關專家對候選村注意開展現場評估，按照評定條件對申報村進行量化評分，并編制評定工作報告上報市美麗鄉村建設工作領導小組辦公室。綜合評定，即市美麗鄉村建設工作領導小組辦公室按照現場評估的結果，會同市美麗鄉村建設工作領導小組各成員單位對各候選村進行綜合評定，形成擬定名單，報送市政府審核。

三、市級美麗鄉村示范村主要類型

評選工作開展三年以來，各郊區共推進候選村74個，其中2014年26個，2015年25個，2016年23個；累計評選出市級美麗鄉村示范村共45個，涉及34個鄉鎮。根據評選出的45個市級美麗鄉村示范村的不同情況和特點，市級示范村可分為以下四類：

（一）產業支撐型

這一類型示范村分布較廣，浦東新區、嘉定、松江、崇明均有涉及。這些村莊產業優勢明顯、農民專業合作社、鄉村龍頭企業基礎較好，形成了具有規模化經營的農業經營主體，對當地社會經濟發展的整體帶動非常顯著，對美麗鄉村的創建和長效管理形成了有力的支撐。具有代表性的如嘉定區馬陸鎮大裕村，該村是著名的“馬陸葡萄”發源地，葡萄研究所和馬陸葡萄公園坐落于此，依托馬陸葡萄品牌特色，大力發展文化產業，以葡萄產業為主體，以文化產業為中心，用藝術園區的藝術展、拍賣會、交流會和論壇等文化活動推動產業發展，提高“一產+三產”協調聯動效應。

（二）自然生態型

此類型的示范村具有良好的自然環境條件，如有水源保護地的生態河道，一定規模的涵養林帶，錯落有致曲徑通幽的村宅民居等。此類村莊多分布于松江、青浦等黃浦江上游水源保護地區。這些村莊通過提升生態環境，健全服務功能，達到綠色產業、宜居生活、鄉村風貌的協調統一。具有代表性的如青浦區金澤鎮的蓮湖村，依托大蓮湖自然湖泊和青西濕地等自然生態資源，同青西郊野公園建設單元相疊加，以水環境整治和污染源治理為抓手，注重鄉村生態環境的改善和提升，協同推進美麗鄉村建設。

（三）休閑游樂型

此種類型的示范村以金山、崇明兩區居多，具有豐富的自然、人文等旅游資源和一定影響力的特色農產品，交通便捷，有較好的農業休閑觀光發展基礎。具有代表性的如崇明區的瀛東村。瀛東村生態環境保存完好，綠化覆蓋率達到40%以上，擁有10公里長的景觀河道和1700畝魚塘，濕地環境保護良好。全村主干道都完成了黑色路面鋪設，農村改廁工程實現了公廁無害化，大大方便了當地百姓的出行和市民游客的游玩。隨著生態休閑農業的日益興起，瀛東村已初步形成生態旅游業為主導、種養業均衡發展的產業結構模式。瀛東村下屬的瀛東度假村2014年共接待游客約20萬人次，是市民休閑游樂，體驗鄉村風情的好去處。

（四）均衡發展型

這類示范村以中心城鎮周邊地區為多，主要特點是經濟發展較好，公共設施較為完善，長效管理成效顯著，社會、經濟與生態全面均衡發展，較為典型的如嘉定區馬陸鎮的北管村。該村秉承“一手抓經濟、一手抓管理”的社會治理思路，依托村級收益，先后投入1700余萬元，用于建設村級民生基礎設施，改善村莊生態環境和村民生活條件；在社會治理方面，北管村通過物業保障服務中心、健康活動中心、聯勤指揮中心、會議培訓中心等“四個中心”平臺建設，落實和健全長效管理機制，實現村莊生態、產業、環境、民生的均衡發展。

四、美麗鄉村示范村建設存在的不足

通過3年的美麗鄉村示范村評選實踐工作，筆者感到本市的示范村創建工作水平正在逐年提高，但仍存在一些不足，主要表現在四個方面：

（一）建設規劃的統籌性、前瞻性有待加強

雖然各區美麗鄉村建設工作的力度在不斷加大，但是部分區的整體建設規劃和項目審批等方面的統籌性和前瞻性還有所欠缺，對區域整體建設進程缺少通盤考慮。未能按照規劃先行，一張藍圖繪到底的指導思想推進建設工作。特別是在規范用地，生態環境保護等方面的瓶頸問題難以取得突破，使項目的建設進度和建設效果受到影響。如崇明區在第一輪村莊改造過程中，農村生活污水處理項目未能及時跟進，一些已完成村莊改造的村沒有實現污水納管或者集中污水處理，影響到了美麗鄉村的整體建設成果。

（二）示范村建設水平存在不均衡性

雖然各區都美麗鄉村建設工作都比較重視，但是在資源投入力度和統籌協調的具體效果上還存在一定的差距。青浦區由一把手親自掛帥，結合本地區的中長期經濟社會發展規劃來編制詳細的美麗鄉村建設規劃，制定具體的實施方案，有計劃、有質量、分階段地推進美麗鄉村建設工作。有的區統籌協調力度不足，建設規劃受到各種因素制約無法順利落地，成員單位間溝通協同情況不甚理想，建設工作的整合聚焦能力不足。有的區資金投入力度不足，農村人居環境以保障基本為主，建設水平不高。

（三）鄉村的自然生態風貌保持不夠

本市美麗鄉村建設以村莊改造工作為載體，由于村莊改造建設資金較為有限，為優先解決農民群眾的急難愁問題，大部分地區將改造重點放在設施、設備的改造建設上。各區通過道路硬化、墻面白化、路燈亮化、村莊潔化的四化工程，切實改善了農村地區的生產、生活條件，但對農村生態品質的提升、田園風光的營造、傳統文化的傳承、文明風尚的培育關注較少，容易形成千村一面的情況。此外，一些地區村莊的道路、河溝、農戶的村宅、村莊綠化建設缺乏設計引導，項目建設方式過于城市化，破壞了村莊原有的自然風貌。

（四）部分基層組織財力較弱，宣傳力度有限，長效管理工作有待改善

村莊長效管理內容包括：村內路橋設施、污水處理設施、環衛設施、公共場所等各項設施、設備，以及河道水系、農田水利設施、村容環境、村莊綠化等。根據美麗鄉村建設相關要求，長效管理工作由區政府組織鄉鎮實施，管護資金主要由有區、鎮兩級承擔，但部分地區主要由鄉鎮和村承擔。隨著村莊改造工作的不斷推進，已完成改造的村的基礎設施、設備量急劇增加，對管護技術和資金落實都提出了更高的要求。通過實地考察評選，發現有一定數量的村莊存在道路破損、宅前屋后和公共環境整治出現反彈、污水處理設施管護不力等問題。出現這些問題有些是由于村莊區域面積大而專業管護人員少；有些是由于集體經濟組織收入減少，長效管理投入不足；還有的是由于部分村民對美麗鄉村建設的認識有限，參與項目決策和建設和管理的意識不強，造成毀綠、亂搭建回潮等問題。

五、加強美麗鄉村示范村建設的幾點建議

（一）加強規劃指導，整合相關資源，加大項目建設投入力度

為了更加快速、有效推進各區的美麗鄉村建設工作，建議有計劃地開展村莊規劃的編制工作。規劃的編制要結合本地區的中長期經濟社會發展規劃充分考慮地方農村生態環境、自然資源、人文特色，以及地方財力的匹配力度。特別是對整建制村，甚至集中連片地打造美麗鄉村，形成區域聯動發展的格局，使有限的資源實現更優化的配置，提高投入資金的使用效率。規劃編制要堅持簡潔、實用、有效的原則，特別要關注重點基礎設施和公共服務設施，強化鄉村風貌設計。同時，各區的美麗鄉村建設領導小組可進一步發揮統籌協調作用，強化各成員單位身份意識，加強工作指導，進一步加大村莊改造、生態河道治理、農村生活污水處理、農林水三年行動計劃、都市現代農業發展專項等政策的整合力度，同美麗鄉村建設工作實現疊加。

（二）加大資金投入，加強項目管理，快速均衡地推進全市的美麗鄉村建設

建議市級主管部門要加強對各區美麗鄉村建設規劃和實施方案的編制工作的指導，建議各區在科學合理編制建設規劃的基礎上，根據市財力安排的項目資金進一步加強區級配套財力的投入力度，切實落實與項目實施方案相匹配的資金和相關建設力量。此外，建議各區在符合規劃和用途管制的前提下，加強對村級公益事業建設項目用地需求保障，加大對鄉村產業發展用地需求的支持力度。在項目建設過程中建議市、區兩級主管部門要進一步加強對具體建設項目的合法性、合規性，以及項目建設進度、工程質量、后續的管理和維護的監督和檢查，嚴格把關項目驗收、審計、績效評價等環節，使全市各郊區以及同一區內不同鄉鎮的美麗鄉村建設實現全面推進、均衡發展的態勢。

（三）保護自然生態，加強環境整治，提升村莊整體風貌

建議結合建設區域的整體建設規劃，優化區域農村產業布局，淘汰污染企業，加強農村生活污水和垃圾整治力度，規范家庭養殖，有效控制農業面源污染，從源頭上改善村莊生態環境。在提升農村風貌建設方面，建議結合河道水系整治、村莊道路和生態林地建設，打造農田生態格局和各具特色的鄉村自然風貌。進一步完善村宅更新改造管理制度，引導村民積極參與到特色村居建設和鄉村風貌提升等建設中來，自覺保護和修復鄉村自然生態環境要素，共同維護與地方產業、自然人文相協調的鄉村風貌。

（四）完善長效機制，落實管養資金，推進美麗鄉村可持續發展

為了進一步提高各區美麗鄉村建設工作的積極性，彌補基層組織財力薄弱等問題，又好又快地推進項目建設進程，促進村莊長效管理水平，建議建立市級財政對美麗鄉村建設形成獎補機制，對獲得市級美麗鄉村示范村的村莊給予適當的補貼。獎補資金可用于建設區域內村級基礎設施和公用事業的建設，環境整治、鄉村風貌建設和美麗鄉村主題性文化設施的建設，以及長效管理制度的建設、完善和規范運作。□

(作者單位：上海市農業發展促進中心)