麗水市推進國家級扶貧改革試驗的實踐與思考

■杜立峰 王艷杰

麗水市推進國家級扶貧改革試驗的實踐與思考

■杜立峰 王艷杰

浙江省麗水市是全國首批扶貧開發改革試驗的三個地級市之一，同時也是浙江省扶貧工作的重點區域。扶貧改革試驗成果既關系到麗水廣大低收入農戶的切身利益，更關系到改革樣本的有效性、可推廣程度。2013年該市啟動國家級扶貧改革試驗區建設以來，已初步形成了化農民為市民、化固產為動產、化資源為資本、化分力為聚力的“麗水模式”。2016年，全市農村常住居民人均可支配收入16459元，比上年增長9.7%，增幅連續第8年居浙江省首位。低收入農戶人均可支配收入達9550元，比上年增長19.5%，除“低保”戶外，家庭人均可支配收入超過8000元的戶數比重達到80.2%，基本消除了家庭人均純收入在4600元以下的貧困現象。

一、麗水市扶貧改革試驗的經驗與啟示

（一）創新扶貧開發方式，異地搬遷化農民為市民

開展異地搬遷，幫助低收入農戶拔窮根、挪窮窩。出臺《麗水市農民異地搬遷規劃（2013-2017）》，與中心鎮中心村建設、村莊整治建設、農房改造建設、低丘緩坡開發等相結合建設安置小區。實行差異化搬遷補助機制，組建農民異地搬遷政府性公司，加快推進農民城鎮化進程。2013年以來，麗水市累計投資44億元，積極引導高山遠山、地質災害隱患區和重點水庫區域的農民向縣城、中心鎮和中心村搬遷，搬遷農民2.34萬戶、7.45萬人。逐步取消農業戶口和非農業戶口性質劃分，按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度，農民進城落戶變為市民后，繼續保留其原有土地（山林）承包經營權，其在原戶籍所在村村經濟合作社中的集體資產收益分配等權益保持不變，擁有的股權可依法繼承或流轉。進城落戶農民與當地市民享有同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇。

（二）全面推進產權改革，分權賦權化固產為動產

開展農村土地承包經營權、林權、水利產權、集體土地房屋產權制度改革。河權改革入選“2015全國基層治水十大經驗”。2016年，農村土地確權登記率達93.3%。經濟薄弱村轉化率達到70%以上，村級集體經濟收入增幅達8%。通過“清產核資、摸清家底，界定成員、明確股東，確權固化、量化股權，搭建平臺、規范流轉”，實現2727個村村經濟合作社股份化改革全覆蓋，79個村開展經營體制機制創新試點。在符合“一戶一宅”法律規定的前提下，該縣允許本縣農村村民在縣域范圍內跨村進行農村宅基地使用權流轉，允許由村民委員會統一有償收回農村空閑宅基地，通過公開掛牌競標方式有償流轉。

（三）創新農村金融服務，保權活權化資源為資本

建立市、縣、鄉三級農村產權交易平臺172個，交易覆蓋所有六類農村集體產權，有效促進了農民資產變資金。2016年，全市“三權”（林權、農村土地流轉承包經營權、農村住房財產權）抵押貸款累計發放量261.25億元，余額95.76億元。其中新發放林權抵押貸款35.1億元，余額54.7億元，居全國第一。引導金融機構集群創新推出茶園、石雕抵押貸款，小水電股權、農副產品倉單質押貸款，農民工扶持貸款等新產品。農信社專門面向低收入農戶發放豐收愛心卡22.46萬張，授信4.25億元，共發放扶貧小額信貸4.72億元。推進財政出資、行業協會組建、商業性運作、村級擔保基金四個層次的農村擔保體系建設，推廣資金類、資產類、信用類、預期收益類四類擔保模式，建立村級擔保組織170個。在408個扶貧重點村組建了資金互助會，累計入會農戶2.85萬戶，累計發放借款2.2億元，借款農戶1.2萬戶次，呆賬壞賬率為零。創新食用菌等特色險種，率先在全國實現森林、水稻、油菜、自然災害公眾責任險等政策性保險全覆蓋。

（四）完善大扶貧格局，“三位一體”化分力為聚力

完善結對幫扶體系。全市1569個扶貧重點村由省、市、縣三級開展結對幫扶。實施殘疾人就業創業幫扶專項行動，建立各級殘疾人扶貧基地111個，培育殘疾人來料加工點45個，全市農村殘疾人穩定從業達到7萬人。不斷提高行業扶貧的有效性，把發展生態精品農業作為加快農民脫貧致富奔小康的重要基礎工程。注冊并打響了全國首個覆蓋全區域、全產業、全品類的農產品公用品牌“麗水山耕”，培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個百億級產業，鞏固了農民持續增收的基礎。著力提升農民素質，開展“麗水農師”和職業農民培育工作，“十二五”期間，累計培訓32萬人次，培養農村實用人才7.5萬人。打響了縉云燒餅師傅、云和師傅、松陽茶師等品牌，增強了農民外出就業創業能力。提高社會扶貧的積極性。依托“中國生態第一市”的優勢，發展農家樂（民宿）鄉村休閑旅游業，全市累計培育農家樂綜合體48家、農家樂特色村95個、農家樂民宿3251家，從業人員4萬人，成為農民就業創業和脫貧致富的重要產業。全市建成各類農村電子商務服務站點4305個，農村電子商務的網店數（企業數）達12095家，帶動就業崗位8萬多個。

二、改革面臨的主要困難和問題

（一）農民市民化的難度在逐年加大

異地搬遷安置小區建設用地成本大幅上升，勞動力價格持續上漲，農民購（建）房成本增加。受經濟社會發展實際水平制約，對搬遷農戶的就業支持仍然不足，加上低收入農戶自身觀念和素質制約，轉移就業創業難度較大，造成部分農民就業增收較困難。城鄉二元體制結構障礙還沒有完全突破。農村產權改革沒有完全到位，農民對自己在農村的資產、權益還不放心，農民帶權進城還沒有完全實現。戶籍管理體制改革還未跟上，大多數異地搬遷農民還不能完全平等地穿上城鎮的“新衣”，安心落戶。

（二）精準扶貧需要優化扶貧項目設計

麗水市低收入農戶有21.62萬戶、61.64萬人，低收入農戶量多面廣，精確瞄準、因戶施策難度大。相對來說，低收入農戶自身素質偏低,自主創業和勞動就業能力較弱,抵御風險能力不強，因災、因病返貧現象依然存在。扶貧重點村大多山高路遠，農民居住分散，交通相對不便，集體經濟薄弱，農業產業組織化程度較低,扶貧產業可選擇面較窄。目前的金融扶貧措施大都是普惠性金融扶貧，都是建立在農戶的財產、擔保和信用評估等基礎上的，精準性金融扶貧產品較少，低收入農戶貸款難依然存在。另外，扶貧資金分散在多個部門，且都以項目的形式下撥，增加了精準扶貧的難度。

（三）扶貧改革試驗參與方各有顧慮

扶貧參與模式較為剛性。目前的扶貧開發模式以政府為主導，社會力量參與度不充分，低收入農戶自身作用難以充分發揮。而在改革試點中，個別干部對創新和突破有顧慮，擔心動作過頭會給自己帶來不必要的麻煩，畏首畏尾，不敢大膽嘗試。群眾有戀土、戀鄉情結，且擔心改革后原有利益會受到影響，參與改革顧慮較大。

三、深化扶貧改革試驗的對策建議

在全面建成小康社會的新階段，扶貧開發的背景環境、內容重點、方式方法、支撐條件都發生了顯著變化。因此，下一步深化扶貧改革，需要從五個方面不斷努力：

（一）優化精準扶貧工作機制

要完善低收入農戶精準識別、動態管理、精準幫扶機制。定期開展低收入農戶核查，精確摸清常住低收入農戶底數，按動態分類（戶籍、常住）電子化建檔立卡，做到有的放矢。對貧困人口實行動態管理，使穩定脫貧的村與戶及時退出，返貧對象及時納入。深入分析扶貧對象致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃，落實幫扶措施，特別注重“低保戶”、“五保戶”、“代際扶貧戶”等特殊群體扶貧，更加注重文化扶貧、衛生扶貧。加強低保對象動態管理，確保“應保盡保”。進一步整合專項救助資源，實現“應助盡助、需助即助”。完善“支出型貧困”救助制度，對城鄉居民中因患病和教育支出較大的困難家庭，給予基本生活救助。要在低保、醫療救助、臨時救助的基礎上，開展教育、住房、就業、養老等救助，構建全面、立體的社會救助服務網絡。

（二）不斷推動扶貧開發機制創新

一是創新搬遷扶貧機制。要根據市場變化進一步提高差異化補助標準，鼓勵就近搬遷、公寓式集中安置。對于保留的行政村，要提升完善基礎設施，提高公共服務水平。搬遷后的村居可收歸集體所有，通過修復改造，用于鄉村旅游開發、生產用房或應急用房。二是創新產業扶貧機制。要把提升發展農家樂民宿、來料加工、農村電商等新興產業作為幫扶和帶動低收入農戶增收的“新引擎”，鼓勵農村青年和農民工返鄉創業。支持經濟薄弱村和扶貧重點村發展集體物業經濟、資源經濟服務，增強村級集體收入。開展保險助推扶貧試點，對因自然災害或市場波動造成的低收入農戶經濟損失進行補助，提高抗風險能力。三是創新社會扶貧機制。完善對低收入農戶的助學、助困、助醫、助業、安老機制和“因村制宜、因人制宜，分級負責、分類幫扶，幫扶到戶、責任到人”幫扶機制，健全“一村一計一單位”、“一戶一策一干部”等單位結對、干部結對、黨建結對、村企結對、僑戶結對等幫扶措施。建立扶貧志愿者制度，充分發揮各類慈善組織、社會團體作用，鼓勵有實力的企業設立扶貧公益基金，引導社會力量參與扶貧事業。

（三）深化農村集體產權制度改革

全面推進經濟合作社股份合作制改革，將集體資產量化到人，發放股權證。開展農村產權確權工作，通過發放社員證以“一證”保“五權”，確保農民土地承包經營權、林權、宅基地使用權、集體資產股權和原有涉及權益得到保障，讓農民帶“資產”進城入戶。健全農村產權交易流轉市場，培育專業產權評估組織、擔保組織，協調推進市縣間、部門間流轉平臺標準化“接口”建設，探索將農村產權流轉平臺對接電商平臺，以拓寬流轉渠道，提升流轉效率。進一步探索宅基地使用權流轉試點。對農村空閑宅基地，可穩妥地開展流轉，以優化土地資源配置，拓寬農民異地搬遷渠道，保障宅基地用益物權，增加村集體和農民的財產性收入。

（四）深化創新農村金融體制機制

加快農村金融改革進程，逐步建立農村大金融體系。在原“農戶信用信息數據庫”的基礎上，擴充產權流轉信息、動態交易記錄等征信內容，加入林權、集體資產股權、土地承包經營權等內部“疊加增信”，以及加入機構擔保、個人信用擔保等外部“疊加增信”，有機合成標準化的農村信用增進（增級）機制，提升農戶貸款額度。增強扶貧“普惠”的精準性，加快具有身份識別和金融服務功能的“愛心卡”的授信和貸款力度，加大為低收入農戶小額貼息貸款的貼息力度，讓扶貧金融政策真正惠及低收入農戶。完善農業貸款風險補償機制，完善政策性農業保險制度，如爭取把茶葉納入省政策性農業保險品種、提高農業保險省級財政補助比例等。

（五）創新農民異地搬遷安置小區管理服務

加快農村集體產權確權、保權工作，這是推進城鄉戶籍制度改革，讓農民帶“資產權益”進城“安家落戶”的前置條件。加快推進與戶籍性質相關的配套制度改革，使有關政策與戶口性質相分離。落實安置小區屬地管理，讓異地搬遷進城農民不再“邊緣化”，真正實現生活方式轉變，無差別地融入社區和城市。在安置小區開展主任直選試點，提升民主自治水平。結合需求，有針對性開展“就業創業”、“融入社區”等各類主題培訓和社區文化活動，提升社區居民技能與文化素養。□

（作者單位：麗水市新農村建設和發展研究中心）