松江區家庭農場的回顧、展望與思考

■封堅強 王 晶

松江區家庭農場的回顧、展望與思考

■封堅強 王 晶

2007年中央一號文件提出要培育現代農業經營主體，上海市松江區開始在全區推行以農民家庭為生產單位、規模在100－150畝的糧食家庭農場建設。2010年中農辦主任陳錫文來松江區調研家庭農場并給予充分肯定，2013年中央鼓勵發展家庭農場將此寫入中央一號文件，同年4月中共上海市委書記韓正在松江區召開市農村工作現場會，要求在全市推廣松江區家庭農場發展模式，這是對松江區家庭農場發展的極大鼓勵?；仡欉@10年的發展歷程，松江區家庭農場在不斷探索實踐中提高，取得了生產發展、農民增收、生態改善、農業可持續發展的顯著成效。

一、家庭農場產生的背景

（一）工業化城市化初期與農業邊緣化現象

農村實行家庭聯產承包責任制，極大地調動了農民的積極性，農業生產力水平大幅提高，農民溫飽問題得到解決、收入有所增加，但人多地少小康富裕仍難以實現。隨著改革開放的深入，松江區工業化、城市化步子不斷加快，每年近萬畝土地用于非農建設，松江農民就業門路拓寬，農村勞動力大量轉移，非農收入遠遠高于農業收入。同時，物價上漲、糧價偏低（水稻計劃內0.79元/斤，計劃外0.59元/斤），而農業稅、村提留、公積金、公益金、管理費每畝要分攤到100多元，再加上耕作費用，種子、化肥、農藥等成本，種田效益十分低下。這在1998年第二輪延包時充分反映出來，農民紛紛放棄土地，全縣延包土地不到應延包的50%（這也給近年的確權確地留下了后遺癥），與第一輪農民都要承包土地的情況截然相反。仍然承包土地的農戶也是粗獷經營，有的出租給外來農民，農業生產力水平開始倒退。地方領導精力傾注在工業發展和城鎮建設上，農村基層干部由于經濟增長指標考核的壓力也紛紛招商引資，農業出現邊緣化傾向。當時農田出現了這幾種情況：一是農民承包土地變相為農民私有，想出租給誰就給誰，只要租金高，不管種什么，村委睜一眼閉一眼，表現出無奈。二是農民放棄延包的土地與村機動田，村里也出租給工商業主用于種苗木、草皮、果樹等，有的挖魚塘、蝦塘，糧田面積減少，基本農田保護受到影響。三是農田茬口不能連片，影響機械耕作與農水排灌。農村不規范種植養殖現象嚴重，大量外來戶圈地搭柵、種瓜、養鴨，有的實行掠奪性經營。對此，松江區從2003年起大力清退不規范種養戶，探索承包田流轉制度，限制苗木魚塘侵占糧田，逐步把外來戶承包的土地收回，積極發展種糧大戶、集體農場、農民專業合作社，建立了土地管理平臺。在工業化城市化快速發展同時，農業如何打破小農格局，抓住農業勞力大量轉移的機遇，積極推進農業規?；F代化發展，這是迫使當時松江“三農”工作者思考和探索的問題。

（二）從兼業戶、種糧大戶、集體農場到家庭農場

農村工業化后，農業勞力大量轉移到鎮、縣工業區，白天在工廠，晚上住在農村，早上傍晚或休息時兼種幾畝承包田，這是農村工業化初期的普遍現象。在日本，農民收入最高的是兼農戶，農產品價格高，田也種得好，土地私有制、政府有補貼、機械化程度高與農協社會化服務到位（近年日本也在減少兼農戶、擴大規模經營）。但我們當時由于土地負擔重（稅、費、以資代勞、公積金、公益金等）、農產品價格低，第一輪承包時兼農戶普遍沒有放棄田，沒有流轉或轉包給外來戶的，但在第二輪延包時都紛紛放棄土地，即使不放棄的也是廣種薄收或是轉租。2000年松江純農戶只占農戶的9.3%，大部分是兼農戶，純農戶也不愿多種田，與兼農戶一樣只是經營著自己的承包田，只不過純農戶是自己種田，兼農戶有的自耕，但更多的是轉租。

為了改變這種狀況，松江積極探索農田向種糧能手集中的規模經營方式，發展種糧大戶。當時碰到兩個問題：一是機械化水平不高，種田還是靠人力，種糧大戶請大量幫工，農民指責村干部幫大戶。二是土地問題，種糧大戶的土地絕大部分是放棄田與村機動田，承包戶很少直接流轉給大戶，大戶要田非常困難，有的農民把流轉出去的土地要回來，種糧大戶由于土地經營權不穩定因素，也不敢投入，高產糧田廣種薄收、資源浪費。后來松江又探索集體農場。集體農場仍然類似原生產隊模式，雖然把田集中起來了，但種田積極性、效率仍是個問題。有個好場長，生產就好，效益就高，若是場長能力不強則成了村里的負擔，因為搞不好會虧損。集體農場的優點就是把村民放棄的土地掌握在集體經濟組織手里，并能組織當地農民進行生產，但效率問題、專業化問題、種田后繼乏人問題都不能從根本上解決。要在工業化、城市化的同時，農業不被邊緣化、走向現代化，還要從農業生產方式、土地流轉與經營上突破創新。

為了進一步推進規模經營，在前幾年土地流轉與規模經營探索的基礎上，2006年松江區政府制定了《規范土地流轉促進規模經營若干意見》。松江從2004年開始探索土地流轉，到2006年底1公頃以上規模經營面積已占糧田面積的75%。

2007年中央一號文件提出培育現代農業經營主體，松江區委新任主要領導對“三農”工作十分重視，并要求加快現代農業發展，松江農業部門注重探索培育現代農業經營主體。但是應該培育什么樣的經營主體？兼業戶、種糧大戶、集體農場都曾經是糧食生產的主體，但生命力都不強。家庭聯產承包制是我國農村的基本制度，歷史上我國農業生產經營也是以家庭為主的，發達國家的現代農業也是以家庭經營為主體。所以以家庭為經營主體，根據生產力水平、土地資源條件、農村勞力轉移程度，擴大生產經營規模，把農戶發展成農場，即家庭農場，于是100－150畝適度規模的家庭農場在松江產生了。這個規模，既是綜合考慮現有農機裝備條件下以家庭自耕為主的生產能力，又是分析當時糧價、政策補貼、生產成本、規模效益以及農村勞力非農狀況后確定的。100－150畝的規模面積完全可以由一戶人家兩個勞動力自己生產經營，在當時稻谷價格每斤不到1元、土地租賃費每畝在600元的情況下，使家庭農場經營者全年能有5—7.5萬元的凈收入，高于當地務工收入，農民是有種糧積極性的，這個規模及規模效益有利于家庭農場經營者隊伍的穩定。而且，家庭農場經營者具有多重角色，除了是勞動者，還是投資者，也是管理者，三者的收入理應高于務工收入。

松江區家庭農場發展堅持經營者自耕，即家庭農場經營者必須依靠家庭人員來完成農田的耕、種、管、收等主要農業生產活動，除季節性、臨時性聘用短期幫工外，不得常年雇用勞動力從事家庭農場生產經營活動（這個規模也養不起常年雇工），不得將土地轉包、轉租給第三方經營。這樣的設計，主要是為了避免家庭農場規模過大而出現生產靠雇工以及圈地、轉包等現象發生，有利于農業生產穩定和農村社會和諧。同時，松江強調要培育新型農業經營主體、培育專業農民，讓農民專心致志地搞好農業經營，能夠親自學會駕駛現代農機，提升專業化生產水平，從而讓真正從事農業生產的勞動者收入得到提高。

經過10年的努力，至2016年末，松江家庭農場發展至966戶，其種糧面積占全區糧田面積的95%（其余糧田是種子場、集體經營的鎮保田等），戶均經營面積143.3畝；2016年全區家庭農場水稻平均畝產585公斤，畝均凈收入973元、戶均年收入達12.2萬元；家庭農場的經營期從開始的一二年到現在5年以上近70%，有20%左右優秀年輕經營者的經營權在10年以上。在松江，糧食生產從播種到糧食入庫全程機械化，松江的農民基本職業化，50歲以下農民絕大多數會使用各種農機，一支收入體面的現代職業農民隊伍已經形成。

二、家庭農場實踐的成效

10年來，松江家庭農場從起步探索到基本成熟，取得了良好效果，不僅穩定了糧食和生豬生產發展，而且有效地保護了基本農田，改善了農業生態環境，提高了勞動生產率和資源利用率，促進了農業發展方式轉變和農民持續增收，同時還培育了一批有經驗、有技術、會經營的專業農民。家庭農場模式創新，對松江推進農業現代化、實現“四化”同步具有積極而長遠的意義。對農業來說，家庭農場擴大了規模、實行專業化生產，使現代科技和農業機械廣泛應用，使農業找到了走出傳統農業、走向農業現代化的載體。對農民來說，通過擴大規模經營，提高勞動生產率，增加農民收入，找到了通過提高勞動生產率實現可持續增收的道路。對農村來說，可持續的生態環境也由此得以保護。從農村土地制度看，所有權、承包權、經營權三權分置得到充分體現。從農業后續發展能力看，既保護了耕田又解決了“誰來種地、誰來務農”的問題。

同時，松江家庭農場從起步到基本成熟主要表現在以下幾個方面：

（一）制度不斷完善

一是建立了土地流轉制度。實行以“依法、自愿、有償”為原則，土地承包戶將土地委托村委會統一流轉，經公開民主程序，再由村委會統一發包給真正有志于從事農業、有能力從事規?；a的家庭農場經營，并建立了全區農村土地管理平臺，改變了過去土地在農戶間隨意無序流轉的現象，規范了土地流轉行為。及時調整土地流轉政策和價格，發揮政策杠桿調節作用，將土地流轉費由固定的600元/畝調整為以500斤稻谷實物折價，土地流轉費隨糧食收購價變動而變化，使流出土地農民和家庭農場之間的利益由市場調節，平衡好土地承包戶與家庭農場經營者之間的利益關系。目前，全區農戶土地承包經營權流轉率達99.8%，確保了家庭農場得以健康穩定發展。

二是健全了民主準入機制。在家庭農場探索發展之初，為發動組織農戶發展家庭農場，農戶只要符合一些簡單條件（當地農民、以家庭為經營單位、會農業生產）即可報名成為家庭農場經營者。之后，隨著家庭農場經營收益逐年提高與機械化服務能力不斷提高，農民種田的積極性不斷高漲，出現了一個家庭農場有幾戶競爭的現象。對此，松江逐漸形成了一套較為成熟規范的家庭農場民主準入機制。即家庭農場經營者必須是具有相應生產經驗和經營能力、主要依靠家庭人員勞動完成主要農業生產活動的本村農戶；在農民自愿申報的基礎上，通過本村幾十個村民代表民主表決，選出家庭農場經營戶，既體現民意，又能把土地交給真正想種田、能種好田的農民。這樣，既有利于農業生產，又做到公開、公平、公正，而不是將土地發包權掌握在少數村干部手中。這也促進了當地村民遵守村規民約，搞好鄰里關系，崇尚公德和禮儀文明。

三是完善了補貼政策。家庭農場發展之初，由于糧價低、成本高、種糧效益差，為鼓勵家庭農場發展，區級財政給予家庭農場經營者200元/畝的土地流轉費補貼；之后，根據糧價與家庭農場收益情況，逐步減少土地流轉費補貼；2013年起又將補貼全部改為獎勵，鼓勵家庭農場進行高產競賽，推廣秸稈還田、機直播和新農藝、新技術，不斷提高家庭農場生產經營水平。

（二）專業化水平不斷提高

一是健全了家庭農場配套服務體系。家庭農場發展之初，松江農業服務體系尚不健全，僅有50多家個體農機戶、60多家集體農機服務隊為家庭農場的收割、耕田等提供簡單服務。隨著家庭農場發展不斷加快，圍繞家庭農場的生產需求、圍繞人機作業效率提高，松江不斷改進完善家庭農場配套服務體系。2008年探索農機服務方式，2009年組建了30家農機合作社服務全區農業，2011年推進“大機互助化、小機家庭化”機農一體模式，到目前建立了涵蓋良種繁供、農資配送、烘干收購、農技指導、農業金融和氣象信息等內容的專業化服務體系，全區水稻生產實現全程機械化。

二是家庭農場經營者生產能力不斷提高。通過組建機農一體家庭農場，加強家庭農場農機操作培訓等措施，全區家庭農場從建立之初的農機操作主要依靠農機服務隊到現在70%以上的家庭農場都能自主操作生產機械，并且還有一部分家庭農場能結合自身生產需求搞一些農機小改良、小發明，不僅提高了農機利用率，減少用工成本，減輕了勞動強度，還使農業勞動生產率大大提高。目前，松江966戶家庭農場中近70%是機農一體、種養結合戶，像李春風這樣既種田，又養豬，還能開農機的機農一體、種養結合家庭農場已近百戶，他們既會熟練操作耕、種、管、收等全過程的農業機械，還能對機械進行簡單日常維護保養，具備了現代農業機械的綜合運用能力，專業化生產能力大大提高。

（三）可持續能力不斷增強

一是土地生產能力可持續。在落實最嚴格的耕地保護制度的基礎上，一方面不斷改良耕作制度，將原本的一年稻麥二熟調整為三三輪作制再逐步改為“深翻—綠肥—水稻”一年一熟，同時堅持秸稈還田、種養結合、減肥減藥等生態循環措施，做到用地與養地相結合，有利于土壤質量改善、地力提高，促進農業可持續發展；另一方面通過推行家庭農場模式，加強對家庭農場的培訓與宣傳，鼓勵保護家庭農場長期穩定生產經營，農民保護土地的意識不斷增強，珍惜土地、用地養地、注重長期投入的自覺性不斷提高。

二是農民收入可持續。松江家庭農場發展10年來，家庭農場經營收入從剛開始戶均四五萬元到現在戶均10多萬元，畝均凈收入從500多元持續提高至去年的900多元，一方面是由于政策性的提高，更重要的是勞動生產率的提高降低了生產成本促進了收入提高，使農民找到了通過提高勞動生產率實現可持續增收的道路，而不是靠政策補貼實現增收。

三是農民職業隊伍可持續。家庭農場依靠高度機械化、規?；蜕鐣?，大大提高了農業勞動生產率，使經營效益和農民收入大幅增加。松江家庭農場10年的實踐使農民得到了體面收入，看到了種田的前景和希望，種地熱情高漲，許多青壯年農民和一些受過高等教育的年輕人紛紛加入進來，成為新生代專業農民，如子承父業的李春風、女白領沈萬英等，城市化、工業化后誰來務農種田的問題不用擔心了。目前，松江家庭農場中年齡在50歲以下的占到37.6%，其中45歲以下的占到25%，子承父業后繼有人。這些農二代對土地有感情，又能得到父輩的經驗傳承，在他們父母從事農業生產時，他們多少有幫忙，因而耳濡目染，并且他們在接受新技術、新機械、應對市場能力方面又勝于父母輩，他們青出于藍而勝于藍。

（四）“三權分置”得到有效落實

妥善處理好村集體、承包戶、家庭農場主及農田之間的關系，也是松江這幾年家庭農場實踐中認真探索的重大問題。農村土地集體所有、農戶承包經營，相關法律與政策把兩者關系表述得非常清楚。隨著農民就業居住的轉移，大部分農民不種田了，但要承包權，這次承包田確權與第二輪延包情況完全相反，而與第一輪承包情況一樣，農民紛紛要田。雖然農田通過流轉由專業農民規模生產經營（松江農地流轉近100%、糧田95%以上由家庭農場經營，其余為種子場、集體農場和小規模專業戶），但經營者有哪些權利義務，沒有政策規定，更無法律保護。松江從上世紀90年代就提出土地向種田能手集中的規模經營思路，但規模經營發展并不順利，其中的一個重要因素就是經營權沒有從承包權中明確分置。所以，將土地經營權從承包經營權中分離出來，并把相應權利界定清楚具有十分重要的現實意義，對于農業發展、農民利益保證及農村穩定影響深遠。松江在家庭農場發展過程中逐步探索土地三權之間的關系，并在實踐中不斷完善。

土地所有權屬于村集體經濟組織，體現在守土有責、保護耕田、優化土地資源配置、決定土地流向。村集體所有權在土地流轉中具體表現在：一是方案制定與發布，根據本村實際情況制定家庭農場戶數、規模經營者條件。二是根據農戶申請，村委會審核并公示，經村委組織老黨員、老隊長、村民代表對申請者審定并表決，按得票數確定經營者人選，再簽訂土地流轉協議。所有方案制定審核都是由村民代表民主商定或表決通過。三是根據土地流轉合同與家庭農場準入要求，收取土地流轉費，監督農場經營者，如遇土地轉包、損壞耕田、違反農產品安全等情形，終止流轉收回土地，行使所有者權利。

土地承包權歸農戶。具體體現在：一是按土地流轉出去的面積收取土地流轉費，按每畝500斤稻谷市場價格，糧食漲價流轉費提高，減價流轉費下降。二是有權申請取得土地流轉權，本集體成員優先取得流轉權。三是有知情權，本集體經濟組織土地流轉情況、流轉費可到村委土地管理平臺上查詢，同時部分農戶被推薦為村民代表的，可參與所有的決策表決過程。

土地經營權歸家庭農場主。具體體現在：經營者必須是本集體經濟組織成員才有申請經營流轉所得土地的權利，按照村集體經濟組織要求取得土地經營權后，一是按照合同期內經營土地，村與承包戶不得隨意收回土地；二是有權取得政府對糧食生產的各種補貼和服務；三是經營好的家庭農場到期之后有優先繼續經營的權利，在經營期內子女可繼承經營權，也鼓勵優秀經營者到退休年齡后子承父業；四是經營者在經營期內根據經營規模大小及生產需要到本區農村商業銀行貸款。

村與村民代表代表著土地所有者對土地進行處置，承包戶是集體所有土地的具體擁有者，在集體的土地中擁有幾畝幾分十分清晰，承包戶進城搞二、三產業或在農村從事他業，把土地流轉給村集體，村保證承包戶的土地權益，不與土地經營者發生關系，同時承包者有知情權、有參與決策權。

經營者也可安心從事農業生產，不用與所有的土地承包戶打交道，土地流入轉出、田租交付，價格都由村統一操作，村也把這個來龍去脈的數字與過程公示給廣大村民。三者權利義務界定清楚，互相關系理順后，集體的代表——村委的責任更重，承包戶可離土離鄉不離利益，經營者與承包者的糾紛沒有了，經營者隊伍穩定了、素質提高了。

三、家庭農場的展望與思考

（一）下階段松江家庭農場發展重點

農業生產以家庭為生產單位在我國有幾千年歷史，家庭農場經營制度作為最直接的農業生產主體在歐洲也有200多年歷史，家庭農場也是松江要長期堅持的現代農業生產方式。展望謀劃松江家庭農場未來發展，不僅要結合松江農村土地資源條件、本地農村勞力轉移情況和農業生產力發展水平，也要借鑒世界現代農業發展經驗，適應世界農業現代化發展趨勢，才能更好地提升松江家庭農場發展質量與水平。因此，下階段松江家庭農場發展重點是：

一要不斷提高勞動生產率。勞動生產率就是家庭農場的生命力，逐步減少戶數、適度擴大規模，這也是世界農業發展的總體趨勢。今后5到10年內，隨著本地城市化水平提高、農村勞力進一步轉移、部分家庭農場到齡退休以及農業科技水平發展，家庭農場經營規模還可以進一步擴大。松江區家庭農場完全可以在現有基礎上減少一半戶數、擴大一半規模，通過提高勞動生產率來增加農民收入與農業市場競爭力。

二要繼續提高農民專業化水平。通過開展家庭農場生產經營、農機操作培訓與交流、自身學習與自家經驗傳承，進一步提高家庭農場現代農機操作能力和科學種田素質，提高單位面積產量，提升農產品品質，增加經營效益，促進家庭農場職業隊伍素質提升，使經營者成為真正的現代職業農民。

三要繼續完善區級政策。在中央、市委市政府的大政方針下，從更加有利于家庭農場健康發展的角度出發，延長經營期，確保經營權，并根據家庭農場發展中出現的新情況、新要求，不斷調整完善區級政策，如設立耕地可持續保護政策、地租穩定政策、調整農機補貼政策等，促進家庭農場穩定可持續發展。

（二）當前需要研究探索的幾個問題

從農業可持續發展、家庭農場長期穩定角度出發，當前有幾個基本問題還要進一步研究探索：

一是探索建立農民自身服務組織。借鑒發達國家現代農業發展的成功經驗以及我國早年在農民行業組織的實踐，為在政府、市場和農民之間建立一個協調服務組織，把單個分散的農民有效的組織起來，建立由廣大農民和相關經營主體為成員的、自我管理的農民合作組織，通過這個組織，服務農民，組織農民，提高農民，發展農業，幫助農民進入市場，有效應對市場風險，提高農業綜合生產能力，提高農民知識技能，保障農民合法權益，無論從當前還是長遠看都是十分必要的。

二是確保經營權長期穩定。經營期越長，隊伍越穩定，隊伍越穩定，職業素質越高，經營者職業素質好，農業也就越穩定，發展也就越好，松江這10年的家庭農場發展證明了這一點。如何從法律上保護經營權，從政策上延長經營期，同時又體現經營權的效率與取得經營權的公平，既要盡可能地實現土地資源最優配置和使用效率的最大化，又要考慮本集體經濟組織人員取得經營權的對內公平、對外優先，這也必須要在法律與政策上明確的。

三是探索建立耕田保護制度。為了讓土地不老、讓子孫后代有肥田沃土、農業可持續發展，必須要建立耕地保護制度。一方面完善耕作制度，實行輪作季節性休耕、種養結合、減肥減藥。另一方面從農戶生產行為上，建立土地保護制度，將耕地地力保護協議作為家庭農場準入條件之一，在準入門檻中加入耕地保護制度，以保護土地的可持續生產能力，使農民逐漸養成珍惜土地、養護土地的意識與習慣。不斷完善制度保護耕田，這在法律與政策上都要有具體的保護鼓勵與處罰措施。

四是探索調整補貼方式。要側重生產力提高、促進土地可持續、培育農民職業化，圍繞先進科技應用、土地可持續能力保護、農業生產能力與生產效率提高、農民培訓與保障等方面給予扶持鼓勵，制定或完善補貼政策，改變目前農業補貼方式。□

（作者單位：中共松江區委、松江區人民政府）