上海農村集體經濟組織產權制度改革初見成效

■國家統計局上海調查總隊農業調查處 執筆：龔 驪

上海農村集體經濟組織產權制度改革初見成效

■國家統計局上海調查總隊農業調查處 執筆：龔 驪

近年來，上海不斷加大農村改革發展力度，逐步探索推進以有限責任公司、社區股份合作社及社區經濟合作社等為模式的農村集體經濟組織產權制度改革，為發展農村集體經濟、增加農民收入、縮小城鄉差距奠定了良好基礎。目前，上海農村產權制度改革總體進展順利，取得了一定成效。

一、上海農村集體經濟組織產權制度改革現狀

據相關部門統計，2016年上海啟動191個村集體經濟組織產權制度改革，當年已完成改制163個村，其中，閔行區完成4個村，寶山區完成4個村，嘉定區完成59個村，浦東新區完成1個村，青浦區完成21個村，奉賢區完成48個村，崇明區完成25個村。至2016年年底，上海已累計完成改制的村占全市總村數的96.7%。

鎮級產權制度改革有序推進。2016年，上海有32個鎮啟動鎮級集體產權制度改革，占全市有集體資產鎮（街道、工業區）總數的26.2%。2016年，完成改革10個鎮。其中，12月當月完成6個鎮，分別是嘉定區南翔鎮，寶山區羅涇鎮，金山區山陽鎮、亭林鎮，崇明區中興鎮和橫沙鄉。至2016年年底，上海已累計完成全鎮改制的鎮占全市總鎮數的20.5%。

二、上海推進農村集體經濟組織產權制度改革的主要措施

（一）加強組織領導

為切實加強對上海農村集體經濟組織產權制度改革工作的組織領導，上海成立了由市政府分管副市長為組長，市政府分管副秘書長和市農委主要負責人為副組長，市有關部門領導參加的上海市推進農村集體經濟組織產權制度改革領導小組。同時，各區也都成立了由區委、區政府主要領導任組長，各相關職能部門共同參加的產權制度改革領導小組，形成了推進農村集體產權制度改革的良好動力機制。

（二）強化政策扶持

自2014年以來，上海出臺了《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革若干意見》（滬府發[2014]70號）、《上海市農村集體經濟組織產權制度改革工作方案》（滬農委[2014]397號）、《關于本市農村社區經濟合作社投資興辦企業工商注冊登記有關工作的通知》（滬農委[2014]298號）、《關于本市農村集體經濟組織對外投資股權（出資）內部變動有關事項的通知》（滬農委[2015]17號）等一系列文件，對農村集體產權制度改革的要求、目標、任務、措施和組織等方面提出系統性的要求，有效解決了基層普遍反映的改革瓶頸問題。目前，上海已形成“1+1+12”（“1+1”是指《關于加快農村集體經濟組織改革發展的若干意見》和《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革若干意見》兩個文件；在這兩個文件基礎上，形成了改革工作方案、合作社證明書管理、程序等“12”個制度性文件，從政策和制度上對推進農村集體產權制度改革予以規范和扶持。

（三）完善治理結構

上海積極推動改制后的集體經濟組織完善適應市場經濟要求的組織治理結構，健全集體資產監管體制和運營機制，明確改革后組建的社區股份合作社、有限責任公司建立成員代表會議、董事會和監事會等法人治理結構；組建的農村社區經濟合作社要求建立健全成員代表會議、理事會和監事會等組織治理結構，充分保障集體經濟組織成員的知情權、參與權、決策權和監督權。特別是要求村經濟合作社和鄉鎮經濟聯合社的理事長應在具有集體經濟組織成員資格的人選中選舉產生。基層反映，改制后農村治理結構進一步健全完善，有利于強化農村基層政權建設。

（四）理順村經關系

上海明確要求，在已撤制村隊的改制地區，原村委會承擔的基本公共事務職能轉交相應的居委會，逐步實現相關費用納入居委會財政支出予以保障。在不撤制村隊的改制地區，要創造條件，實行分賬管理。完成農村集體經濟組織產權制度改革的村要進一步理順新型集體經濟組織和村黨組織、村委會之間的關系，形成在村黨組織領導下，村民委員會自治管理、村社區經濟合作社自主經營、村務監督管理委員會監督的新格局。2014年以來，上海選擇金山、松江、閔行等區作為試點，探索開展“村經分離”。金山、松江兩區已先后出臺了文件，通過加大區級財政轉移支付力度，保障村級組織基本運轉經費。

（五）加強資產監管

目前，上海100多個有集體資產的鄉鎮、街道都建立了集體資產監督管理委員會，在鄉鎮黨委、政府領導下履行鄉鎮集體資產監督和管理職責，對鄉鎮集體經濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產運作、分配方案、財務審計和重要人事安排等重大事項進行審核。同時，各區正在積極探索建立農村不動產租賃監管新機制。閔行區最早建立了農村集體不動產公共招租平臺，進一步規范租賃程序，防止低價出租的現象，不斷提升產業形態。

6．強化宣傳培訓

近年來，上海不斷加強農村集體產權制度改革宣傳培訓工作，為規范推進改革打下了堅實基礎。至2016年底，上海已累計開展宣傳培訓44期，實際培訓3235人次。

網絡輿情具有傳播面廣，蔓延迅速的特點。虛擬知識社群能夠正確引導網絡輿情，使網絡輿情在短期內消亡，也能夠利用影響力迫使政府改變“不作為”行為。

三、上海農村集體經濟組織產權制度改革取得的成效

（一）促進制度創新

農村集體產權制度改革創新了集體經濟組織治理結構和集體資產管理制度，從制度上遏制“小官巨貪”的現象，防止損害集體經濟組織利益的情況發生，維護了城市化快速發展地區的社會穩定。一是明晰了每個村民在集體經濟組織中的產權份額，集體資產由村民共同共有變為村民按份共有，產權制度發生了根本變化。二是建立了集體經濟組織收益向股民（成員）按股份（份額）進行分紅的制度，保障了集體經濟組織成員的集體資產收益權。三是改制村普遍建立了“三會四權”（股東會、董事會、監事會，法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權）制衡機制，農民群眾成為集體經濟的投資主體、決策主體和受益主體。四是建立了集體“三資”管理的信息化平臺，納入全市“三資”管理網絡，實行實時查詢和監管，集體資產管理制度發生了根本變化。

（二）促進經濟發展

一是農村集體經濟總量增長。通過改革，一方面形成與市場經濟相適應的運行機制，為經濟發展創造了良好的體制環境；另一方面，農民在集體經濟組織中的資產產權得以明晰，可以更好地行使當家作主的權利，積極性和創造性得到充分調動。二是農民收入水平顯著提高。通過改革，明晰了產權，改變了集體資產看似“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態，真正做到“資產變股權、農民當股東”，農民開始享有分紅，財產性收入穩定增加，初步建立起農民增收的長效機制。以閔行區為例，截至2015年年底，閔行區30個公司制改革的集體經濟組織凈資產由改制時19.66億元增長到47.57億元，翻了一番多，有效地實現了集體資產的保值增值。全區有62家新的村集體經濟組織實施了分紅，分紅總額達到4.4億元，人均分紅3764元。村民入股率由改革初期的70%上升到90%以上。

（三）促進社會穩定

通過改革，農村集體經濟組織建立了監督機制，對投資、經營、收益分配等涉及農民切身利益的重大事項都由股東代表大會討論決定。改變了原來由少數干部掌控和隨意支配集體資產、監督缺位的狀況，有效地遏制因資產處置不公、收益分配不平等問題引發的群訪現象，較好地化解了黨群矛盾、干群矛盾，促進農村社會和諧穩定。改制后的村，至今未發生因集體資產經營管理不善而引發的集體信訪事件。

四、上海農村集體經濟組織產權制度改革存在的問題

（一）稅負壓力影響改革積極性

主要是改革后進行工商登記的新型集體經濟組織（有限責任公司、社區股份合作社）的股民享受收益分配要繳納20%紅利稅問題，這在很大程度上增加了改革后集體經濟組織的負擔（一般情況下，為增加農民收入，紅利稅由公司、社區股份合作社代繳），影響了改革積極性。此外，由于改革后建立的新型集體經濟組織沒有專門的稅收、財務政策，因此執行的是公司企業法人的相關政策，在運營中要繳納營業稅、城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、企業所得稅等各項稅賦，稅費負擔較重。另外，部分改革進程較快、經濟水平較高的地區反映，完成農村集體經濟組織產權制度改革后，若要將原集體經濟組織名下資產（主要是房產）變更到新型集體經濟組織過程中會遇到稅費等相關問題，亟需解決。

（二）收益分配壓力較大

上海已完成產權制度改革的村中，約15%的村級改制集體經濟組織進行了收益分紅。盡管改革的根本目的是要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉規范、監管有力的農村集體經濟組織產權制度，但老百姓普遍對改革后的收益分配期望值較高，且存在村與村之間互相攀比的心態，對此，村干部普遍表示分紅壓力較大。

（三）工作程序不夠規范

一是社員證發放不統一。按照相關部門要求，改革后的新型集體經濟組織應以戶為單位發放社員證，為此，上海設計了社員證統一格式。但由于上海產權制度改革工作啟動較早，之前完成改革的地方發放的證書形式不一，有以人為單位的，也有以戶為單位的；有發股權證的，也有發社員證的。二是集體股設置不規范。根據市有關文件要求，未撤村改革的可設集體股，集體股比例一般為20%左右，但個別區規定集體股比例可高于30%，有的村集體股甚至高達70%。三是檔案資料不規范。部分改革進程中的成員代表決議材料，存在只在會議簽到單上簽名，而未在決議內容后簽名等現象，難以體現表決議內容的真實有效性。

（四）鎮級改革相對薄弱

一是思想認識不到位。部分鄉鎮領導對鎮級集體資產產權界定工作重視不夠，集體資產和財政資金混賬混用的界定、歷史壞賬的核銷等工作，單純依靠鄉鎮農經站等業務部門，困難重重。二是資產界定工作不徹底。由于鄉鎮撤并等原因導致部分歷史資料不全，使一部分資產難以進行合理界定。已完成鎮級產權界定工作的鎮，絕大部分尚未推行財政資金和集體資金分賬管理。三是集體資產監督管理委員會職能尚未充分發揮。盡管各鄉鎮基本都建立了集體資產監督管理委員會，但部分鄉鎮集體資產監督管理委員會并未真正發揮集體資產監督管理職能，有些集體資產重大事項仍由黨政領導說了算。

五、推進上海農村集體經濟組織產權制度改革的一些建議

（一）切實加強督促指導

要繼續按照中央和上海關于農村集體經濟組織產權制度改革等農村重點改革工作的總體要求和部署，進一步明確各項改革重點和時間節點，指導和督促各區有力、有序穩妥推進農村集體產權制度改革。切實加強工作指導，著力研究解決改革工作中出現的新情況、新問題。加強對產權制度改革的政策和實務培訓工作，提高農村集體經濟改革發展的能力和水平。對檢查中發現的問題和薄弱環節要繼續開展指導。對于個別改革不徹底或有明顯缺陷的，要按照相關政策規定進行二次改革，確保改革質量經得起歷史考驗。

（二）扎實穩妥推進改革

繼續組織力量推進上海農村集體經濟產權制度改革工作。在推進過程中，要堅持依法依規依政策。法律法規明確的，必須依法操作；已有政策的，要按政策認真執行；沒有政策依據的，可通過召開集體經濟組織成員代表大會民主決定。對于已發現不符合政策規定的、民主程序不完善的，以及不合理的地方，有條件的都要及時糾正。對于歷史上已發放的社員證（股權證），適時予以全部換發，并確保證書發放到每一戶。對集體股設置比例過高的，要及時調整集體股比例，將調減的集體股重新量化到每個社員。改革進程中成員代表討論決議材料等不完善的，要及時補正相關材料，確保改革工作依法依規進行。

（三）堅持效益決定分配

進一步加強政策宣傳，讓基層干部和老百姓明白收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立明晰的集體產權制度。各區要根據有關文件精神，指導新型集體經濟組織建立成員的收益分配機制，年度收益分配要依據當年的經營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補歉機制。同時，還要防止發生無效益分配和舉債分配等現象。

（四）全面推進產權界定

全面推進鄉鎮集體資產產權界定，為鎮級產權制度改革奠定基礎。要按照“橫向到邊，縱向到底”的原則對鄉鎮集體資產進行全面清查，務求不留死角，并探索實行財政資金與集體資產分賬管理。同時，鎮級資產產權界定后，要將鎮級資產概況在“農民一點通”上進行公開，接受全體成員監督。要進一步發揮鄉鎮集體資產監督管理委員職能，對鄉鎮集體經濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產變動、分配方案、財務審計和重要人事安排等重大事項加強審核，切實強化對鎮村集體經濟運行的監督管理。□