浦東新區(qū)積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革

■浦東調(diào)查隊 浦東新區(qū)統(tǒng)計局 執(zhí)筆：鄭一煒

浦東新區(qū)積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革

■浦東調(diào)查隊 浦東新區(qū)統(tǒng)計局 執(zhí)筆：鄭一煒

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的一項重大任務。按照市委、市政府“堅定、扎實、穩(wěn)妥”推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總基調(diào)，新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府高度重視，堅持維護好、實現(xiàn)好和發(fā)展好集體經(jīng)濟組織成員的利益，注重頂層設計、完善配套政策、創(chuàng)新改革舉措，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為賦予集體經(jīng)濟組織成員更多財產(chǎn)權(quán)利奠定堅實基礎。

一、基本情況

（一）資產(chǎn)底數(shù)

截至2016年年底，新區(qū)共有24個鎮(zhèn)、365個村，農(nóng)村集體三級凈資產(chǎn)223.85億元，其中，鎮(zhèn)級137.87億元，村級80億元，組級5.98億元；村級總收入22.11億元，村均605.91萬元，村級總支出15.74億元，村均總支出431.30萬元。農(nóng)戶承包土地23.71萬畝，其中確權(quán)確地17.55萬畝，確權(quán)確利6.16萬畝，流轉(zhuǎn)土地17.92萬畝，流轉(zhuǎn)率75.61%。

（二）改革情況

1.村級改革：全區(qū)365個村，資產(chǎn)、收入、支出、土地收益、預決算、農(nóng)齡、農(nóng)村分配、經(jīng)濟合同、政策文件和產(chǎn)權(quán)改革情況等全部納入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺。其中356個村完成了村級產(chǎn)權(quán)制度改革任務，建立了社區(qū)經(jīng)濟（股份）合作社；已改革村已全面完成了村經(jīng)分離工作；36個村在改革首年進行了收益分配，總分配額9939.78萬元，總分配人數(shù)93507人，人均分配1063元。

2.鎮(zhèn)級改革試點：唐鎮(zhèn)和萬祥鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革試點，分別于2016年的4月和5月成立了鎮(zhèn)級經(jīng)濟合作聯(lián)社，并順利召開了一屆一次社員代表會議。改革后，及時將產(chǎn)權(quán)明晰的鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)納入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)的公開和公示。

二、主要做法

新區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度。在推進改革中，始終做到全市明確的五個堅持，即堅持集體所有，堅持因地制宜，堅持農(nóng)齡為主要依據(jù)，堅持公開公平公正，堅持效益決定分配。

（一）夯實基礎工作

1.完善管理體制。一是區(qū)級層面。區(qū)農(nóng)委農(nóng)村集體資產(chǎn)管理處增掛農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室牌子，負責全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)指導、協(xié)調(diào)、服務和監(jiān)管。二是鎮(zhèn)級層面。各鎮(zhèn)建立鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織完成產(chǎn)權(quán)制度改革之前，其出資人代表職責由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代為行使。已改革鎮(zhèn)，建立鎮(zhèn)級經(jīng)濟合作聯(lián)社，并建立健全成員代表會議、理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)。三是村組層面。村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革應改盡改，建立社區(qū)經(jīng)濟（股份）合作社，建立健全成員會議、成員代表會議、理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)。同時，全面推進村經(jīng)分離工作，明確在村黨支部（總支）的領導下，村民委員會主要行使公共管理和公共服務職能，村社區(qū)經(jīng)濟（股份）合作社主要行使集體經(jīng)濟管理職能，并全面建立村務監(jiān)督委員會。

2.理清資產(chǎn)家底。組織全區(qū)各鎮(zhèn)開展清產(chǎn)核資工作，工作中要求“實事求是、步驟統(tǒng)一、程序到位、規(guī)范調(diào)賬”，同時在清查的基礎上實行嚴格的財務公開，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。目前完成了對365個村的清產(chǎn)核資備案和鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的備案工作。

3.規(guī)范財務管理。新區(qū)從2007年起開展創(chuàng)建，至2010年全區(qū)各村基本達到財務管理規(guī)范化要求，其中曹路鎮(zhèn)東海村和周浦鎮(zhèn)棋桿村被農(nóng)業(yè)部確定為“全國農(nóng)村集體財務管理規(guī)范化示范單位”。工作中要求各村的費用支出統(tǒng)一使用區(qū)印發(fā)的“費用報銷單”，村務監(jiān)督工作情況統(tǒng)一登記在區(qū)印發(fā)的“村務監(jiān)督記錄簿”，會計核算統(tǒng)一按照區(qū)印發(fā)的“會計科目表”規(guī)范核算。2012年農(nóng)業(yè)部評定我區(qū)為“全國農(nóng)村集體三資管理示范縣”。

4.嚴格資產(chǎn)處置。撤制村隊集體資產(chǎn)處置涉及農(nóng)民群眾的切身利益。在工作中做到四個在前：一是資產(chǎn)公開在前，二是制度公示在前，三是方案公開在前，四是工作培訓在前。同時做到兩個強調(diào)：一是強調(diào)政策執(zhí)行嚴格，二是強調(diào)程序操作規(guī)范。南匯劃入浦東以后，針對在執(zhí)行政策方面存在的差異，重新制定《浦東新區(qū)撤制村、隊（組）集體資產(chǎn)處置的若干規(guī)定》。

5.提升管理技術。一是按照市紀委以“制度+科技”的形式加強“三資”監(jiān)管力度的要求，新區(qū)從2009年起開始探索、研究并實踐具有浦東特色的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，功能分為資金管理、資產(chǎn)管理、資源管理、報表管理、合同管理、“三資”公開、產(chǎn)權(quán)改革、鎮(zhèn)級管理等八大模塊。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時傳遞、查詢和監(jiān)控，體現(xiàn)了科技手段監(jiān)管“即時、公開、便利”的特點，有效保障了“三資”健康運行。同時，在完成唐鎮(zhèn)和萬祥鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革后，對兩鎮(zhèn)鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)納入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)的公開和公示，公示的內(nèi)容主要為：基本情況、資產(chǎn)情況、分配情況和章程。

二是為進一步加強農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易管理，新區(qū)在全市率先建成了“浦東新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易管理平臺”。要求逐步將農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易納入浦東新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易管理平臺，以公開、公正的方式擇優(yōu)選擇農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營者，實行集體資產(chǎn)陽光公開租賃交易。

（二）全力推進產(chǎn)權(quán)制度改革

按照市委、市政府“積極、穩(wěn)妥、扎實”做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革要求，新區(qū)認真排摸改革難點，準確設計改革路徑，全力推進產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

1.村級改革應改盡改。全區(qū)已改革村356個，其中：4個村建立社區(qū)股份合作社，352個村建立社區(qū)經(jīng)濟合作社。在推進村級改革過程中，切實做到“三清晰”，即成員權(quán)益清晰、治理結(jié)構(gòu)清晰、收益分配機制清晰；在改革后實現(xiàn)“三改變”，即產(chǎn)權(quán)關系改變（集體共有改變?yōu)槌蓡T按份共有）、監(jiān)管方式改變（自上而下的外部監(jiān)管為主改變?yōu)榧w經(jīng)濟組織內(nèi)部規(guī)范治理監(jiān)管為主）、收益分配方式改變（原來無序的福利發(fā)放改變?yōu)榘闯蓡T份額進行分配）。

2.鎮(zhèn)級改革試點推進順利。新區(qū)同志認為，鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革，要比村級產(chǎn)權(quán)制度改革更復雜、更困難。特別是新區(qū)南北地區(qū)各鎮(zhèn)的情況差異較大，前無古人，沒有相同的經(jīng)驗可借鑒，改革難度大。然而，他們更認識到，全區(qū)將近60%體量的鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)，即使村級改革完成了，如果鎮(zhèn)級改革不跟上，改革就不徹底、不完整，成員的利益也不能得到全面的保障。為此，新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府下定決心，按照全市推進鎮(zhèn)級改革的總體要求，從去年起，選擇唐鎮(zhèn)和萬祥鎮(zhèn)開展鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點。

一是區(qū)層面配套改革政策。新區(qū)政府在2016年年初以綜合配套改革文件印發(fā)了《浦東新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理實施辦法》（浦府綜改[2016]2號）。該辦法突出規(guī)范管理，突出陽光公開，突出改革創(chuàng)新，特別是對鎮(zhèn)級改革，如份額量化方式、成員代表的產(chǎn)生、成員代表人數(shù)、成員代表會議召開及決定的有效性、章程審議等，參照相關法律法規(guī)，結(jié)合工作實際，進行了具體的明確和規(guī)范，為鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革的推進提供了政策支撐。同時，配套印發(fā)了《浦東新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易管理指導意見》、《浦東新區(qū)關于加強村級組織運行基本經(jīng)費保障的指導意見》、《浦東新區(qū)關于進一步規(guī)范村干部工作報酬管理的指導意見》、《浦東新區(qū)關于開展村級集體資產(chǎn)委托管理的指導意見》等配套文件，從而使新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度進一步健全。

二是選擇代表性的鎮(zhèn)開展試點。2009年，南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，目前，全區(qū)24個鎮(zhèn)，南北鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟情況差異較大。為此，新區(qū)在面上選擇唐鎮(zhèn)和萬祥鎮(zhèn)，兩個在面上具有代表性的鎮(zhèn)開展鎮(zhèn)級改革試點。其中：唐鎮(zhèn)代表城市化發(fā)展地區(qū)，鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟體量較大，同時含有早年已撤制村和現(xiàn)存建制村的鎮(zhèn)；萬祥鎮(zhèn)代表純農(nóng)業(yè)地區(qū)，鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟體量較小的鎮(zhèn)。目的是通過兩個典型鎮(zhèn)的改革試點，發(fā)現(xiàn)改革難點，探索改革路徑，積累改革經(jīng)驗，為下階段全區(qū)面上鎮(zhèn)級改革的推進形成可借鑒的模式。

三是勇于改革創(chuàng)新破解核心難題。在鎮(zhèn)級改革推進中，新區(qū)堅持做到“四個明確”：明確資產(chǎn)權(quán)屬，明確資產(chǎn)主體，明確組織架構(gòu)，明確決策程序。同時，對核心難題，勇于探索，積極破解，由區(qū)政府以綜合配套改革文件予以印發(fā)《浦東新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理實施辦法》，并在全市范圍內(nèi)先行先試：

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作中遇到的困難

（一）改革舉措有待進一步完善

一是清產(chǎn)核資的規(guī)范程度有待進一步提高。作為產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎，在當前農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能不完整、量化范圍受到制約的條件下，清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)尚缺乏統(tǒng)一有力的舉措，在實際操作中存在一些不規(guī)范現(xiàn)象，如租賃合同的清理變更、資產(chǎn)核銷的層次標準等，各鎮(zhèn)的工作力度有所差異。二是農(nóng)齡復核的操作口徑有待進一步細化。農(nóng)齡復核涉及到股權(quán)設置，其中不少個案問題受到社員高度關注，難以簡單依照區(qū)級層面制定的復核標準進行操作和解釋，如全國農(nóng)齡普查操作口徑逐年調(diào)整造成的大學生農(nóng)齡認定爭議、因早年征地項目不規(guī)范而導致戶籍農(nóng)轉(zhuǎn)非與享受征地待遇的起始時間有區(qū)別等。三是村經(jīng)分開的工作要求有待進一步落實。村集體經(jīng)濟組織作為獨立的市場主體，客觀上要求村經(jīng)分離，浦東新區(qū)在試點過程中發(fā)現(xiàn)操作困難較多。一方面村委會和村集體經(jīng)濟組織的關系往往模糊不清，人員重合現(xiàn)象突出；另一方面在行政村撤銷建制前，村集體經(jīng)濟組織尚需承擔部分社區(qū)公共管理和公共服務等保障功能，如何平衡公共利益與社員股東利益有待上級部門進一步統(tǒng)一和細化相關操作口徑。

（二）政策環(huán)境有待進一步改善

一是村集體經(jīng)濟組織的法律地位尚不明確。社區(qū)股份合作社根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定擁有法人資格，但社區(qū)經(jīng)濟合作社尚未取得，其經(jīng)營和發(fā)展受到一定限制。二是集體經(jīng)濟組織缺乏針對性稅收政策。由于經(jīng)營方式主要以物業(yè)出租為主，社區(qū)股份（經(jīng)濟）合作社無法享受農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收政策，而其負有一定社區(qū)服務管理的公益職能和成員收入保障職能，權(quán)力和義務存在不對稱現(xiàn)象。同時，社員在領取股權(quán)分紅過程中還需承擔20%的個人所得稅，但事實上農(nóng)民從集體經(jīng)濟組織所獲得的股份紅利金額很低，只能作為基本生活的補充。三是扶持力度尚需增強。隨著居住人口的不斷增加，農(nóng)村地區(qū)公共資源消耗加劇，公共管理的成本壓力逐年加大，部分經(jīng)濟薄弱村在很大程度上需依靠政府的轉(zhuǎn)移支付維持日常工作運轉(zhuǎn)，同時個別地區(qū)的改革工作經(jīng)費也有待進一步落實。

（三）集體經(jīng)濟活力有待進一步增強

一是可實行股權(quán)分配的村相對較少。在浦東新區(qū)現(xiàn)有365個行政村中，基本符合探索收益分配機制（即凈資產(chǎn)超過1000萬元、年可支配收入超過200萬元）的村僅有124個，大多數(shù)村都無法滿足股權(quán)分紅的條件，這與農(nóng)民參與收益分配的強烈愿望不相適應。二是村級集體資產(chǎn)總體規(guī)模巨大但差異懸殊。在南北地區(qū)之間、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間，村級集體經(jīng)濟的差異明顯，如2013年浦東新區(qū)村級集體的年度可支配收入北片村均541.67萬元，南片村均246.4萬元。三是資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)營方式單一。浦東新區(qū)目前折股量化的農(nóng)村集體資產(chǎn)主要是經(jīng)營性資產(chǎn)，僅占資產(chǎn)總量的27.7%，大部分為廠房等實物資產(chǎn)，有的還存在權(quán)屬不清現(xiàn)象，可經(jīng)營的資產(chǎn)規(guī)模有限，且經(jīng)營方式主要為租賃，發(fā)展受到制約。四是經(jīng)營管理專業(yè)人才缺乏。浦東新區(qū)集體經(jīng)濟組織的運行管理基本實現(xiàn)規(guī)范化，但各類經(jīng)營管理專業(yè)人才較為缺乏，已成為制約村級集體經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸。

四、推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點建議

（一）加強組織領導，營造良好改革氛圍

一是加強責任落實。更好地發(fā)揮改革領導小組和工作小組的作用，加強對改革整體工作的組織領導、協(xié)調(diào)服務和指導，力求穩(wěn)步推進，建立工作目標考核制度，努力形成區(qū)、鎮(zhèn)、村各負其責，“一級抓一級，層層抓落實”的良好局面。二是加強宣傳培訓。善用各種媒體渠道，向干部和群眾宣傳改革目的、做法和成效，進一步統(tǒng)一思想，凝聚共識，增強使命感、責任感和緊迫感。同時要發(fā)掘和樹立典型，強化示范引領，根據(jù)各鎮(zhèn)、村改革的實際進展，分批分塊組織階段性和專題性培訓，幫助解決改革過程中的實際問題。三是深入調(diào)查研究。結(jié)合浦東新區(qū)綜合配套改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體系建設工作以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的開展，探索土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等權(quán)能的釋放和流動，拓展改革內(nèi)容，逐步深化改革進程。

（二）完善建章立制，注重過程指導監(jiān)管

一是完善規(guī)范和流程的編制。對于改革中涉及的清產(chǎn)核資、農(nóng)齡復核統(tǒng)計、資產(chǎn)量化和股權(quán)設置等關鍵環(huán)節(jié)中的原則性和程序性問題，要加快細化和完善，提高制度的統(tǒng)一性和執(zhí)行的嚴肅性。二是充分發(fā)揮基層民主，推行“村事民決”。對非原則性、非程序性的個案問題，可學習合慶鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗，采取“1+1+X”基層自治工作法，因村制宜，一事一議。三是建立內(nèi)部制約與外部監(jiān)督相結(jié)合的長效監(jiān)管機制。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部機構(gòu)運作及章程執(zhí)行情況進行跟蹤督查，并充分發(fā)揮現(xiàn)有“三資”監(jiān)管平臺的作用，加強對各類資產(chǎn)的監(jiān)管，加強對改革全過程的跟蹤監(jiān)督，做到在陽光下運行。

（三）建立保障機制，加大政策扶持力度

一是逐步推行村民自治組織與集體經(jīng)濟組織分離的管理體制。加大政經(jīng)分離的推進力度，加快形成堅持黨的領導、村委會民主決策、集體經(jīng)濟自主經(jīng)營的新型村級管理體制和運行機制，各司其職、各負其責。二是確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位。學習借鑒浙江省、北京市等地的做法，推動地方立法賦予社區(qū)經(jīng)濟合作社法人地位。三是加大資金支持力度。合理安排現(xiàn)有的財政扶持項目資金，完善以獎代補、項目化扶持和貸款貼息等機制，不斷加大對村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費和公益性支出的保障力度。四是研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的稅收支持政策。探索對集體經(jīng)濟組織利用物業(yè)租金收入從事農(nóng)村公共事務和公益事業(yè)建設的實行稅前列支，對營業(yè)稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等給予政策優(yōu)惠或先征后返（獎）等。五是加強人才培訓和引進。加強對集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理人員的培養(yǎng)，同時增強人才儲備，嘗試引進職業(yè)經(jīng)理等相關專業(yè)人才，從事企業(yè)和資產(chǎn)管理。

（四）采取多種形式，促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是保護農(nóng)民利益，讓更多農(nóng)民享受到實實在在的改革成果，實現(xiàn)農(nóng)民增收。一是用好用足現(xiàn)有政策資源。加快落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制和征地留用地制度，可推行惠南鎮(zhèn)“歐尚地塊”的開發(fā)經(jīng)驗，在征地過程中預留出一部分土地指標用于村級集體經(jīng)濟發(fā)展。二是創(chuàng)新集體資產(chǎn)經(jīng)營模式。搭建區(qū)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)投資平臺，利用上海市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場平臺，整合各類集體資產(chǎn)和要素，優(yōu)化資源配置；也可依托大型企業(yè)集團的優(yōu)勢，采取搭乘國資“便車”，實行委托管理等經(jīng)營方式，拓展經(jīng)營渠道，提高經(jīng)營效益。三是探索土地補償金保值增值的有效途徑。在不影響撤制分配計劃實施的前提下，充分運用金融杠桿，實現(xiàn)土地補償金的保值增值。四是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的風險保障機制。面對市場經(jīng)濟不可預知的風險因素，在選擇相對穩(wěn)妥投資途徑的同時，積極引入農(nóng)保等金融機構(gòu)，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織抵抗風險的能力。□