世界政治經(jīng)濟演變、新產(chǎn)業(yè)政策與中國制造業(yè)的升級策略

李景?！×种俸?/p>

摘要 全球制造業(yè)生產(chǎn)與需求的“重力中心”已經(jīng)從發(fā)達國家轉(zhuǎn)到新興經(jīng)濟體，重塑了世界產(chǎn)業(yè)格局。全球制造業(yè)出現(xiàn)了一些新的焦點問題：市場拉力因素催生新的市場需求；新興技術(shù)推力因素重新界定了競爭能力；不斷涌生的商業(yè)模式和組織趨向?qū)⒏淖儍r值鏈結(jié)構(gòu)與企業(yè)-消費者交互方式；自然資源、清潔水的減少，逆向氣候變化，說明需要提升資源使用效率。這些變化將重塑國家競爭優(yōu)勢的來源，并對國家與企業(yè)提出新的挑戰(zhàn)與機遇。產(chǎn)業(yè)政策被認為是一國支撐經(jīng)濟增長和就業(yè)增加關(guān)鍵的新方式。本文采用新產(chǎn)業(yè)政策矩陣方法解析美國制造業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)背后的政策機制與潛在影響，并提出基于增加知識要素投入一跨行業(yè)政策干預、增強國際競爭力、創(chuàng)新制造業(yè)價值鏈、營造社會環(huán)境條件等的中國制造業(yè)升級策略。

關(guān)鍵詞 演變 新產(chǎn)業(yè)政策 國家制造業(yè)系統(tǒng) 升級

一、引言

中國各級政府都將“去工業(yè)化”設定為優(yōu)先政策目標，來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以圖順利實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。然而，國際上出現(xiàn)兩種不容忽視的趨向：一是學界對去工業(yè)化經(jīng)濟后果的探討。去工業(yè)化一般是指GDP中制造業(yè)產(chǎn)出份額和全部就業(yè)中制造業(yè)就業(yè)量的逐步減少（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Kang&Lee，2011）。一國去工業(yè)化的內(nèi)在后果是經(jīng)濟增長率減速（Crtlz，2015）。更值得注意的是，出現(xiàn)早熟去工業(yè)化的國家人均收入低于歷史上發(fā)達國家的同期水平（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Dasgupta&Singh，2006）。此外，許多學者分析拉美國家外向增長戰(zhàn)略成功后經(jīng)濟停滯原因時，紛紛指向早熟去工業(yè)化，尤其是墨西哥（Blecker，2009：Kehoe&Meza，2011）。二是主要經(jīng)合組織國家（如美國、德國日本英國等）制造業(yè)復興的產(chǎn)業(yè)政策，2008年金融危機后，產(chǎn)業(yè)政策被認為是一國支撐經(jīng)濟增長和就業(yè)增加關(guān)鍵的新方式主要經(jīng)合組織國家特別關(guān)注制造業(yè)份額的減少，重新審視全球化背景下政府推動特定行業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)活動發(fā)展的重要作用。這些國家采取稱之為“新產(chǎn)業(yè)政策”戰(zhàn)略，注重制造業(yè)的系統(tǒng)特性，希望以此來重獲國際競爭力。因此，弄清這兩種趨向背后的邏輯關(guān)系，將更好理解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的區(qū)別，也更加明晰如何構(gòu)建可能的路徑經(jīng)由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來實現(xiàn)中國區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

在卡爾多框架下（Kaldor，1989），制造業(yè)部門是經(jīng)濟增長的發(fā)動機，帶動整個經(jīng)濟發(fā)展和推動積極的結(jié)構(gòu)變化。去工業(yè)化被認為是發(fā)達國家長期低增長的主要內(nèi)在原因。如果發(fā)生早熟的去工業(yè)化，將會削弱制造業(yè)的引擎作用，也會導致整個生產(chǎn)增長率下降（cruz，2015），進而會減少投資，帶來工資停滯，削弱需求增長。因此，也將降低社會創(chuàng)造就業(yè)的能力，從而導致失業(yè)增加或者潛在失業(yè)最后，經(jīng)濟發(fā)展將被延遲，這將會導致一國或地區(qū)不得不耗費更長的時間來達到成熟產(chǎn)業(yè)體系和出口資本品階段，即具有較少的勞動力剩余和更高的生產(chǎn)率水平的階段?？傊缡斓娜スI(yè)化會導致累積循環(huán)的負反饋，不充分增長-低投資-低生產(chǎn)率-高失業(yè)率，導致經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級失敗。鑒于此，道路選擇和制度變革對獲取制造業(yè)優(yōu)勢具有決定意義。自2008年金融危機以來，主要經(jīng)合組織國家，如美國，德國。日本，英國等都重視就業(yè)和增長的新源泉，尤其是制造業(yè)，都開始察覺到本地制造業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)增長的機會。進而，政策制定者開始重估產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策，正視全球制造業(yè)的演變特征：經(jīng)合組織國家制造業(yè)份額日漸衰減、新興經(jīng)濟體競爭力日益增強、資源節(jié)約型制造業(yè)需求日益增加、全球制造業(yè)價值鏈的復雜性和重要性日趨膨脹、技術(shù)變化日益加速等。因此，理清世界政治經(jīng)濟關(guān)系演變，探明主要經(jīng)合組織國家產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略意圖，厘定政府合適的作用及政策準則，將有助于更好實施“中國制造2025”。

二、世界政治經(jīng)濟演變與政策準則

全球制造業(yè)展現(xiàn)出日漸增加的碎片化和復雜性。產(chǎn)品生產(chǎn)呈現(xiàn)日益增加的階段化創(chuàng)制，包括原料提取。零部件生產(chǎn)，組裝，定制，都可以在不同地區(qū)和國家進行。同時，每一生產(chǎn)階段又融合了多種制造企業(yè)與非制造企業(yè)的多層次相互作用，因此，最近20年來中間品貿(mào)易日趨增長，用于價值鏈下一階段的再循環(huán)，如果用不變價格測算，在過去80年間世界中間品進口已出現(xiàn)10倍的增長（Kawakami&Sturgeon，2010）。也有學者指出，中間品貿(mào)易已經(jīng)占據(jù)世界貿(mào)易額的一半以上（Miroudot et al.，2009）。由于全球制造業(yè)生產(chǎn)與需求的“重力中心”已經(jīng)從發(fā)達國家轉(zhuǎn)到新興經(jīng)濟體，特別是移向亞洲，這導致全球產(chǎn)業(yè)格局重塑——生產(chǎn)的區(qū)位、控制和所有權(quán)的再配置（Gereffi et al，2005）。于是，發(fā)展中國家占世界制造業(yè)出口的份額從1992年的20.4%上升到2000年的29.4%，到2009年已經(jīng)達到39%（UNIDO，2011），同時伴隨的是中高技術(shù)產(chǎn)品份額的不斷提升（UNIDO，2013）。2010年，發(fā)展中經(jīng)濟體首次吸收了接近一半的全球FDI，同時按購買力平價計算，非經(jīng)合組織國家生產(chǎn)世界GDP的一半（OECD，2013）。這些變動結(jié)果表明：生產(chǎn)的重置，以及更重要的相關(guān)活動，如研發(fā)與專業(yè)服務的遷移。根據(jù)測算，所有電子行業(yè)研發(fā)活動的90%在亞洲完成（Ezell&Atkinson，2011）。

盡管制造業(yè)需求蓬勃增長，但也出現(xiàn)了一些新的焦點問題：市場拉力因素，如個性化產(chǎn)品和全球新興中產(chǎn)階級的需要日益劇增，催生新的市場需求：新興技術(shù)推力因素，如制造業(yè)時限的快速減少、納米技術(shù)、生物技術(shù)、新材料與新生產(chǎn)技術(shù)的進步，重新界定了競爭能力；不斷涌生的商業(yè)模式和組織趨向，如蓬勃發(fā)展的產(chǎn)品-服務系統(tǒng)、虛擬全球生產(chǎn)網(wǎng)絡、智能化生產(chǎn)、物聯(lián)網(wǎng)等，將改變價值鏈結(jié)構(gòu)與企業(yè)-消費者交互方式；自然資源、清潔水的減少，逆向氣候變化，說明需要提升資源使用效率（UNIDO，2011）。這些來自市場、技術(shù)和商業(yè)模型的新趨向?qū)厮苋蛭磥碇圃鞓I(yè)。同時，這些變化將重塑國家競爭優(yōu)勢的來源，并對企業(yè)與國家提出新的挑戰(zhàn)與機遇。面對全新的制造業(yè)全球化圖景，由于不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和與之相關(guān)的社會，政治與文化環(huán)境所形成的網(wǎng)絡化特征（見表1），國家間將出現(xiàn)分化（Coe et al，2008）。

在過去兩個世紀，工業(yè)化國家已經(jīng)采用了廣泛的介入政策，旨在實現(xiàn)國家制造業(yè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)重組。與之相關(guān)的是，合適的政府作用和政策準則二戰(zhàn)后，許多國家采用產(chǎn)業(yè)政策作為國家指令性規(guī)劃工具，如進口替代-出口推動/幼稚產(chǎn)業(yè)保護-戰(zhàn)略性行業(yè)的國有企業(yè)。理論界將之稱為“挑選勝者”方法?；诖嬖诖罅康氖袌鍪。貏e是發(fā)展中國家，政府必須干預國家結(jié)構(gòu)重組。而20世紀后期，出現(xiàn)了突出的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)問題，逐漸發(fā)現(xiàn)政府失敗比市場失敗更嚴重。因此，產(chǎn)業(yè)政策在許多國家慢慢失勢。但是，日本、臺灣、韓國、新加坡和香港采用政府干預（包括產(chǎn)業(yè)貿(mào)易和技術(shù)政策），獲得了成功。認為政府干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理主要有兩個邏輯依據(jù)：市場失敗和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)（Lin，2012：Andreoni&Scazzieri，2014）。近年來，古典產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)進一步豐富，并重構(gòu)創(chuàng)新系統(tǒng)框架，提供技術(shù)-創(chuàng)新演化關(guān)系的新視角。Freeman（1987）、Lundvall（1992）和Nelson（1993）首次重視基礎(chǔ)設施與制度問題，技術(shù)鎖定、路徑依賴與轉(zhuǎn)型失敗，聯(lián)系與網(wǎng)絡配置失敗，以及企業(yè)、本地網(wǎng)絡與系統(tǒng)交互的學習演化（Melerba，2002：Andreoni，2013）。這些問題逐漸被歸納為“系統(tǒng)或網(wǎng)絡失敗”（Dodgson et al，2011：Wade，2012），這使得要超越企業(yè)、行業(yè)和宏觀經(jīng)濟來融入更廣闊的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)演化背景下來尋求對策。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策是在特定國家背景下制定，國家間為尋求最具有價值捕獲潛力的產(chǎn)業(yè)活動而展開激烈競爭。一般地，國家背景特征包涵：制度行業(yè)構(gòu)成制造業(yè)體系配置、技術(shù)結(jié)構(gòu)和資源稟賦。因此，弄清國家制造業(yè)系統(tǒng)中可利用的要素投入的性質(zhì)和作用特別重要。此外，制造業(yè)價值鏈和生產(chǎn)技術(shù)的相互依賴性不斷增強，基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或者技術(shù)分類的分析將不能全面解析國家制造業(yè)活動的競爭性。最后，國家制造系統(tǒng)涵蓋復雜的網(wǎng)絡：廣泛的部件、材料、生產(chǎn)系統(tǒng)及次生產(chǎn)系統(tǒng)、生產(chǎn)者服務以及產(chǎn)品相關(guān)的服務系統(tǒng)。所有這些都需要整合于國家創(chuàng)新系統(tǒng)和全球價值鏈。因此，許多國家紛紛開始探究增強特定部門、技術(shù)或者產(chǎn)業(yè)活動中某些領(lǐng)域的戰(zhàn)略方法。

三、歐美再工業(yè)化與新產(chǎn)業(yè)政策

（一）去工業(yè)化的生成機制

歷史上，發(fā)達國家去工業(yè)化，或者說出現(xiàn)工業(yè)化進程的拐點，主要標志是制造行業(yè)的萎縮，導致經(jīng)濟增長率和就業(yè)率下降。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗估計，一國出現(xiàn)去工業(yè)化（或轉(zhuǎn)折點）時人均收入達到12000美元（1991購買力平價）（Rowthorn&Ramaswamy，1999：Rowthorn&Courts，2004）。收入和價格是解釋一國需求格局演變的主要變量。一國國內(nèi)制造業(yè)與服務業(yè)的需求收入彈性是伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)變化的，即收入不斷提高，而制造業(yè)產(chǎn)品價格不斷下降。加速去工業(yè)化也有外部原因：服務業(yè)占優(yōu)勢、為獲取國際貿(mào)易競爭力，推動制造業(yè)穩(wěn)步向上升級。達到去工業(yè)化所需要的收入水平，意味著經(jīng)濟體進入工業(yè)化發(fā)展的最后階段，成為不斷發(fā)展的資本品凈出口國。同時，服務行業(yè)已充分發(fā)展能提供足夠復雜的生產(chǎn)性服務，并吸收新工人和其他部門的轉(zhuǎn)移工人。在這個階段，服務業(yè)被認為是制造業(yè)功能的“補充物”，成為雇傭工人和推動經(jīng)濟增長的引擎。然而，這種循環(huán)不能無限地保持較快速度。在某一點，制造行業(yè)將開始萎縮，標志著工業(yè)化進程轉(zhuǎn)折點的出現(xiàn)，換句話說要開始去工業(yè)化。值得重視的是，世界政治經(jīng)濟格局演變下，歐美產(chǎn)業(yè)政策變化揭示：去工業(yè)化和再工業(yè)化可以往復與重啟，來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級的循環(huán)提升。

（二）“再工業(yè)化”的現(xiàn)實邏輯

制造業(yè)是一國實體經(jīng)濟繁榮和推動技術(shù)創(chuàng)新的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。主要經(jīng)合組織國家的再工業(yè)化是一種現(xiàn)實的考量，力圖加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和科技進步，推進實體經(jīng)濟復蘇，防止制造業(yè)萎縮而失去世界創(chuàng)新領(lǐng)導者地位。（1）發(fā)展制造業(yè)提升生產(chǎn)率，增加產(chǎn)出和就業(yè)。制造業(yè)是經(jīng)濟增長的引擎，拉動其他經(jīng)濟部門發(fā)展（即卡爾多增長定律）。制造業(yè)勞動生產(chǎn)率增長與制造業(yè)產(chǎn)出增長高度正相關(guān)，這特別與規(guī)模遞增收益有關(guān)。制造業(yè)部門的演化發(fā)展帶來經(jīng)濟增長，制造業(yè)增長提升了生產(chǎn)率增長，同時全部就業(yè)量隨著制造業(yè)產(chǎn)出穩(wěn)步增長。制造業(yè)的特殊作用是規(guī)模經(jīng)濟或者遞增收益，也就意味著：制造業(yè)生產(chǎn)率將會提升的更快，經(jīng)由前向-后向聯(lián)系，遞增的制造業(yè)生產(chǎn)率將會使整個經(jīng)濟受益。（2）發(fā)展制造業(yè)激發(fā)技術(shù)革新，橋聯(lián)生產(chǎn)和創(chuàng)新過程。制造業(yè)部門產(chǎn)生生產(chǎn)率溢出，帶來新投入、轉(zhuǎn)移新知識和技術(shù)、提供更廉價的投入價格（如原材料和機械）。制造業(yè)遞增收益的潛在來源有干中學、勞動力專業(yè)化、引發(fā)和吸納（國內(nèi)外的）創(chuàng)新與技術(shù)。（3）發(fā)展制造業(yè)推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。首先，整個經(jīng)濟體也會受益于遞增需求，尤其是來自制造業(yè)部門工人，他們往往得到更高收入。制造業(yè)生產(chǎn)率遞增對一國短期與長期經(jīng)濟增長和發(fā)展（或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型）非常重要。事實上，制造業(yè)生產(chǎn)率遞增不僅拉動勞動力移向制造部門，同時也不會帶來其他部門產(chǎn)出損失，而且也支撐復雜產(chǎn)品和勞務生產(chǎn)，這是成熟經(jīng)濟體的重要特征。同時，制造業(yè)生產(chǎn)率遞增帶來制造品價格下降，進而導致其他產(chǎn)品價格下降。制造行業(yè)是典型的資本密集型，空間集中的制造業(yè)比空間分散的農(nóng)業(yè)更容易實現(xiàn)資本積累。制造業(yè)部門提供特殊機會來實現(xiàn)資本積累，在前向-后向聯(lián)系效應作用下，任何資本積累將會導致行業(yè)自身增加需求，也會引致增加其他生產(chǎn)部門的需求。確切地說，增強的資本積累可以看作是任一發(fā)展中經(jīng)濟體的起飛。其次，制造業(yè)需要生產(chǎn)性服務業(yè)的支撐，現(xiàn)代服務業(yè)需要制造業(yè)的拉動，主要經(jīng)合組織國家知識密集型服務業(yè)與制造業(yè)緊密結(jié)合可以增強產(chǎn)業(yè)競爭力。再次，投資是經(jīng)濟增長和發(fā)展的重要變量，投資將會擴展生產(chǎn)能力，增加有效需求，也會補充經(jīng)濟發(fā)展過程其他因子，如技術(shù)進步，技能獲取，制度深化。（4）發(fā)展制造業(yè)增強出口競爭力。生產(chǎn)率和價格揭示可貿(mào)易部門的競爭力。高增加值和低國內(nèi)價格，影響一國真實匯率，是實行出口導向型增長戰(zhàn)略至關(guān)重要的條件。此外，制造行業(yè)出口為國家進口需求提供外匯，減輕來自經(jīng)常賬戶的增長約束。制造行業(yè)與它擴張的前向一后向聯(lián)系是經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)：遞增需求-增長的生產(chǎn)率-快速的經(jīng)濟增長-高的就業(yè)率（Kaldo，1989）。

（三）重獲競爭力與新產(chǎn)業(yè)政策

再工業(yè)化是主要經(jīng)合組織國家鼓勵新興工業(yè)部門發(fā)展，建立能夠支持未來經(jīng)濟增長的高端產(chǎn)業(yè)（如先進制造技術(shù)、新能源，新材料，信息，環(huán)保等），從而重新?lián)碛袕姶蟾偁幜Φ男鹿I(yè)體系。金融危機后，各個國家都在重新考量產(chǎn)業(yè)政策，都急于尋求增長和就業(yè)的出路。伴隨著主要經(jīng)合組織國家對制造業(yè)減少、全球氣候變化和資源效率、以及全球化加深的關(guān)注，政府如何施展合適作用來支持特定行業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)活動越來越受到重視。盡管世界共同趨勢驅(qū)動國家產(chǎn)業(yè)政策，但新產(chǎn)業(yè)政策是特定的國家產(chǎn)業(yè)背景（行業(yè)結(jié)構(gòu)、價值鏈配置等）國家政策背景（不同行政部門和機構(gòu)的任務與功能）制度背景（不用政府層級的作用，如區(qū)域政府產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡和商會）多重相互作用的政策事項網(wǎng)絡。主要經(jīng)合組織國家共同的政策關(guān)注點包括：制造業(yè)研發(fā)活動的重要性、機械技能工人培育、職業(yè)培訓與再提升、資源節(jié)約型制造業(yè)發(fā)展、制造企業(yè)的金融支持，以及整合制造業(yè)相關(guān)的政策和政府強化產(chǎn)業(yè)間結(jié)盟的轉(zhuǎn)化能力。尤其是，主要經(jīng)合組織國家越來越重視制造業(yè)體系性和產(chǎn)業(yè)間復雜的相互依賴性，因為最有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d技術(shù)都根植于復雜的應用體系，并且制造業(yè)本身也依賴于復雜的供應網(wǎng)絡，具體來自生產(chǎn)部件、材料、生產(chǎn)系統(tǒng)及次級系統(tǒng)、生產(chǎn)者服務和產(chǎn)品相關(guān)服務體系主要經(jīng)合組織國家出臺的新產(chǎn)業(yè)政策是對制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)（王庭東，2013），是制造業(yè)升級和以發(fā)展新興工業(yè)為核心的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這些政策旨在探尋主導“新型制造業(yè)”的先進技術(shù)和設備創(chuàng)新，來推動環(huán)保、能源、交通等行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)，培育世界級人才，邁向新的產(chǎn)業(yè)革命。因此，政策事項側(cè)重仔細分析制造業(yè)系統(tǒng)演化與國家制造業(yè)價值捕獲的機會，進而設計長期的、可選擇的重要制造業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)政策。

國家產(chǎn)業(yè)政策和主要事項是預期產(chǎn)業(yè)變化的反映。根據(jù)預期效應的差別，政策措施可以劃分為：國家制造系統(tǒng)的重要要素投入、系統(tǒng)層次、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性、不同層級政府的政策優(yōu)先權(quán)和實施的責任等事項（O'Sullivan et al，2013）。新產(chǎn)業(yè)政策重視國家制造業(yè)系統(tǒng)的要素投入和政府干預的層級，政策干預的介入，包括對常規(guī)制造企業(yè)、制造行業(yè)、宏觀框架，以及跨行業(yè)的與制造業(yè)相關(guān)活動，尤其是提供對跨行業(yè)有影響的政策措施與搭建國家制造系統(tǒng)的各種供應鏈。甚至在同一層級的政策干預，根據(jù)影響要素投入生產(chǎn)率的方式政策措施都或多或少是可選擇的。根據(jù)政策作用對象可以分為：知識（特別是研發(fā)活動）、勞動力（包括技能和教育）、生產(chǎn)能力（利用與組織制造業(yè)的機器、工廠、設備等的可用性和能力）、資源和基礎(chǔ)設施（尤其是能源，資源節(jié)約型支撐）以及金融資本。國家制造系統(tǒng)也依賴于與全球市場和生產(chǎn)網(wǎng)絡相互作用的能力，因此也需要關(guān)注全球制造系統(tǒng)與市場的相關(guān)政策。

四、美國國家制造業(yè)系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)政策矩陣

（一）美國制造業(yè)演變與重塑國家制造業(yè)體系

美國擁有世界上最大，最成熟與多樣化的工業(yè)系統(tǒng)，生產(chǎn)全球1/4的制造業(yè)增加值。2010年，美國制造業(yè)增加值為1.7萬億美元，占GDP比重為11.7%，創(chuàng)造了1200萬就業(yè)崗位，貢獻60%的總出口（EOP，2012）。20世紀后半葉，美國制造業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向基于科技和資本密集型產(chǎn)業(yè)，如化工產(chǎn)品、汽車、運輸設備，以及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如計算機和電子產(chǎn)品。與此同時，食品，衣服，木制品，打印機依然占據(jù)全部制造業(yè)較為重要的份額（NIST，2013）。

20世紀下半頁，美國金融、保險、房地產(chǎn)和租賃行業(yè)比制造業(yè)發(fā)展得更快，結(jié)果導致制造業(yè)占CDP份額急劇下降，以至于當今房地產(chǎn)業(yè)仍然比制造業(yè)更大。在過去30年，美國已經(jīng)損失了800萬制造業(yè)工作崗位。然而，這種相對下降伴隨著美國國家制造業(yè)體系的復雜轉(zhuǎn)型。大多數(shù)美國公司不斷增加離岸生產(chǎn)，增加了離岸研發(fā)中心。這種趨勢以杜邦在印度的戰(zhàn)略研發(fā)投資和IRM在中國的新研發(fā)中心為代表（Wessner&Wolff，2012）。盡管新技術(shù)和新產(chǎn)品在美國創(chuàng)造，大規(guī)模的制造工廠離岸生產(chǎn)使得諸如充電鋰電池，液晶顯示器，氧化制陶，太陽能電池、半導體內(nèi)存裝置與設備都是在海外生產(chǎn)。這也導致生產(chǎn)和創(chuàng)新過程“脫聯(lián)”，削弱美國經(jīng)濟體系的創(chuàng)新能力，出現(xiàn)技術(shù)鎖定和產(chǎn)業(yè)退化（Tassey'2010：Pisano&Shih，2012）。這種變化趨勢清晰地反映在美國高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的急劇惡化；20世紀90年代高技術(shù)產(chǎn)品獲得大量盈余，到2011年出現(xiàn)了1000億美元的貿(mào)易赤字。類似地，由于喪失規(guī)模實力，風能渦輪和光伏模組的生產(chǎn)也逐漸敗給中國競爭同行。同時由于20世紀80年代中期公共研發(fā)資助基金的大幅減少和熟練技術(shù)工人短缺，進一步惡化這種趨勢。據(jù)估計在今后5年美國60%的機械工人將步入退休，熟練技工不能完全滿足當前及未來的國家需要（O'Sullivan et al，2013）。事實上，讀科學和機械學位的學生比重低于5%，而在歐洲為12%（主要在德國），在亞洲超過20%（Wessner&Wolff，2012）。

在過去20年，美國已經(jīng)開始著手解決這些凸顯的結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)，特別重視創(chuàng)新政策（崔日明等，2013），尤其是聯(lián)邦政府層級政策。美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)是產(chǎn)業(yè)成功的主要驅(qū)動力，盡管其他國家，如日本，積極地進行技術(shù)競賽，美國仍然是世界上研發(fā)支出和專利獲取的“領(lǐng)頭羊”。習慣上，美國創(chuàng)新體系由公共資金支持的研究性大學、國家實驗室以及公共機構(gòu)、公共部門編織的多主體相互作用網(wǎng)絡。這些公共機構(gòu)與部門有國防部，國家衛(wèi)生學會，國家科學基金，國家標準和技術(shù)學會，國防、能源與農(nóng)業(yè)部，以及國家航空和太空管理局（Fuchs，2010）。自從20世紀90年代中期，國防部發(fā)揮的作用不斷增強?，F(xiàn)在，它花費聯(lián)邦研發(fā)支出的一半，開展極具影響的項目，如美國國防專屬的制造技術(shù)規(guī)劃（ManTech）和遠景防御規(guī)劃研究（DAPRA）

聯(lián)邦政府力主發(fā)展國防、太空、健康、能源、環(huán)境方面的技術(shù)，以及有選擇地對某些產(chǎn)業(yè)進行研究補助和刺激公共-私人部門聯(lián)合參與。目前，聯(lián)邦政府75%制造業(yè)研發(fā)支出集中在航空和儀器行業(yè)（Wessner&Wolff，2012）。

美國要確保先進制造業(yè)的領(lǐng)導力，需要拋棄賭對特定企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，而要堅定不移地奉行創(chuàng)新政策（EOP&PCAST，2011）。過去10年，很容易發(fā)現(xiàn)美國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)向，而金融危機只是部分原因，但它也引起重新思考聯(lián)邦政府作用，并重拾“市場失敗”論（US Cogress，2009：EOP，2012）。美國“2009-恢復與再投資法案”是多達7870億美元的一攬子刺激計劃。在這些措施中，包括對大公司的緊急救濟，如通用汽車的重組，1000億美元的清潔能源推動項目，對可再生能源輸電項目的混合貸款擔保，智能電網(wǎng)，對電池和重要新材料研究補貼，以及其他由高級研究項目機構(gòu)——能源署（ARPA-F）資助的研究項目。在州層面上，紐約、密西根、俄亥俄等州利用研發(fā)實驗室與研發(fā)園來實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展便利化改造方案，吸引投資與建立新的高級制造業(yè)中心，并增加對頁巖能源提取與液壓破裂研究。

次貸危機后，奧巴馬政府宣布著重增加對行政部門政策資金支持和一系列增加重要要素投入的新政策。2010年國家出口倡議出臺，目的是到2014年通過出口倍增來創(chuàng)造就業(yè)和經(jīng)濟增長。這些倡議包括貿(mào)易代表團交流，外貿(mào)展示，增加外國購買者、創(chuàng)建跨機構(gòu)的貿(mào)易執(zhí)行中心、出口快遞項目的金融支持、中小企業(yè)和出口導向企業(yè)的信貸擴張。增加中小企業(yè)獲取金融資本，譬如小型企業(yè)創(chuàng)新研究項目（SRIR）每年提供給小型企業(yè)超過25億美元的研發(fā)補貼和公共采購合同，有助于這些企業(yè)專門從事特定技術(shù)系統(tǒng)和部件生產(chǎn)，增加技術(shù)能力同時，也引入一些激勵和規(guī)劃來重建基于美國制造業(yè)的框架性條件。由布什政府發(fā)起的制造業(yè)擴展伙伴關(guān)系計劃進一步加強，得到成倍資助。先進能源制造業(yè)稅收信貸額外增加50億美元的投資，對于投資工廠和設備提供金融獎勵和稅收減免（US Congress，2011a）。取消外包的稅收扣除，鼓勵內(nèi)包并給予20%的收入稅抵免，新成立100家新的科學，技術(shù)，機械和數(shù)學專修學校，并出臺獎勵方案提升科學、技術(shù)、機械和數(shù)學專業(yè)學生畢業(yè)率（US Congress，2011b）。在推動新材料探測計劃和機器人研發(fā)中心后，奧巴馬政府也努力推動和協(xié)調(diào)制造業(yè)研發(fā)。遵從總統(tǒng)科技顧問委員會的建議，奧巴馬政府提出投資10億美元來創(chuàng)建國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI），這是更大的區(qū)域制造業(yè)學會網(wǎng)絡的延展，來加快先進制造業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應用（OMB，2012）。隨著2012年區(qū)域創(chuàng)新制造業(yè)學會創(chuàng)建，奧巴馬政府計劃在2013年發(fā)起成立三個新的學會，也敦促國會在未來10年支持建立多達45個創(chuàng)新制造業(yè)學會（White House，2013）。

除了國會和總統(tǒng)的影響，美國各部門產(chǎn)業(yè)政策事項主要集中在：（1）塑造制造業(yè)競爭力而重建框架條件，為中小企業(yè)的金融和技能支持創(chuàng)造渠道，減輕企業(yè)成本壓力，如醫(yī)保、稅收和能源（US Department of Commerce，2004：Domestic Policy Council，2006）；（2）創(chuàng)造進入國際市場和確保國外市場平等機遇，而簽署雙邊協(xié)定和實施世貿(mào)規(guī)則；（3）推動先進制造業(yè)研發(fā)，優(yōu)先支持科技創(chuàng)新和專門機構(gòu)（或項目）。就預期產(chǎn)業(yè)變化看，美國政府實行的政策措施旨在再工業(yè)化和吸引生產(chǎn)能力回流，重塑美國制造業(yè)體系，具體見表2。

（二）美國新產(chǎn)業(yè)政策矩陣與國家制造業(yè)創(chuàng)新體系

本文采用O，Sullivan et al。（2013）的產(chǎn)業(yè)政策矩陣分析方法，探討美國構(gòu)建制造業(yè)創(chuàng)新體系的政策組合和戰(zhàn)略意圖。美國產(chǎn)業(yè)政策事項反映再工業(yè)化的需要，政策著力點是三個常見的組合——競爭條件、出口推動和制造業(yè)研發(fā)，如下圖1所示。

1.要素投入政策與國家制造業(yè)創(chuàng)新體系

（1）知識投入和制造業(yè)創(chuàng)新。美國高調(diào)宣稱在先進制造業(yè)和制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)力，增加知識要素投入。為更好捕捉新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和制造業(yè)研發(fā)機遇，美國成立了新的研發(fā)組織——美國國家制造業(yè)學會，不但扶助后期產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)，而且支持制造業(yè)相關(guān)創(chuàng)新，如生產(chǎn)技術(shù)和供應鏈發(fā)展。美國極為重視研發(fā)培育，設立研發(fā)基金經(jīng)由研發(fā)機構(gòu)授權(quán)中小企業(yè)進行項目創(chuàng)新研究。

（2）培育熟練技工和制造業(yè)項目培訓。所有美國制造業(yè)相關(guān)的戰(zhàn)略都高度重視熟練機械工人的可得性，包括人口數(shù)量，也包括質(zhì)量，尤其是利用新興生產(chǎn)技術(shù)和制造業(yè)管理實務。同時，美國區(qū)域政府也資助很多制造業(yè)技能培訓項目。

（3）生產(chǎn)能力和制造業(yè)全球擴張。美國實施大量的國家制造業(yè)支持項目來幫助中小企業(yè)采用新的生產(chǎn)技術(shù)、過程改進、可持續(xù)的制造業(yè)、出口激勵等等。美國擴大生產(chǎn)能力政策，采取商務建議服務的組織方式，如制造業(yè)伙伴關(guān)系擴展計劃，同時也反映美國生產(chǎn)能力政策的重要演變：在過去10年支持方式由傾向制造方法或工藝問題轉(zhuǎn)向產(chǎn)品研發(fā)、制造業(yè)創(chuàng)新和參與全球市場（如操縱國際標準或者監(jiān)管要求）。

（4）資源節(jié)約型制造業(yè)和發(fā)展綠色制造技術(shù)?？沙掷m(xù)的，資源節(jié)約型制造業(yè)是美國產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的主要挑戰(zhàn)之一。由于美國致力于水平鉆孔法和頁巖氣發(fā)展來獲取天然氣和石油，致使美國能源價格下降，有助于減輕制造業(yè)成本壓力。發(fā)展新的綠色技術(shù)制造業(yè)是共同關(guān)注的話題，美國政府已經(jīng)建立清晰的目標來發(fā)展電動交通工具行業(yè)，努力在2015年實現(xiàn)1000萬臺電動汽車投入使用。并且，電動車相關(guān)技術(shù)是優(yōu)先研發(fā)項目，特別是電池。

（5）金融資本支持。中小制造業(yè)企業(yè)接入金融資本是美國產(chǎn)業(yè)政策的重點，主要依托美國進出口銀行來支持制造企業(yè)，也包括特定機制來支持中小企業(yè)，自金融危機以來制造業(yè)企業(yè)可利用的金融支持獲得大幅提升。

2.全球制造業(yè)體系和市場

推動制造業(yè)出口、參與全球新興市場和介入國際制造業(yè)體系是美國產(chǎn)業(yè)政策的主要議題，最近的“國家出口計劃”聚焦中小企業(yè)的出口扶助和金融支持，而且重視開拓新市場和實施貿(mào)易協(xié)定來擴展美國企業(yè)進入國際市場的機會。尤為重要的是，采取稅收激勵政策，鼓勵美國制造業(yè)重返本土。

3.政策干預層級與政策協(xié)調(diào)

在企業(yè)層面，美國引入矚目的現(xiàn)象是不再刻意出臺“挑選贏家”或“培育國家冠軍”的企業(yè)政策。在行業(yè)層面，制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的突出特點是選擇特定的產(chǎn)業(yè)部門，譬如先進制造業(yè)、頁巖氣等。在跨行業(yè)制造業(yè)層面，美國重點支持跨行業(yè)制造業(yè)，資助跨行業(yè)通用技術(shù)研發(fā)項目來發(fā)展先進制造業(yè)。

美國政府重視實施貿(mào)易協(xié)定和進入國際市場，為美國企業(yè)營造良好有序的宏觀經(jīng)濟框架。美國制造業(yè)意欲創(chuàng)建國家制造業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)，增加世界競爭力，因此政策協(xié)調(diào)極力推動知識相關(guān)要素投入、生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)研發(fā)、制造業(yè)新興技術(shù)組織形式以及傳遞網(wǎng)絡。

五、中國制造業(yè)的升級策略

全球政治經(jīng)濟演變是國家間角逐競爭力的結(jié)果。制造業(yè)發(fā)展水平是衡量國家綜合實力的重要標志“中國制造2025”提供了中國制造業(yè)升級的政策性框架。同時，產(chǎn)業(yè)政策矩陣方法有助于對政策機制、目標和潛在影響的更深理解，也提供了評估和設計地區(qū)國家和國際層面產(chǎn)業(yè)政策的工具。

1.增加知識要素投入與打造中國制造業(yè)創(chuàng)新體系

中國制造業(yè)需要堅持創(chuàng)新驅(qū)動與智能轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)政策重點要培養(yǎng)先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導產(chǎn)業(yè)，以綠色制造和新興技術(shù)為支撐，強化基礎(chǔ)與綠色發(fā)展，加快從制造大國轉(zhuǎn)向創(chuàng)新強國。在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，智能設備與高端設備制造業(yè)是創(chuàng)新的首要選擇，并促進以移動互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)新材料、新能源產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新興支柱產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)保持中高速增長和邁向中高端水平的雙目標。

2.建立跨行業(yè)合作伙伴關(guān)系，培育制造企業(yè)創(chuàng)新能力

中國產(chǎn)業(yè)政策需要做好信息收集，增加企業(yè)對復雜全球價值鏈競爭的挑戰(zhàn)，設計制造業(yè)支持項目，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)間“伙伴關(guān)系”，共同參與和規(guī)劃制造業(yè)相關(guān)投資和制造業(yè)企業(yè)活動，有效地降低研發(fā)成本和風險，縮短新技術(shù)的研發(fā)周期，提升自主研發(fā)能力和創(chuàng)新能力：建立公開統(tǒng)一的技術(shù)創(chuàng)新服務平臺，開放基礎(chǔ)設施，鼓勵私人企業(yè)參與，構(gòu)建政-產(chǎn)-學-研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系：推動制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的交叉融合，勾聯(lián)蘊含人力資本和知識資本的生產(chǎn)性服務業(yè)，將創(chuàng)新要素融入制造業(yè)（黃永春等，2013），助推制造業(yè)創(chuàng)新差異化優(yōu)勢，推進制造業(yè)-服務業(yè)共生新模式和新業(yè)態(tài)。

3.提升傳統(tǒng)制造業(yè)技術(shù)能力，增強國際競爭力

中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟特征需要強化以制造業(yè)為主要經(jīng)濟動力，核心利益是制造業(yè)實力的增強，領(lǐng)先國內(nèi)國際市場。制造業(yè)核心是提高生產(chǎn)效率，提升技術(shù)和增強國際化。對于中國制造企業(yè)而言，首先要讓生產(chǎn)效率提升高于勞動力成本的增長，才能保持競爭力，這需要企業(yè)投入資金來改善設備。流程。生產(chǎn)工藝等；其次，要提升技術(shù)能力，讓產(chǎn)品的工藝、技術(shù)能夠符合消費者的需要；人性化功能和良好體驗是產(chǎn)品設計決定的，移動互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展提供了個性化定制的契機，帶來更大的挑戰(zhàn)與機遇。制造業(yè)產(chǎn)品設計、品質(zhì)和客戶體驗是一個連貫的鏈條，共同決定了產(chǎn)品成功與否，這是現(xiàn)代制造商必須考慮的現(xiàn)實因素。第三，增強國際化。這需要國家、機構(gòu)和企業(yè)多方面積極參與與營造，以及國家政策和政府機構(gòu)的引導與扶持。

4.降低高技術(shù)資本品進口依賴，創(chuàng)新制造業(yè)價值鏈

中國制造業(yè)需要掌握產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展的主動權(quán)，加大對中小企業(yè)的投資和扶植，培養(yǎng)企業(yè)自主創(chuàng)新的內(nèi)在動力，增強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，健全由企業(yè)牽頭實施應用性重大科技項目的機制，使企業(yè)真正成為研發(fā)要素投入、技術(shù)創(chuàng)新活動實施，創(chuàng)新成果應用的主體；采取必要措施來增加渠道授信。支持研發(fā)活動，增加科技、勞動力教育、投資基礎(chǔ)設施投資，推動和保持私人投資的有效需求水平，降低資本品進口的依賴，發(fā)展國內(nèi)技術(shù)能力。

5.營造社會環(huán)境條件，激發(fā)制造企業(yè)升級動力

制造業(yè)升級首先要解決的是企業(yè)意愿。制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量（或產(chǎn)品品質(zhì)瓶頸）是一個偽命題，因為眾多高品質(zhì)加工貿(mào)易產(chǎn)品早已證明中國制造商具備這樣的能力。然而，國內(nèi)監(jiān)管，意識，行業(yè)環(huán)境等眾多因素相互作用導致劣幣驅(qū)逐良幣的“檸檬市場”，于是制造商更愿意生產(chǎn)低品質(zhì)低價格的產(chǎn)品?，F(xiàn)實國情是中國消費已逐步由追求溫飽進入品質(zhì)的階段，如何通過政府和社會合力形成生產(chǎn)高品質(zhì)產(chǎn)品的良性市場，實現(xiàn)品質(zhì)升級，最終重塑“中國制造”的品牌內(nèi)涵，是產(chǎn)業(yè)升級中基本而長遠的課題。

制度創(chuàng)新由政府推動（其中還包括金融制度），技術(shù)創(chuàng)新由產(chǎn)業(yè)推動。在兼顧項目設計、政策可持續(xù)和選擇性投資優(yōu)先的背景下，長期投資和規(guī)劃極為重要。然而，結(jié)構(gòu)調(diào)整是資源重置過程，能否達到轉(zhuǎn)型升級的目標，依然需要接受時間的檢驗。尤其是，制造業(yè)會帶來研發(fā)投入增加，創(chuàng)造就業(yè)崗位，而服務業(yè)具有規(guī)模收益遞減的特征，盲目的“去工業(yè)化”而高質(zhì)量生產(chǎn)性服務業(yè)無法承擔提供復雜性服務產(chǎn)品，不但無法實現(xiàn)就業(yè)增長，而且只是增加交易成本，而非減少生產(chǎn)成本。此外，歷史經(jīng)驗只能總結(jié)，而不能抄襲。