環(huán)境治理的主體

黃靜文

摘要：中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)特殊的階段，生態(tài)環(huán)境、自然資源等因素對今后社會的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。為了貫徹十八大的生態(tài)文明精神，必須更加重視環(huán)境治理的工作，明確各類主體的職能劃分，增強(qiáng)責(zé)任意識，完善環(huán)境治理體系，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明社會，這是全面建設(shè)中國特色社會主義生態(tài)文明社會的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；環(huán)境治理；預(yù)防；監(jiān)督

中圖分類號：X321文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0087-03

一、環(huán)境主體劃分的意義

生態(tài)保護(hù)已經(jīng)是全社會乃至全世界共同面對的重大課題，人類賴以生存的環(huán)境自進(jìn)入工業(yè)革命以來，人類對自然資源的掠奪和毫無節(jié)制的開發(fā)利用，大量排放各種有害物質(zhì)，對生態(tài)系統(tǒng)造成了極大的破壞，導(dǎo)致環(huán)境的承載力已經(jīng)大幅下降，排放的有害物質(zhì)也大大超過了自然環(huán)境的承載能力，我們共同生活的生態(tài)環(huán)境自身的生態(tài)平衡系統(tǒng)已經(jīng)不能夠僅僅依靠自身進(jìn)行生態(tài)循環(huán)利用，我們必須正視環(huán)境治理工作的重要性。

中共十八大報(bào)告提出要建設(shè)“美麗中國”，我國也進(jìn)一步提高了對環(huán)境治理的重視程度。自工業(yè)革命開始，全球的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)隨著科技的更新進(jìn)步也開始快步穩(wěn)定的發(fā)展，由此看見我國的傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)無法與社會的進(jìn)步相適應(yīng)，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫，而生態(tài)文明的創(chuàng)新發(fā)展是時(shí)代發(fā)展的必然選擇。生態(tài)文明是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的社會文明的形態(tài)，既是歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的深刻總結(jié)、歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物也是人與社會共同進(jìn)步的標(biāo)志，更是我國治理環(huán)境問題的必然要求。具有中國特色的社會主義的法律體系已經(jīng)形成，為了促進(jìn)我國法律的生態(tài)化，進(jìn)一步加強(qiáng)對生態(tài)文明的法律治理，就要明確環(huán)境治理的主體，劃分職責(zé)范圍，加強(qiáng)責(zé)任意識，大力推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步完善我國的環(huán)境治理體系。

二、環(huán)境治理主體的具體劃分

（一）具體的環(huán)境治理主體

1.環(huán)境治理中的預(yù)防主體

環(huán)境法上的預(yù)防原則，是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害，預(yù)防原則要求在環(huán)境利用行為實(shí)施前，采取政治、法律、經(jīng)濟(jì)和行政等各種手段，防止環(huán)境利用行為導(dǎo)致環(huán)境污染或者破壞現(xiàn)象的發(fā)生，即所謂的“防患于未然”。

（1）政府以及環(huán)境治理主管部門的預(yù)防職責(zé)。環(huán)境治理的重點(diǎn)工作并非懲罰措施的運(yùn)用而是預(yù)防工作的開展，只有防患于未然才能從根源上保護(hù)環(huán)境資源，才能做到生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了政府以及環(huán)境主管部門在環(huán)境治理中的預(yù)防職責(zé)：

第一，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳和普及工作。政府以及環(huán)境治理的主管部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)意識，在宣傳環(huán)境保護(hù)的同時(shí)也應(yīng)該重視對社會大眾環(huán)境保護(hù)的教育工作，大力普及環(huán)境保護(hù)的基本知識，宣傳環(huán)境治理法律化的思想，營造良好的保護(hù)環(huán)境的社會風(fēng)氣。

第二，國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾適用綠色產(chǎn)品。在企業(yè)的生產(chǎn)過程中適用清潔材料，更新排污設(shè)備，優(yōu)先采用節(jié)約能源的生產(chǎn)工藝，淘汰低能效的產(chǎn)品；在公民的日常生活中優(yōu)先適用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材的生活用品，提倡綠色出行以減少汽車尾氣對環(huán)境的污染，提倡使用可循環(huán)的生活物品以減少生活垃圾。

第三，采取措施對生活廢棄物進(jìn)行分類處置、回收利用。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅導(dǎo)致工業(yè)污染日益嚴(yán)重，而且生活垃圾的污染情況也不容小覷，由于沒有節(jié)制的開發(fā)利用資源，過多的消耗一次性生活用品，加劇了對環(huán)境的污染，因此相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對生活垃圾進(jìn)行分類處理，回收利用，形成更加完善的回收利用機(jī)制。

第四，推廣清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用。減少環(huán)境污染與廢棄物的排放應(yīng)該從根源考慮解決方案，例如，推廣水能、風(fēng)能、太陽能等清潔能源在工業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用，降低企業(yè)的排污總量，減少生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。使用清潔能源與可循環(huán)的資源不僅能夠增加經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)有利于環(huán)境保護(hù)。

（2）排污企業(yè)的預(yù)防責(zé)任。排污企業(yè)在生產(chǎn)中明知會產(chǎn)生污染環(huán)境的廢氣、廢水、廢料甚至噪音的污染，即使得到了排污的行政許可，排污企業(yè)也應(yīng)該為了更好地保護(hù)環(huán)境而依據(jù)自身的特點(diǎn)制定相應(yīng)的并且適應(yīng)內(nèi)部的行為準(zhǔn)則、運(yùn)行規(guī)則，以減少對環(huán)境的污染，提高排污的標(biāo)準(zhǔn)，降低對環(huán)境的破壞。任何規(guī)則的制定都要受到一定的限制，在制定企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則時(shí)不得與法律法規(guī)的精神以及基本原則相違背，不得損害公民的、社會利益。一方面，規(guī)則的內(nèi)容必須比國家和各個(gè)地區(qū)制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格；另一方面，必須保證程序符合法律的規(guī)定，不能違反法定程序來制定內(nèi)部規(guī)則，要做到內(nèi)容公開、決策公開，切實(shí)做到使有利害關(guān)系的主體參與到制定過程中。作為企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則如果得到行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可能提高內(nèi)部行為準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)，明確最低的法律責(zé)任，能夠提高排污企業(yè)的責(zé)任意識，防止對環(huán)境的進(jìn)一步破壞。

2.環(huán)境治理中的管理主體

從環(huán)境治理的規(guī)范對象來看，只要有可能造成環(huán)境污染或自然破壞的行為都要加以規(guī)范和管理，因此環(huán)境治理不限于對企業(yè)的直接管理或者間接引導(dǎo)，還需要政府以及環(huán)境治理主管部門通過作出具體的行政行為來切落實(shí)具體的環(huán)境治理內(nèi)容，健全對環(huán)境治理的相關(guān)主管部門的主管和協(xié)調(diào)機(jī)制。

在實(shí)施環(huán)境治理的過程中，首先，政府以及環(huán)境治理主管部門有權(quán)行使環(huán)境與資源保護(hù)行政管理權(quán)，我國環(huán)境與資源保護(hù)的行政管理權(quán)主要包括開發(fā)利用環(huán)境決策權(quán)、開發(fā)利用環(huán)境許可權(quán)、開發(fā)利用環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)以及法律賦予的規(guī)章制定權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)等。通過行政權(quán)力的行使能夠有效地管理和控制對自然資源的開發(fā)利用，避免過度開墾荒地、亂砍濫伐森林植被等破壞環(huán)境的活動(dòng)，保證環(huán)境治理的順利進(jìn)行；其次，有權(quán)代表國家對環(huán)境與資源損害提起損害賠償請求權(quán)，在自然資源保護(hù)管理方面，當(dāng)開發(fā)利用環(huán)境的行為人造成自然自然資源破壞的，有關(guān)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法對行為人作出處罰，依照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定政府以及環(huán)境治理主管部門能夠充分實(shí)行對環(huán)境資源的管理權(quán)，從而更有效的防止對環(huán)境資源的非法開發(fā)利用以及對環(huán)境的破壞。

3.環(huán)境治理中的監(jiān)督主體

（1）私益主體的監(jiān)督。公民的監(jiān)督：公民的監(jiān)督有利于強(qiáng)化政府、排污者、第三方的責(zé)任意識，提升對環(huán)境治理的效率，追求更高效的治理質(zhì)量，避免政府在環(huán)境治理中的違法行為，保障環(huán)境治理工作的順利開展。公民是社會活動(dòng)的廣泛參與者，所以公民的監(jiān)督不僅范圍較廣而且持續(xù)時(shí)間較長，能夠保證環(huán)境治理落實(shí)到實(shí)處，防止“面子治理”的出現(xiàn)。

公民的監(jiān)督貫徹于環(huán)境治理的全過程，公民有權(quán)依法獲得的關(guān)于環(huán)境治理信息的權(quán)利，有權(quán)按照一定的程序和途徑參與環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法等與環(huán)境治理相關(guān)的活動(dòng)。在環(huán)境治理的立法和決策階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開相關(guān)環(huán)境治理立法的信息并公開征求公民的意見，認(rèn)真聽取公民的建議；在環(huán)境治理的執(zhí)法階段，公民依法監(jiān)督執(zhí)法部門以及執(zhí)法人員的行政行為，防止?fàn)帣?quán)諉責(zé)的現(xiàn)象，避免不能真正落實(shí)環(huán)境治理措施等；在環(huán)境司法階段，公民有權(quán)在認(rèn)為相關(guān)主體的行為偏離了環(huán)境公共利益或者損害了自身的利益時(shí)，可以通過提起司法訴訟的方式來監(jiān)督、矯正相關(guān)主體的行為。

法人的監(jiān)督：在科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，環(huán)境的范圍在逐步擴(kuò)大，而環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)存在的不確定性也在隨之增加，越來越多的領(lǐng)域是公民無法及時(shí)了解的。在這種時(shí)代背景下的環(huán)境問題在社會生活的方方面面都有體現(xiàn)，導(dǎo)致政府已經(jīng)無法進(jìn)行全面的監(jiān)督與規(guī)制。環(huán)境治理主要針對的對象就是各類排污企業(yè)的排污行為，所以應(yīng)建立健全相應(yīng)的企業(yè)自我監(jiān)督機(jī)制以及企業(yè)法人之間互相監(jiān)督的機(jī)制，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)排污企業(yè)以及其他的法人組織自行組織制定比法律法規(guī)制定的更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則，作為政府管理監(jiān)督的補(bǔ)充。

提倡并引導(dǎo)各類企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)督以及企業(yè)法人間的相互監(jiān)督的機(jī)制必不可少，企業(yè)以及其他相關(guān)的法人的自我監(jiān)督既可以降低政府對于環(huán)境治理的成本、企業(yè)以及其他相關(guān)法人的守法成本，提升各類企業(yè)以及其他相關(guān)法人的社會聲望，還可以提高環(huán)境治理的效率。企業(yè)法人間的相互監(jiān)督一方面有利于提高各類企業(yè)法人的自覺性，在商品經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化社會消費(fèi)者極其注重各類商家的信譽(yù)，一旦出現(xiàn)信用危機(jī)便會致使整個(gè)企業(yè)陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)。企業(yè)法人之間基于在市場中的競爭地位必然會認(rèn)真監(jiān)督彼此的行為，與此同時(shí)也會更加注重自己在環(huán)境治理工作中取得實(shí)質(zhì)的成果，增強(qiáng)社會公信力，提升社會聲譽(yù)。另一方面企業(yè)法人之間也可以通過信息共享來進(jìn)行監(jiān)督，通過了解相互的排污技術(shù)和排污設(shè)備來，以及共享先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)工藝和科學(xué)技術(shù)，共同提升對環(huán)境治理的認(rèn)識，為環(huán)境治理工作的有效開展進(jìn)行實(shí)質(zhì)的監(jiān)督。

（2）公益主體的監(jiān)督。為了更好的保護(hù)人類共同生存生活的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)人類自身的利益，社會中一些成員自發(fā)自愿地組織起來，建立起保護(hù)環(huán)境的各類公益組織，共同面對我國現(xiàn)存的環(huán)境問題，共同監(jiān)督環(huán)境治理的過程，以彌補(bǔ)政府部門在環(huán)境治理上存在的不足。

依據(jù)我國目前的實(shí)際情況，公益主體主要指環(huán)境非政府組織，環(huán)境非政府組織是指以環(huán)境保護(hù)為目的的社會組織，是社會公眾自發(fā)建立的人民團(tuán)體，是環(huán)境治理監(jiān)督過程中重要的行為主體之一，具有非政府性、獨(dú)立性以及公益性的特征，在保護(hù)環(huán)境方面，它們目的明確，信念堅(jiān)定，時(shí)刻以維護(hù)人類共同生活的家園為根本目的。在實(shí)際的治理過程中，政府以及環(huán)境治理主管部門在行使行政管理權(quán)的過程中通常會受到諸多局限，這就意味著需要社會公眾的力量共同監(jiān)督環(huán)境治理的相關(guān)活動(dòng)。在監(jiān)督的過程中，環(huán)境非政府組織作為一個(gè)獨(dú)立的主體對環(huán)境治理進(jìn)行監(jiān)督，為更多想要致力于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理事業(yè)的公眾提供了參與和交流的平臺，由于它可以代表和傳達(dá)公眾的意見，與政府和企業(yè)進(jìn)行溝通和協(xié)商，使得公眾的要求得到跟廣泛的關(guān)注，使得政府有關(guān)環(huán)境治理的決策更加民主和科學(xué)，使環(huán)境治理工作得到有力的保障。

三、提高環(huán)境治理主體的責(zé)任意識

公民在環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)的過程中發(fā)揮著重要的作用，生活環(huán)境的好壞與公民的個(gè)人生活、生產(chǎn)息息相關(guān)，因?yàn)榄h(huán)境質(zhì)量的好壞直接影響公民的身體健康與生活方式，進(jìn)一步影響社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和社會的全面發(fā)展。所以應(yīng)當(dāng)采取各種有效形式，創(chuàng)造一切有利條件，積極鼓勵(lì)公民參與環(huán)境治理的監(jiān)督活動(dòng)，認(rèn)真聽取公民的各種意見和看法，提高公民對環(huán)境治理的責(zé)任意識，切實(shí)做到環(huán)境治理的科學(xué)化、民主化。

近些年各類企業(yè)的快速崛起和雖然對社會的經(jīng)濟(jì)做出了巨大貢獻(xiàn)，但是對環(huán)境的污染和破壞也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。如果企業(yè)能夠自覺履行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，主動(dòng)改善生產(chǎn)環(huán)境，使用清潔和可循環(huán)資源，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，引進(jìn)先進(jìn)的排污設(shè)備，積極進(jìn)行技術(shù)革新，在降低能耗、減少生產(chǎn)成本的同時(shí)也可以提高資源的利用率，緩解對環(huán)境造成的壓力，不僅可以使產(chǎn)品價(jià)格在同類商品中更具競爭力，也可以提升企業(yè)在消費(fèi)者心中的形象，一舉兩得。可以說，推行清潔生產(chǎn)是企業(yè)的自利性和利他性的良好結(jié)合，既可以提高企業(yè)滋生的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也切實(shí)地履行了自身的環(huán)境社會責(zé)任，可以說是一個(gè)“雙贏”之舉。

提高政府的職能意識對于環(huán)境治理有著舉足輕重的意義，而建立和完善政府以及環(huán)境治理主管部門的問責(zé)制是環(huán)境治理責(zé)任的核心。政府以及環(huán)境治理主管部門的責(zé)任是實(shí)現(xiàn)政府以及環(huán)境治理主管部門所承擔(dān)的環(huán)境職責(zé)得到切實(shí)履行，以及應(yīng)當(dāng)履行沒有履行和履行不當(dāng)時(shí)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。首先，建立健全行政機(jī)關(guān)的問責(zé)機(jī)制，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理的過程中與社會公眾的利益聯(lián)系最為密切，尤其是近些年行政權(quán)的擴(kuò)張，必須規(guī)范行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的具體行為。其次，建立健全司法機(jī)關(guān)的問責(zé)機(jī)制，司法機(jī)關(guān)的問責(zé)機(jī)制主要是對程序的遵循，嚴(yán)格規(guī)定各項(xiàng)關(guān)于環(huán)境治理的法律程序，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的責(zé)任意識，健全司法機(jī)關(guān)的環(huán)境治理體制，用法律的強(qiáng)制力來約束司法機(jī)關(guān)，保障環(huán)境治理工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

提高環(huán)境非政府組織的責(zé)任意識有利于提高全社會的環(huán)保意識，因?yàn)榄h(huán)境非政府組織是一種為社會大眾廣泛知曉和接受的環(huán)境公益組織，它有著強(qiáng)大的號召力，利用這種優(yōu)勢環(huán)境非政府組織可以對環(huán)境保護(hù)理念進(jìn)行宣傳和教育，開展各種環(huán)保知識、環(huán)境法律的宣傳和教育活動(dòng)，讓公眾更加了解國家在不同的時(shí)期制定的不同的環(huán)境治理政策以及環(huán)境治理的發(fā)展方向，以此引起更多公眾對于環(huán)境治理先關(guān)活動(dòng)的了解和注意，提高公眾的環(huán)保意識，增強(qiáng)公眾的環(huán)保理念，提高公眾的個(gè)人修養(yǎng)，使環(huán)境保護(hù)的觀念深入人心，讓公眾成為環(huán)境治理工作的主要參與主體，完善相關(guān)的治理機(jī)制，全面建設(shè)生態(tài)文明社會。

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