“十三五”時期我國地方政府性債務風險研究

張平

（天津財經大學經濟學院，天津 300222）

·經濟論壇

“十三五”時期我國地方政府性債務風險研究

張平

（天津財經大學經濟學院，天津 300222）

“十三五”時期我國經濟發展進入了新常態時期。這一時期地方政府財政收支活動將面臨更大壓力。從整體角度、各省級政府角度、制度變遷和外部經濟影響角度分析，我國地方政府性債務雖總體可控，但其對全國政府性債務貢獻過大，地方債上升空間幾近消失，個別省份債務負擔率已進入預警區間。“十三五”時期，通過對地方政府償債資金來源和償債成本的預測，不難看出，我國地方政府債務將有可能面臨更大償債壓力。控制債務風險、緩解債務壓力一方面要提高償債能力，著力推進融資平臺公司市場化轉型、建立地方房地產稅、完善公私合作模式等，另一方面要提升監管水平，加快完善地方自主發債模式、加強政策創新風險的監控。

地方政府債務；“十三五”時期；經濟新常態

一、引言及文獻回顧

“十三五”時期我國經濟進入新常態，地方政府財政運行也進入到了收支矛盾加大、赤字持續增長的“新常態”。面臨新形勢下的挑戰，地方政府的債務壓力是否可控？地方政府是否會面臨“破產”危機？類似擔憂已成為社會和學界關注的熱點問題。這一熱點問題的分析無疑需要歸納總結“十二五”末我國地方政府債務風險狀態，合理預測“十三五”時期地方政府性債務風險發展趨勢，從而提出相應的債務控制對策，保障“十三五”時期我國新常態經濟發展背景下宏觀經濟的安全運行。

“十二五”以來我國地方政府債務的融資形式不斷豐富、融資規模持續增加，越來越多的學者開始注重地方政府債務風險的研究。國內很多學者對地方政府債務均做出了不同角度細致豐富的研究，具體主要集中在三個方面。

一是地方政府債務風險規模的研究。審計署2011年和2013年對地方債進行審計并發布報告，報告內容涉及地方債務規模總量以及債務結構等。2015年全國人大就2014年末地方政府債務規模和存在問題發布調研報告。國內學者也開展了對債務風險規模的實證化研究，主要分為三個方面：其一，通過運用KMV模型對地方債務安全發行規模與違約概率進行評估，如馬德功和馬敏捷（2015）、朱潔和李齊云（2015）；[1](p139-144)[2](p37-42)其二，基于可持續性角度對地方債務風險進行分析，如繆小林和伏潤民（2014）；[3](p90-101)其三，通過對債務風險警戒線的具體分析得出地方政府債務規模，如刁偉濤（2016）。[4](p12-21)

二是地方政府債務風險成因的分析。學界主要從宏觀經濟、財政體制、政府行為和管理機制四個方面分析風險成因。馬改艷（2014）認為大多數地方政府都是用賣地收入作為還款來源。當土地市場低迷時，償還債務會面臨較大風險。[5](p65-75)王俊（2015）指出在城鎮化發展戰略下，一旦宏觀經濟平衡被打破，將會出現嚴重的債務危機。[6](p13-25)楊燦明和魯元平（2013）、戴健（2015）認為分稅制改革后，地方政府的事權與財權嚴重不相符是帶來地方財政風險的最根本原因。[7](p58-60)[8](p133-135)衛志民（2014）認為地方政府在面臨官員的績效考核和各地“GDP錦標賽”壓力的情況下催生了地方政府的債務風險。[9](p25-31)

三是地方政府債務風險化解的措施。國內學者研究方向主要集中在以下幾個方面：其一，閆光華和趙驕（2015）、張光愷（2015）等以地方債務發債源頭進行分析，從“節源”的角度探討舉債規模減少對策；[10](p22-31)[11](p117-118)其二，周小付（2014）和韓鑫韜、梁雁（2016）認為地方債務風險的主要治理途徑為建立健全完善的地方債預警機制進行控制和監測；[12][13](p84-85)其三，詹向陽、鄭艷文（2015）和周建霞、楊麗華（2016）結合PPP等一些新的經濟發展模式對解決地方債風險對策進行創新。[14](p32-34)[15](p45-46)

綜上所述，當前學界對于地方政府債務的研究雖大多集中在債務結構和債務規模上，還未涉及全面具體地對“十三五”時期地方債務風險可控性進行預測。本文在“十二五”末地方債數據基礎上，力求預測“十三五”時期地方政府性債務風險的狀態并提出相應的風險控制對策。

二、地方政府性債務的形成機理及其風險演變

世界銀行經濟學家漢娜（1998）曾提出著名的財政風險矩陣分析法，從法律和發生的可能性兩個角度將政府債務分為四類：從法律的角度，政府債務劃分為直接債務和間接（或有）債務，其中直接債務是任何情況下都存在的可預測的債務，間接（或有）債務則是由個別且不確定的事件即或有事件所引致的債務；從發生的可能性角度，政府債務根據是否得到法律或合同的明確確認，劃分為顯性債務和隱性債務，其中顯性債務是指被法律或合同所確認的特定的政府債務，債務到期時，按照法律規定政府負有償還義務，隱性債務不同于法律意義上的債務，而是建立在公眾利益或者政治壓力等基礎上的政府道義負擔。據此政府債務可分為直接顯性債務、直接隱性債務、間接顯性債務和間接隱性債務四類。參照漢娜的理論，可以劃分出我國地方政府性債務矩陣，揭示出地方政府性債務的形成機理，見表1。

表1 我國地方政府性債務形成機理矩陣圖

地方政府形成上述債務后，隨著地方經濟發展和民生政策落實的壓力，債務有可能進一步積聚。若不加以預警和控制，債務風險將沿著地方赤字加大→償債困難→土地財政依賴→地方政府瀕臨破產→債務風險向上級政府縱向轉嫁的路徑演變。具體來說，當前我國地方本級財政的運行狀態多為赤字狀態，地方一般財政收入難以作為償債資金來源。償債資金主要依靠土地出讓收益等政府基金性收入和發行新債收入。而這兩個償債主力又極易受宏觀經濟運行及市場波動的影響，從而進一步導致地方政府債務風險的加劇。加之，目前我國明晰的地方政府破產規則尚未出臺，貸款機構無法對地方政府進行精確的風險評估和信用評級，中央也難以阻止地方政府道德風險的產生，面對不斷累積的地方政府性債務風險，中央財政只能充當最后的兜底責任。地方政府債務風險的最終演變趨勢極有可能是向中央財政進行縱向轉嫁，因此必須從全國整體及各省級政府的角度對地方政府性債務風險狀態進行分析。

三、“十二五”末地方政府性債務規模及其風險狀態

2015年新預算法實施后，債務余額占GDP的比率（即債務負擔率）已作為衡量地方政府可以發行新債上限的指標，同時也會影響地方政府債券的利率。目前，國際上公認的債務負擔率警戒線是60%，該標準出自1991年歐盟公布的《馬斯特里赫特條約》。

（一）從整體角度看地方政府債務風險。

1.依照絕對標準進行度量。

2015年作為“十二五”的收官之年，其GDP總量為676708億元，根據歐盟發布的債務負擔率指標，我國的財政總債務規模應當控制在414個歐盟主要國家（缺少盧森堡資料）財政收入集中率平均為43.7%，大衛·恩·海曼，《財政學：理論、政策與實踐》，北京大學出版社，2015。06024.8億元（676708億元×60%）以內。2015年我國政府債務總規模為26.66萬億元，其中地方政府債務為16萬億元，全國財政債務負擔率為32015年財政集中率=（公共預算收入+社保基金收入+政府性基金收入+國有資本經營收入）÷2015年GDP（152216.65億+44660.34億+42330.14億+2560.16億）÷676708億，數據來源：第十二屆全國人民代表大會第四次會議報告。9.4%①2015年我國政府債務總規模數據來自“中國首次披露2015年政府債務率政府舉債還有空間”，第一財經網，http://qd.ifeng.com/a/20160527/4593393_0.shtml。債務負擔率=到期債務余額÷當年GDP（26.66萬億÷676708億=39.4%），低于國際警戒線。但就2015年和2014年進行比較，全國政府性債務增加3.66萬億元，地方性政府債務增加了0.6萬億元（根據財政部數據，2014年全國政府性債務為23萬億,其中地方政府債務為15.4萬億元）。綜合來看，在政府性債務的增長過程中，地方政府債務增長占比16.39%（0.6萬億÷3.66萬億），地方政府債務負擔率對全國政府性債務負擔率貢獻率高達60%②地方政府的全國債務貢獻率=地方政府債務負擔率÷全國財政負擔率（16萬億÷676708萬億÷ 39.4%）。即使我國當前的政府債務風險仍處于持續可控范圍內，并未突破危險邊境，但地方債對全國政府性債務貢獻率比較大，使政府債務負擔率更加接近國際警戒線。

2.依照相對標準進行度量。

債務負擔率標準與財政償債能力在衡量地方負債風險上存在著密不可分的聯系，而償債能力又與財政收入規模息息相關。歐盟在《馬斯特里赫特條約》里提出的60%的警戒線是以歐盟財政收入規模為基礎的，結合中國的實際情況，需要對這一警戒線進行調整。

首先本文在計算我國財政收入時擴寬了統計口徑，在公共預算收入的基礎上加計了社保性基金收入、政府性基金收入和國有資本經營的收入等，計算出我國2015年的財政集中率為35.73%。③

其次將計算出的財政集中率帶入比例公式，結合歐盟提出的60%警戒線，計算出適用于我國實際情況的債務負擔率，數額為49.06%（60%×35.73%÷ 43.7%④）。根據上文計算，我國2015年全國債務負擔率已經達到39.4%，與調整后適用于我國實際情況的49.06%的警戒線進行對比，相對來說地方債務負擔率距離風險警戒線的上升空間壓縮了一半，僅有10%。所以盡管當前風險處于可控范圍內，但形勢也不容樂觀，未來年度我們要將債務負擔率嚴格控制在風險下限。

（二）從各省級政府來看地方政府債務風險。

依據上文計算出的39.4%和適用于我國實際情況的歐盟警戒線調整后的標準49.06%，將我國各省（除西藏及港、澳、臺地區）債務負擔率劃分為安全區、一級預警、二級預警三個區間，如表2所示。

從總體債務負擔率來看，我國的政府債務仍處于風險可控的階段。但結合表2進行縱向分析，可以清晰地看到部分省市其債務負擔率瀕臨警戒線，如北京市、寧夏自治區；海南省、云南省已經超過警戒線，處于一級預警區域；貴州省更是高達86.98%，遠遠超過國際上認可的警戒線。這種由于我國現階段各省市經濟發展不均衡所造成的地區化債務負擔差異，給地方政府債務帶來了更多的風險，也使地方債務市場化面臨諸多現實困境。

（三）從制度變遷角度看地方政府債務的風險。

“十二五”以來，地方債進入償還高峰期，地方政府面臨較大的償債壓力。在此背景下，地方政府將一部分債券進行置換，通過公開招標、定向置換的方式，把原來利率高、期限短的貸款、信托融資等債務置換為成本低、期限長的地方政府債券。債務的另一部分償還通過新預算法中規定的地方政府自行發債來解決。“十二五”末，一些創新性的地方政府債務管理制度逐漸涌現，但其中也潛在了一定的風險。

表2 我國各省級地方政府債務負擔率區域劃分

1.地方債置換中蘊含的風險。

所謂置換，就是地方政府發行新債券，用籌集來的錢償還存量債務，緩解償債壓力。2015年財政部規定其下發的2萬億置換債券額度必須用于置換2015年到期的債務本金，不能用于支付利息和經常性支出，也不得用于償還應由企事業單位等自身收益償還的債務。根據2015年財政部推算，1萬億元的平臺債務置換成地方債券，一年便可以節省400億到500億元的利息支出。但地方債券通過置換會使債權人或償債期限過于集中，導致地方政府債務風險增加，加之地方政府沒有正式披露和編制資產負債表，地方政府債券信用評級缺乏較為公正的標準，地方政府債務的隱性風險會大幅度地增加。

2.地方政府自行發債中潛在的風險。

在2015年新預算法背景下，隨著5月份江蘇進行第一期債務的發行，拉開了我國地方政府可以自發適度舉債的序幕。雖然在一定程度上地方自行發債有利于地方政府更好地執行事權實現其政府職能，但也相應地存在一定的隱性風險。一方面，發行地方債會對債券市場的其他類型債券產生擠出效應。另一方面地方債的承銷團主要為銀行及地方商業銀行和農信社，投資機構過于單一，對銀行體系會造成一定的影響，引發金融風險，而金融風險與財政風險本來就相輔相生，地方政府很難規避。

（四）從外部經濟角度分析風險。

地方政府債務中地方融資平臺的債務存量額度非常大，而且其投資的項目多為時間較長、資金回籠較慢的項目，需要政府以持續不斷的資金注入來維持項目的發展。根據央行調研數據表明，全國各地地方融資平臺的資產負債率普遍在60%以上，只有30%左右的平臺公司可以依靠項目收益償還，70%以上的融資平臺債務需要依靠政府財政收入和土地增值收益來償還，但這顯然是當前地方政府財政收入水平無力承擔的。財政收入增速一旦放緩，地方政府就會有更大的償債壓力，其違約風險會大幅度提升。在當前新常態的經濟背景下，伴隨GDP增速的放緩，地方財政收入必將會有所下降，由此在“十三五”期間地方政府將有可能面臨更大的償債風險。

四、“十三五”時期地方政府性債務風險預測

學界對于地方政府債務的研究目前僅停留在現有債務規模的估測，本文將綜合“十二五”期間各年的數據，結合債務置換制度的影響，測算政府可供使用償債資金和償債成本，對“十三五”期間地方政府債務風險進行預測。

（一）地方政府償債能力預測。

1.償債資金來源方面。

基于現階段地方政府對于債務償還的現狀，本文認為償債的來源主要分為兩部分，即發行新債收入和地方政府舉債進行投資所獲得的項目收益。

對于發行新債收入，引用2012至2015年地方政府發行新債總額為基數，計算得到4年發行債券的平均增長率為32016—2020年債務負擔率分別為24.67%、24.31%、24.44%、24.56%、24.67%，引自：刁偉濤.“十三五”時期我國地方政府債務風險評估:負債總量與期限結構，中央財經大學學報，2016年第3期。5.95%①2012—2015年地方政府發行新債總額分別為2000億、2500億、3500億、6000億。。以該平均增長率為計算依據來推測十三五期間各年新發行的地方債務總額。而地方發行新債除了用于對基礎設施項目投資外，還有相當一部分比重是用來償還到期債務。據2013年《央廣新聞》記者調查，發現各地方政府發行新債融資的三分之一都用于償還到期債務。因此，不難推算出地方政府發行新債中用于償還以前年度到期債務的數額，詳見表3。

對于地方政府舉債進行項目投資的收益部分，地方政府債務項目投資過于繁雜，且缺乏相應數據的調查和統計，但可以肯定的是地方政府債券的收益率至少要高于其票面利率。本文采用保守的方法計算，引用Wind當期所有地方政府債票息率計算平均值，推算出地方政府債務收益率為3.32%。李克強總理曾指出“十三五”期間我國GDP增速應維持在6.5%以上，而申萬宏源等金融機構推測“十三五”期間我國GDP增速最高可達7.5%。以6.5%為下限7.5%為上限，取中值后本文認為，在“十三五”時期中國經濟的適宜或潛在增長速度為7%，假定我國經濟的實際增長速度會基本保持在這個水平，通貨膨脹率為適中水平1.5%，[4]以2015年的GDP為基數計算出2016至2020年的GDP分別為713376.91億元、752032.80億元、792783.35億元、835742.05億元、881028.57億元。②GDP=上一年度GDP×（1+7%）÷（1+1.5%）在此基礎上我們運用刁偉濤教授估測出的“十三五”期間各年債務負擔率③，測算出我國地方債券將會給地方政府帶來的項目收益，詳細數據在表3中列出。

2.償債成本方面。

政府償債支出主要分為本金和利息兩部分。根據2015年底全國人大常委會地方債調研報告估測，2016年的到期債務為2.8萬億元，2017年到期的債務為2.4萬億元，到期債務即為當期需要償還的本金。而地方政府債務的利息支出，在2015年地方債置換前主要來自融資平臺的貸款項目，我們假定銀行針對融資平臺的貸款全部為中長期貸款，2010年至2013年我國5年以上貸款利率分別為5.94%、7.05%、6.55%、6.55%，我們計算平均值后將6.5%作為地方融資平臺貸款利率。根據上文計算出的債務余額，可以預測出2016和2017年的利息支出，詳細數據見表3。

（二）債券置換前后償債利息。

所謂地方債置換就是用低利率的發債去置換地方投融資平臺高利率的貸款，在2015年債券置換以后，根據中國債券信息網的相關數據，債券置換和新發行債券的平均利率為3.5%。由此我們與債券置換前的利息額相比，得出“十三五”期間通過債券置換而減少的利息支出最多可達29816.65億元，較大程度上緩解了地方政府債務風險，見表3。

通過對地方政府償債來源和償債成本的預測，我們發現在“十三五”時期地方政府的償債能力遠遠低于其償債本金和利息之和，如圖1所示，即便考慮到債券置換后對地方政府償債壓力的利好影響，“十三五”時期地方政府每年依舊面臨著可供使用償債資金與償債本息和之間的巨大缺口，2018年至2020年這一缺口不存在并不代表償債壓力下降，而是囿于數據的缺失，2018年至2020年償債本息和中只計算了利息部分。由此可見，如果地方政府僅依靠可償債資金來應對高額的到期債務，那么“十三五”時期地方政府的債務違約將不可避免。如何控制地方政府債務風險問題，已是迫在眉睫。

五、“十三五”時期我國地方政府債務風險的控制對策

（一）以改革為契機，提高地方政府債務償還能力。

1.推動融資平臺公司市場化轉型。

“十三五”時期，地方政府的財政收入增速較“十二五”時期將有所下降，加之2016年5月1日啟動的全面營業稅改征增值稅改革，使得地方財政收入面臨巨大的挑戰。因此必須嚴格控制財政資金為融資平臺公司買單。由平臺公司承擔的公益性項目或業務，政府可以通過合理的價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼或政府購買公共服務的方式予以支持。平臺公司其他項目必須按照市場化原則融資和償債，實現風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務，政府也不得提供任何形式的擔保。

表3 “十三五”時期我國地方政府償債資金與償債成本測算

圖1 “十三五”時期我國地方政府性債務償債資金缺口（單位：億元）

2.加快構建地方主稅、強稅。

要建立地方政府的穩定財源，一方面應使資源稅和與土地有關的稅種真正成為地方政府的主稅、強稅；另一方面應盡快建立和完善財產稅，使之逐步成為地方政府的主體稅種。“十二五”時期我國探索的一系列改革，如上海和重慶房產稅的試點工作、個人征信體系的構建、房產登記制度等已經為地方政府全面開征房產稅奠定了堅實的基礎。“十三五”時期已具備了構建房地產稅體系的各方條件，應設定房地產稅體系構建的最后時限，并倒推改革時間表，在具體改革措施擬定中，應綜合考慮各地區經濟發展水平、居民收入、房地產市場發展現狀等因素，實施房產稅差別稅率，給予地方政府更多征稅和管理的自主權。

3.完善政府和社會資本合作模式。

“十三五”時期是推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的關鍵時期，財政部門要將當前正在推行的PPP模式和我國財政改革中的若干重大突破相結合，優化PPP模式管理流程。項目建設前期要簡化PPP項目審批程序，實施目錄式甚至是負面清單式管理，對于國家鼓勵或允許進入的行業，充分調動社會資本積極性，由財政部門牽頭開展物有所值和財政可承受能力評價。按照國家加強政府債務管理的思路，PPP模式在化解債務方面被寄予厚望。因此，項目運營中的管理和項目到期時的考核都要結合財政部門的全口徑預算、綜合財務報告、跨年度滾動預算、債務管理、轉移支付等“十三五”時期的重要改革來推進。政府和社會資本需要提前約定一個出現經營困難或融資償還問題的應對機制，將政府責任限定在出資范圍內，避免風險無限制延伸或轉化，要建立定期檢查管理機制，及時了解各類PPP項目建設運營情況并整理上報，對于經營出現問題或償債壓力較大的采取必要的應對措施，避免風險集中爆發。

（二）以監管為核心，提升地方政府債務管理水平。

1.完善地方政府自主發債管理。

“十二五”末，全國人大常委會表決通過了《預算法修正草案》，確立了省級地方政府發行債券的法律依據，也開啟了地方政府利用陽光化的直接融資方式進行舉債融資的新時期。但根據新預算法規定，地方政府舉債的規模仍受制于國務院限額，地方政府發債還未進入徹底的自主發行、自償自還模式，與西方發達國家地方政府發行公債的運作模式還有很大差距。在“十三五”時期應研究完善地方政府自主發債的細節性政策，而非僅停留在框架性建議上，加快推進地方政府信用評級、完善債券發行定價與信息披露機制、推動債券利率市場化、擴大認購者范圍等改革進程。

2.政策創新與風險監控相結合。

“十二五”時期，為了有效控制地方政府債務風險的升級，我國探索創新了諸如地方政府債務展期、地方債置換等緩解地方政府償債壓力的舉措。這些改革措施雖然有效地控制了地方政府償債成本，避免了地方政府債務風險演變為系統性風險，但是在“十三五”時期，也應對這些創新性舉措保持清醒認識，杜絕這些改革措施本身帶來的風險，加強監管和預警，避免過度使用地方債置換等使得地方政府償債主體過于集中而引發風險。

六、結論

我國地方政府債務形成原因較為復雜，負債來源涉及直接顯性債務、直接隱性債務、間接顯性債務和間接隱性債務四類。防止和控制地方政府債務風險演變有助于保障“十三五”時期我國財政的安全運行。當前我國地方政府債務風險雖總體可控，但其已成為全國政府性債務風險增加的主要貢獻因素，部分省市已進入地方政府債務風險負擔率預警區。通過估算“十三五”時期發行新債收入和舉債融資項目收益，并估算在地方債置換政策引入后地方政府償債壓力的變化情況，可以較為系統地對“十三五”時期我國地方政府債務風險做出判斷。“十三五”時期地方政府債務風險依舊較大，風險的控制面臨巨大挑戰。控制風險的積聚應考慮從推動融資平臺公司市場化轉型、盡快建立地方房地產稅體系、改革政府和社會資本合作模式、完善地方自主發債模式和監控債務管理政策創新帶來的風險等角度制定相關措施。

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責任編輯 郁之行

云812.7

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1003-8477（2017）01-0079-07

張平（1980—），女，天津財經大學經濟學院財政與公共管理系教授，碩士生導師。

國家社會科學青年基金“我國‘影子銀行’風險和地方政府財政風險間的交叉傳染機制及其監控政策研究”（14CJY063）；天津市高等學校創新團隊項目“財稅體制變革下的地方稅建設與公共政策”。