環境治理的主體

黃靜文

摘要：中國的經濟已經發展到一個特殊的階段，生態環境、自然資源等因素對今后社會的發展具有深遠的影響。為了貫徹十八大的生態文明精神，必須更加重視環境治理的工作，明確各類主體的職能劃分，增強責任意識，完善環境治理體系，建設可持續發展的生態文明社會，這是全面建設中國特色社會主義生態文明社會的重要組成部分，是實現中華民族偉大復興的必由之路。

關鍵詞：生態文明；環境治理；預防；監督

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0087-03

一、環境主體劃分的意義

生態保護已經是全社會乃至全世界共同面對的重大課題，人類賴以生存的環境自進入工業革命以來，人類對自然資源的掠奪和毫無節制的開發利用，大量排放各種有害物質，對生態系統造成了極大的破壞，導致環境的承載力已經大幅下降，排放的有害物質也大大超過了自然環境的承載能力，我們共同生活的生態環境自身的生態平衡系統已經不能夠僅僅依靠自身進行生態循環利用，我們必須正視環境治理工作的重要性。

中共十八大報告提出要建設“美麗中國”，我國也進一步提高了對環境治理的重視程度。自工業革命開始，全球的經濟得到了快速發展，我國的經濟隨著科技的更新進步也開始快步穩定的發展，由此看見我國的傳統的經濟發展模式已經無法與社會的進步相適應，所以經濟發展方式的轉型已經迫在眉睫，而生態文明的創新發展是時代發展的必然選擇。生態文明是經濟社會發展到一定階段的社會文明的形態，既是歷史經驗和教訓的深刻總結、歷史發展的必然產物也是人與社會共同進步的標志，更是我國治理環境問題的必然要求。具有中國特色的社會主義的法律體系已經形成，為了促進我國法律的生態化，進一步加強對生態文明的法律治理，就要明確環境治理的主體，劃分職責范圍，加強責任意識，大力推進我國的生態文明建設，進一步完善我國的環境治理體系。

二、環境治理主體的具體劃分

（一）具體的環境治理主體

1.環境治理中的預防主體

環境法上的預防原則，是指對開發和利用環境行為所產生的環境質量下降或者環境破壞等應當事前采取預測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環境損害，預防原則要求在環境利用行為實施前，采取政治、法律、經濟和行政等各種手段，防止環境利用行為導致環境污染或者破壞現象的發生，即所謂的“防患于未然”。

（1）政府以及環境治理主管部門的預防職責。環境治理的重點工作并非懲罰措施的運用而是預防工作的開展，只有防患于未然才能從根源上保護環境資源，才能做到生態環境的可持續發展。新《環境保護法》規定了政府以及環境主管部門在環境治理中的預防職責：

第一，加強環境保護的宣傳和普及工作。政府以及環境治理的主管部門應當增強環境保護的職責意識，在宣傳環境保護的同時也應該重視對社會大眾環境保護的教育工作，大力普及環境保護的基本知識，宣傳環境治理法律化的思想，營造良好的保護環境的社會風氣。

第二，國家鼓勵和引導公眾適用綠色產品。在企業的生產過程中適用清潔材料，更新排污設備，優先采用節約能源的生產工藝，淘汰低能效的產品；在公民的日常生活中優先適用節能、節水、節材的生活用品，提倡綠色出行以減少汽車尾氣對環境的污染，提倡使用可循環的生活物品以減少生活垃圾。

第三，采取措施對生活廢棄物進行分類處置、回收利用。社會經濟的發展，不僅導致工業污染日益嚴重，而且生活垃圾的污染情況也不容小覷，由于沒有節制的開發利用資源，過多的消耗一次性生活用品，加劇了對環境的污染，因此相關部門應當及時對生活垃圾進行分類處理，回收利用，形成更加完善的回收利用機制。

第四，推廣清潔生產和資源循環利用。減少環境污染與廢棄物的排放應該從根源考慮解決方案，例如，推廣水能、風能、太陽能等清潔能源在工業生產中的應用，降低企業的排污總量，減少生產成本，提高生產效率。使用清潔能源與可循環的資源不僅能夠增加經濟效益，同時有利于環境保護。

（2）排污企業的預防責任。排污企業在生產中明知會產生污染環境的廢氣、廢水、廢料甚至噪音的污染，即使得到了排污的行政許可，排污企業也應該為了更好地保護環境而依據自身的特點制定相應的并且適應內部的行為準則、運行規則，以減少對環境的污染，提高排污的標準，降低對環境的破壞。任何規則的制定都要受到一定的限制，在制定企業內部的運行規則時不得與法律法規的精神以及基本原則相違背，不得損害公民的、社會利益。一方面，規則的內容必須比國家和各個地區制定的環境標準更加嚴格；另一方面，必須保證程序符合法律的規定，不能違反法定程序來制定內部規則，要做到內容公開、決策公開，切實做到使有利害關系的主體參與到制定過程中。作為企業內部的運行規則如果得到行政機關的認可能提高內部行為準則的標準，明確最低的法律責任，能夠提高排污企業的責任意識，防止對環境的進一步破壞。

2.環境治理中的管理主體

從環境治理的規范對象來看，只要有可能造成環境污染或自然破壞的行為都要加以規范和管理，因此環境治理不限于對企業的直接管理或者間接引導，還需要政府以及環境治理主管部門通過作出具體的行政行為來切落實具體的環境治理內容，健全對環境治理的相關主管部門的主管和協調機制。

在實施環境治理的過程中，首先，政府以及環境治理主管部門有權行使環境與資源保護行政管理權，我國環境與資源保護的行政管理權主要包括開發利用環境決策權、開發利用環境許可權、開發利用環境監督管理權以及法律賦予的規章制定權、行政強制權、行政處罰權等。通過行政權力的行使能夠有效地管理和控制對自然資源的開發利用，避免過度開墾荒地、亂砍濫伐森林植被等破壞環境的活動，保證環境治理的順利進行；其次，有權代表國家對環境與資源損害提起損害賠償請求權，在自然資源保護管理方面，當開發利用環境的行為人造成自然自然資源破壞的，有關的行政機關有權依法對行為人作出處罰，依照法律法規的相關規定政府以及環境治理主管部門能夠充分實行對環境資源的管理權，從而更有效的防止對環境資源的非法開發利用以及對環境的破壞。

3.環境治理中的監督主體

（1）私益主體的監督。公民的監督：公民的監督有利于強化政府、排污者、第三方的責任意識，提升對環境治理的效率，追求更高效的治理質量，避免政府在環境治理中的違法行為，保障環境治理工作的順利開展。公民是社會活動的廣泛參與者，所以公民的監督不僅范圍較廣而且持續時間較長，能夠保證環境治理落實到實處，防止“面子治理”的出現。

公民的監督貫徹于環境治理的全過程，公民有權依法獲得的關于環境治理信息的權利，有權按照一定的程序和途徑參與環境立法、環境決策、環境執法等與環境治理相關的活動。在環境治理的立法和決策階段，行政機關應當主動公開相關環境治理立法的信息并公開征求公民的意見，認真聽取公民的建議；在環境治理的執法階段，公民依法監督執法部門以及執法人員的行政行為，防止爭權諉責的現象，避免不能真正落實環境治理措施等；在環境司法階段，公民有權在認為相關主體的行為偏離了環境公共利益或者損害了自身的利益時，可以通過提起司法訴訟的方式來監督、矯正相關主體的行為。

法人的監督：在科學技術高速發展的現代社會，環境的范圍在逐步擴大，而環境治理的風險存在的不確定性也在隨之增加，越來越多的領域是公民無法及時了解的。在這種時代背景下的環境問題在社會生活的方方面面都有體現，導致政府已經無法進行全面的監督與規制。環境治理主要針對的對象就是各類排污企業的排污行為，所以應建立健全相應的企業自我監督機制以及企業法人之間互相監督的機制，鼓勵、支持、引導排污企業以及其他的法人組織自行組織制定比法律法規制定的更嚴格的環境標準、規則，作為政府管理監督的補充。

提倡并引導各類企業進行自我監督以及企業法人間的相互監督的機制必不可少，企業以及其他相關的法人的自我監督既可以降低政府對于環境治理的成本、企業以及其他相關法人的守法成本，提升各類企業以及其他相關法人的社會聲望，還可以提高環境治理的效率。企業法人間的相互監督一方面有利于提高各類企業法人的自覺性，在商品經濟的現代化社會消費者極其注重各類商家的信譽，一旦出現信用危機便會致使整個企業陷入經濟危機。企業法人之間基于在市場中的競爭地位必然會認真監督彼此的行為，與此同時也會更加注重自己在環境治理工作中取得實質的成果，增強社會公信力，提升社會聲譽。另一方面企業法人之間也可以通過信息共享來進行監督，通過了解相互的排污技術和排污設備來，以及共享先進的環境保護的生產工藝和科學技術，共同提升對環境治理的認識，為環境治理工作的有效開展進行實質的監督。

（2）公益主體的監督。為了更好的保護人類共同生存生活的生態環境，維護人類自身的利益，社會中一些成員自發自愿地組織起來，建立起保護環境的各類公益組織，共同面對我國現存的環境問題，共同監督環境治理的過程，以彌補政府部門在環境治理上存在的不足。

依據我國目前的實際情況，公益主體主要指環境非政府組織，環境非政府組織是指以環境保護為目的的社會組織，是社會公眾自發建立的人民團體，是環境治理監督過程中重要的行為主體之一，具有非政府性、獨立性以及公益性的特征，在保護環境方面，它們目的明確，信念堅定，時刻以維護人類共同生活的家園為根本目的。在實際的治理過程中，政府以及環境治理主管部門在行使行政管理權的過程中通常會受到諸多局限，這就意味著需要社會公眾的力量共同監督環境治理的相關活動。在監督的過程中，環境非政府組織作為一個獨立的主體對環境治理進行監督，為更多想要致力于環境保護和環境治理事業的公眾提供了參與和交流的平臺，由于它可以代表和傳達公眾的意見，與政府和企業進行溝通和協商，使得公眾的要求得到跟廣泛的關注，使得政府有關環境治理的決策更加民主和科學，使環境治理工作得到有力的保障。

三、提高環境治理主體的責任意識

公民在環境治理和環境保護的過程中發揮著重要的作用，生活環境的好壞與公民的個人生活、生產息息相關，因為環境質量的好壞直接影響公民的身體健康與生活方式，進一步影響社會經濟的進步和社會的全面發展。所以應當采取各種有效形式，創造一切有利條件，積極鼓勵公民參與環境治理的監督活動，認真聽取公民的各種意見和看法，提高公民對環境治理的責任意識，切實做到環境治理的科學化、民主化。

近些年各類企業的快速崛起和雖然對社會的經濟做出了巨大貢獻，但是對環境的污染和破壞也應當承擔不可推卸的責任。如果企業能夠自覺履行環境保護的責任，主動改善生產環境，使用清潔和可循環資源，改進生產工藝，引進先進的排污設備，積極進行技術革新，在降低能耗、減少生產成本的同時也可以提高資源的利用率，緩解對環境造成的壓力，不僅可以使產品價格在同類商品中更具競爭力，也可以提升企業在消費者心中的形象，一舉兩得。可以說，推行清潔生產是企業的自利性和利他性的良好結合，既可以提高企業滋生的經濟效益，同時也切實地履行了自身的環境社會責任，可以說是一個“雙贏”之舉。

提高政府的職能意識對于環境治理有著舉足輕重的意義，而建立和完善政府以及環境治理主管部門的問責制是環境治理責任的核心。政府以及環境治理主管部門的責任是實現政府以及環境治理主管部門所承擔的環境職責得到切實履行，以及應當履行沒有履行和履行不當時追究其相應的法律責任。首先，建立健全行政機關的問責機制，行政機關在環境治理的過程中與社會公眾的利益聯系最為密切，尤其是近些年行政權的擴張，必須規范行政機關的裁量權，規范行政機關在環境治理中的具體行為。其次，建立健全司法機關的問責機制，司法機關的問責機制主要是對程序的遵循，嚴格規定各項關于環境治理的法律程序，強化司法機關的責任意識，健全司法機關的環境治理體制，用法律的強制力來約束司法機關，保障環境治理工作的穩步推進。

提高環境非政府組織的責任意識有利于提高全社會的環保意識，因為環境非政府組織是一種為社會大眾廣泛知曉和接受的環境公益組織，它有著強大的號召力，利用這種優勢環境非政府組織可以對環境保護理念進行宣傳和教育，開展各種環保知識、環境法律的宣傳和教育活動，讓公眾更加了解國家在不同的時期制定的不同的環境治理政策以及環境治理的發展方向，以此引起更多公眾對于環境治理先關活動的了解和注意，提高公眾的環保意識，增強公眾的環保理念，提高公眾的個人修養，使環境保護的觀念深入人心，讓公眾成為環境治理工作的主要參與主體，完善相關的治理機制，全面建設生態文明社會。

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