我國農地土壤污染防治立法探析

王有強++董紅

摘要：當前農地土壤污染已經成為最嚴重的環境問題之一，嚴重制約了農業現代化的進程。法律手段是解決農地土壤污染問題的核心，但我國現行農地土壤污染防治立法明顯存在不足，嚴重制約了其功能的有效發揮。完善農地土壤污染防治立法，需要制定一部統一的農地土壤污染防治綜合性法律，修改現行法律的相關內容；補充農地土壤污染防治方面的立法空白；強化農地土壤環境管理機構的強制性手段，協調相關的利益關系；嚴格法律責任；改革農地土壤環境執法體制，從而為做好農地土壤污染防治工作提供有力的法律保障。

關鍵詞：農地土壤污染；土壤污染防治；防治法律

中圖分類號：F302；D922.683文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0150-05

收稿日期：20160726DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.21

基金項目：西北農林科技大學2014年基本科研業務費項目（2014RWYB07）

作者簡介：王有強（1971—），男，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，法學碩士，主要研究方向為農業經濟法。

*通訊作者

土壤是農業生產最基本的資源要素，是人類賴以生存和發展的自然物質基礎。農地土壤質量狀況不僅直接影響到農產品安全和人體健康，而且關系到農地的可持續利用和農業的可持續發展。農地土壤污染作為一種特殊的環境污染，是指進入農地土壤中的有害物質超過土壤自身的凈化能力，使土壤中污染物的累積呈強勢狀態，導致土壤環境質量下降，土壤功能被損害的現象[1]。農地土壤被污染后，會產生一系列的危害，如農作物品質下降、人體健康、作物安全受到威脅等。在我國農業現代化的發展過程中，農地土壤污染問題日益嚴重，已經成為我國最嚴重的環境問題之一，嚴重制約了農業現代化的進程。防治農地土壤污染刻不容緩，任務艱巨，其核心在于完善立法。研究農地土壤污染防治立法問題，探究其完善的可行性對策，具有十分重要的意義。

一、農地土壤污染的現狀及成因

在我國農業現代化的發展過程中，農地土壤污染問題日益嚴重，已經制約了農業的可持續發展。以耕地為例，據不完全統計，全國有15億畝的耕地受到污染，占耕地面積的五分之一，因土壤污染引發的農產品質量安全問題逐年增多[2，3]。國土資源部在2013年發布的《全國第二次土地調查報告》顯示，2012年全國20307 7億畝耕地中，大約有5 000萬畝耕地受到重度污染。國土資源部和環境保護部在2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤污染點位超標率為194%。其中，輕微污染點位比率為137%；輕度污染點位比率為28%；中度污染點位比率為18%；重度污染點位比率為11%，主要污染物為鎘、鎳、砷、汞、銅、鉛、DDT和多環芳烴[4]。據保守估計，目前全國受到農藥污染的耕地至少為1 300～1 600萬公頃，每年因此導致糧食減產大約1 000多萬噸。每年大約有1 200萬噸的糧食受到重金屬污染，至少造成200億元的經濟損失[5]。農地土壤質量嚴重下降，呈惡化趨勢。調查顯示，廣東省的耕地質量狀況呈明顯惡化趨勢。在珠江口周邊大約1萬平方米的范圍內，有5 263平方千米土壤為高氟異常區，6 000平方千米為高鎘異常區，因污染導致土壤中有毒有害重金屬含量特別高。砷、鎘、汞、鎳、銅、鉻、鉛等8種重金屬污染面積為5 500平方千米，其中汞污染面積高達1 257平方千米，污染深度超過40厘米[6]。

農地土壤污染是一個逐漸積累的過程，不像大氣污染和水污染比較直觀，而是具有潛伏性、緩慢性、隱蔽性等特征。土壤一旦被污染，污染物很難被擴散、遷移、稀釋或者降解，進而在農作物體內富積，再通過農作物的媒介作用使污染物進入攝入農作物的人或者動物體內。因此，和其他污染相比，農地土壤污染治理的難度大，涉及的區域廣、人數多，帶來的后果是十分嚴重的。它不僅危害農產品安全與人體健康，而且加劇農地資源短缺，制約了農村的發展。此外，農地土壤污染還進一步加劇水體污染和大氣污染。在環境有機體中，土壤、大氣、水體等是相互作用的。一方面，土壤是一個重要的污染物受納體，大氣污染物和水體污染物進入土壤，轉換為土壤污染，導致土壤環境質量下降，農作物的生長發育受到影響。另一方面，土壤被污染后，其污染物通過揮發、滲透、徑流等方式進入大氣和水體，進一步加劇了大氣污染和水體污染。

造成農地土壤污染的原因是多方面的。（1）農村工業企業非法排放污染物。許多農村工業企業為了節約成本，把生產過程中產生的廢水、廢氣、廢渣等污染物進行簡單處理后違規排放甚至沒有經過處理就直接排放，對農地造成嚴重污染。調查顯示，在全國受到污染的15億畝耕地中，其中有3 250萬畝是因污水灌溉受到污染，200萬畝是因固體廢棄物堆放占用和毀害受到污染，主要集中在經濟比較發達的地區[7]。（2）過度使用化肥、農藥、農膜。我國的化肥、農藥和農膜的使用量居世界首位。我國化肥的使用量為每公頃728千克，而發達國家設定的化肥安全使用量標準為每公頃不超過0225噸。而且我國化肥的利用率僅僅為30%～40%[8]。化肥的過量使用嚴重影響了土壤的物理性狀，導致土壤板結，質量下降。農藥的使用量每年大約為130萬噸，其有效利用效率只有30%左右。濫施農藥導致土壤中農藥含量超標、土壤環境質量下降，農產品安全受到影響。農膜的使用量已經超過60萬噸[9]。農膜大多數是不可降解的，殘留在土壤中會影響土壤的透氣性，妨礙土壤中水分和養料的運移。（3）農村生產、生活垃圾隨意堆放。大多數農村地區沒有垃圾處理設施，農民把生產、生活中產生的垃圾隨處堆放，垃圾中的有害物質滲入土壤中，危害土壤環境，使土壤受到污染。（4）城市生活垃圾向農村轉移。一些城市地區的生活垃圾沒有經過處理就被直接運到城鄉結合部進行露天堆放或者做淺埋處理，所侵占的土地大多數是農地。這些城市生活垃圾中的污染物比農村生活垃圾中的污染物種類更多、毒害性更大，對農地的危害更為嚴重。

二、農地土壤污染防治立法的現狀

法律手段是解決農地土壤污染問題最為有效的措施之一。通過制定完善的法律，為農地土壤污染防治提供有力的保障。我國十分重視立法，先后制定的一些農地土壤污染防治方面的法律法規，為農地土壤污染防治提供了明確的法律依據，有力地保障了農地土壤污染防治工作的健康發展。但現行農地土壤污染防治立法還存在不足，使其不能發揮應有的作用。

（一）法律體系不健全，內容不合理

現行的農地土壤污染防治立法是一種分散的立法模式，其規定散見于《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》《農業法》《基本農田保護條例》《土地管理法》《農用泥污中污染物控制標準》和《農藥安全使用標準》等相關的環境保護法律法規中，這種分散的立法模式弊端是顯而易見的。由于缺乏一部統一的綜合性農地土壤污染防治法律，使得整個農地土壤污染防治立法比較分散，沒有形成一個統一的體系。這與農地土壤環境具有的內在統一性和整體性特征不適應，對農業現代化過程中出現的土壤污染問題，特別是因農業技術或者不合理的土地利用方式造成的土壤污染問題不能有效防治[10]。此外，我國農地土壤污染防治法律的內容不合理：（1）側重點在于對土地資源開發和利用的限制，而不是污染防治。相關法律法規側重于對土壤環境要素的開發和利用進行限制，往往只是簡單地涉及農地土壤污染防治某一方面的內容，不適應農地土壤污染防治的需要[11]。例如，《水污染防治法》重點對地表水和地下水污染防治作出規定。又如《土地管理法》和《基本農田保護條例》等，是從保護耕地的角度對土壤污染防治作出規定。（2）原則性強，可操作性差。有些農地土壤污染防治法律規范在相關條文中，只是概括地規定“防止土壤污染”“改善土壤環境質量”，而對采取什么措施防止土壤不被污染、對已經被污染的土壤如何進行改良或者治理卻沒有作出具體規定，無法為農地土壤污染防治提供具體而明確的依據。（3）地方性法規缺乏特殊性。有些地方雖然制定了農地土壤污染防治的地方性法規，但這些地方性法規存在不足，沒有體現出地方農地土壤污染防治法律法規的特殊性[12]，其內容多是國家層面的環境保護法律中禁止性規范的再次羅列，難以取得理想的效果。

（二）立法存在空白

我國雖然在農地土壤污染防治方面制定了不少法律法規，但在立法上仍然存在空白。（1）農地土壤環境標準比較滯后。適用于農地土壤環境領域的環境標準僅有《土壤環境質量標準》《漁業水質標準》《灌溉水質標準》《禽畜養殖業污染物排放標準》《農藥安全使用標準》《農用泥污中污染物控制標準》等，其他的環境標準基本上沒有。而且現有的環境標準不合理。例如，《土壤環境質量標準》規定的土壤環境質量標準過于統一，不符合我國土壤多樣化的實際情況。另外，其規定的有害物質種類單一，僅限于8種重金屬和六六六、DDT兩種禁用農藥，沒有把其他土壤污染物規定進來，而且更多的是作為技術規范存在，沒有規定土壤污染行為的法律責任。這顯然不適應農地土壤污染防治的需要[13]。（2）缺乏公眾參與機制、行政指導機制、行政強制機制及激勵機制。現行農地土壤污染防治法律沒有建立公眾參與機制、行政指導機制和行政強制機制，缺乏對防治農地土壤污染作出貢獻的單位和個人的激勵機制。由于在立法上存在空白，使得許多農地土壤污染防治工作無法可依。

（三）污染防治機構缺乏必要的強制手段

環境管理機構作為環境行政主體，享有環境管理和污染防治權。但現行法律賦予環境管理機構在環境行政執法方面的強制性手段和措施比較少。依據“法律授權原則”，環境管理機構在環境行政執法過程中不能采取強制性手段和措施，從而導致執法不力，在農地土壤污染防治領域這一問題表現的尤為突出。另外，在農地土壤污染防治過程中，還存在利益沖突問題，如環境管理機構自身的利益和環境利益的沖突、污染者和受害人的利益沖突、污染防治者和受益人的利益沖突等[14]。這些利益沖突由于缺乏有效的法律進行協調和化解，導致農地土壤污染防治不力。

（四）法律責任不完善

完善的法律責任是農地土壤污染防治法律法規得到實施的必要保障。現行農地土壤污染防治法律法規對法律責任的規定不完善。（1）法律責任主體單一。農地土壤污染法律責任簡單、籠統，重視污染者污染農地行為的法律責任，忽視地方政府、環境行政主管部門、國土資源部門等行政主體在防治農地土壤污染方面違法失職行為的法律責任，從而導致農地土壤環境執法過程中出現有法不依、執法不嚴、違法不究等現象[15]，執法效率降低。（2）法律責任不平衡。現行農地土壤污染防治法律對許多污染農地土壤的違法行為規定的法律責任主要是罰款這種行政處罰措施，而沒有規定“停止排放污染物”“治理污染”“修復土壤環境”等行政處罰措施，而且規定的罰款數額偏低，也沒有規定民事責任。對造成嚴重后果的污染農地土壤的違法行為，規定的法律責任過輕，僅僅是行政法律責任，而沒有刑事責任，使得嚴重污染農地土壤的行為人得不到刑事制裁。由于法律責任過輕，導致現行農地土壤污染防治法律的規定顯得蒼白無力[16]，不能發揮其應有的威懾和制裁作用，成為制約農地土壤污染防治的主要因素。

（五）執法體制不完善

農地土壤環境是一個寬泛的概念，涉及農業生產、森林資源的養護、國土資源的利用和保護、水資源和草場資源的開發與保護等，需要一個權威部門統一對其進行管理。但我國現行的農地土壤污染防治執法體制不完善，主要表現為執法機構過多，許多部門都享有執法權。根據現行法律的有關規定，享有農地土壤污染防治執法權的主體有環境行政主管部門、農業行政主管部門、國土資源行政主管部門、水利行政主管部門、森林行政主管部門、草業行政主管部門、漁業行政主管部門等。另外，地方性的農地土壤污染防治法規規定的執法主體也不統一。由于執法機構多，各個機構之間職能交叉，使其往往出于本部門利益的考慮來決定參與執法，使得執法機構之間在執法過程中出現相互推諉或者爭著管現象，導致執法秩序混亂，執法效能不高，不能對農地土壤污染防治起到應有的作用[17]。

三、立法的建議

完善農地土壤污染防治立法是防治農地土壤污染的關鍵。今后，應當從我國農地土壤污染防治的需要出發，在借鑒國際社會有益立法經驗的基礎上，有針對性地完善我國農地土壤污染防治立法，為做好農地土壤污染防治工作提供有力的法律保障。重點從以下幾個方面來進行：

（一）健全法律體系，完善法律內容

完善農地土壤污染防治立法，首先要健全法律體系、完善法律內容。第一，制定農地土壤污染防治綜合性法律。制定一部反映農地土壤環境特點、體現民意的農地土壤污染防治綜合性法律不僅是依法行政的需要，而且是防治農地土壤污染的需要。在這方面，日本的立法經驗可以借鑒。日本在1970年出臺了一部統一的《農地土壤污染防治法》，隨后相繼制定了一系列的農地土壤污染防治法律法規[18]，對農地土壤污染防治起到很好的作用，值得我國借鑒。而且，農地土壤污染具有特殊性，其防治應當具有一些特殊的規則，需要通過制定《農地土壤污染防治法》作為農地土壤污染防治的綜合性法律，形成以其為核心的農地土壤污染防治法律體系[19]。在制定《農地土壤污染防治法》時，應堅持下面幾個原則。（1）可持續發展原則；（2）環境保護與經濟和社會發展相協調原則；（3）預防為主、防治結合原則；（4）環境保護與國民經濟和社會發展統一規劃原則；（5）最佳土壤保護技術原則，即要在現有最佳土壤保護技術基礎上確定土壤保護措施[20]。在這部法律中，重點對農地土壤污染的應急措施、污染的監管、修復、監測、風險評估與控制以及污染對策區和功能區的設立、管理等問題作出具體規定。第二，修改相關法律，對農地土壤污染防治問題作出具體而明確的規定，以增強法律的可操作性。第三，要對地方性農地土壤污染防治法律法規進行修改，增強其特殊性，使其適應各地的實際情況。

（二）補充立法上的空白

目前，我國在農地土壤污染防治方面還需要制定下面一些法律法規。（1）農地土壤環境標準。農地土壤環境標準是環境管理機構進行農地土壤環境管理的技術規范。適應我國農地土壤污染的現狀和防治的需要，重點要制定《農藥檢測標準》《土壤重金屬檢測標準》和一些地方性農地土壤環境標準。另外，要對現有的農地土壤環境標準進行修改。重點修改《土壤環境質量標準》，擴大土壤污染物的種類和范圍，把實踐中出現的其他類型的土壤污染物納入其范圍內；對污染土壤環境行為的法律責任作出明確規定。（2）建立公眾參與機制、行政指導機制、行政強制機制及激勵機制。另外，建議建立農地土壤污染防治激勵機制，對防治農地土壤污染作出貢獻的單位和個人給予經濟、政策或者其他方面的優惠，以激發和調動其防治農地土壤污染的積極性和主動性。國外這方面有成功的立法經驗可供借鑒。例如，德國在防治農地土壤污染方面實行“綠箱”政策，對在農業生產過程中減少化肥、農藥的使用、符合一定標準的農戶或者農場主由政府給予一定補貼[2123]。

（三）強化強制手段，協調利益關系

為了有效地防治農地土壤污染，保護農地土壤環境，有必要強化農地土壤環境管理機構的強制手段。另外，需要協調農地土壤污染防治過程中的環境管理機構自身的利益與環境利益、污染者與受害人的利益、污染防治者與受益人的利益等利益關系。考慮到我國的實際情況，建議采取下面一些措施：（1）對于符合要求從事農藥、化肥、農膜生產的企業和大型養殖場征收農地土壤污染稅。（2）對防治農地土壤污染作出貢獻的單位和個人，在貸款、稅收、價格等方給予一定的優惠。（3）建立農地土壤污染防治基金制度，該基金專門用于農地土壤污染防治，其來源包括政府專項撥款、對污染者和相關事故責任人的罰款、接受社會公眾的捐贈等[13] 。

（四）嚴格法律責任

現行法律對農地土壤污染行為法律責任的規定，與有效防治農地土壤污染的要求不適應，需要完善。第一，對農地土壤污染行為的法律責任作出具體規定，使農地土壤污染行為的法律責任具體化、明確化。第二，對農地土壤污染行為規定的行政處罰措施，除了罰款外，還要有限期治理、責令停產停業和停止排放污染物等。明確規定農地土壤污染行為要承擔民事責任，賠償受害人的損失。對那些嚴重污染農地土壤造成嚴重后果的行為，構成犯罪的，明確規定要承擔刑事責任。通過嚴格的法律責任，發揮農地土壤污染防治法律的威懾和制裁功能。

（五）完善執法體制

現行的農地土壤污染防治多頭執法體制與有效防治農地土壤污染的要求不適應，需要進行改革。改革的關鍵是要逐步建立農地土壤環境綜合執法體制，即建立一個綜合性的執法機構，由其統一行使農地土壤環境管理職能。從我國的實際情況來看，可以考慮在縣級以上地方人民政府中組建 “農地土壤環境執法大隊”，統一行使對土地、農業、水利、畜牧業、林業等部門的土壤環境執法權，負責對農地土壤污染防治行為的監督管理，以解決農地土壤污染防治過程中多頭執法問題。

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