上海建立房地產業發展長效機制的探索

文/穆子俐

上海建立房地產業發展長效機制的探索

文/穆子俐

中央經濟工作會議全面部署了2017年經濟工作，其中對房地產業提出了五點要求：一是要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位。二是要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產市場泡沫，又防止市場出現大起大落，要落實地方政府主體責任。三是特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。四是要加快住房租賃市場立法，加快機構化、規模化租賃企業的發展。五是加強住房市場監管和整頓，規范開發、銷售、中介等行為。這些要求是2017年房地產業的工作重點和主要任務，我們必須認真貫徹執行，并在實踐中積極探索路徑、創新發展。

一、 中央經濟工作會議對房地產業的要求，其核心是建立房地產業健康發展長效機制

這次中央經濟工作會議的總基調是穩中求進，堅持以推進供給側結構性改革為主線。這個總基調和改革主線也相當于我國房地產業發展的主要方向和戰略決策，即在存在宏觀經濟面臨下行壓力、經濟增長內生動力不足等問題的情況下，房地產業要想穩中求進，就需要在把握好度的前提下奮發有為。當前，我國房地產經濟運行面臨的突出矛盾和問題，雖然有總量性、周期性因素，但根源是重大結構性失衡、經濟循環不暢，導致市場分化，即部分城市房價高漲，部分城市庫存量居高不下。無論是樓市過熱、泡沫顯現，還是樓市萎縮、經濟蕭條，都對宏觀經濟產生不利的影響。而這些問題的存在雖然有政策上及工作上的因素，但根本還是由市場在資源配置中沒有起到決定性作用所造成的。因此，必須從供給側結構性改革上想辦法，努力實現供求關系新的動態均衡。實施供給側結構性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量。

中央經濟工作會議對房地產業提出的五點要求，核心是建立房地產業發展的基礎性制度和長效機制，因為建立房地產業健康發展長效機制是我國全面深化改革框架的重要組成部分，而推進房地產業供給側結構性改革又是房地產業持續健康發展的重要途徑。從中央經濟工作會議對房地產業的要求來看，“房子是用來住的”的定位是建立長效機制的宗旨，即堅持住房的居住屬性，實現群眾的“住有所居”。雖然住房作為不動產，也具有一定的資產屬性，但其必須以居住屬性為前提。這次中央經濟工作會議還提出“要加快住房租賃市場立法，加快機構化、規模化租賃企業發展。加快住房市場監管和整頓，規范開發、銷售、中介等行為”。這是房地產市場滿足居住需求、提高供給質量的必要措施，也是化解樓市銷售過熱的有效舉措。因此，必須加快立法，讓住房租賃市場在今年得到全面發展和進一步規范化，通過房地產業供給側結構性改革切實發揮穩定樓市的作用。中央經濟工作會議對房地產業的其他幾點要求均是建立長效機制的內容和實現渠道。如果這樣的理解無誤，那么可以說，2017年，我國房地產業發展只要抓住建立房地產業發展的基礎性制度和長效機制的“總綱”，就能夠綱舉目張，就能持續推進房地產業健康發展。

二、建立房地產業發展的長效機制是中央一貫的要求

建立房地產健康發展的長效機制，是中央對我國房地產市場曲折發展的歷程進行深入思考和研究后提出的要求，表明決策層開始將樓市調控從手段單一或局限于房地產市場的方式轉化為實施全方位改革，從頂層設計的角度建立房地產業發展長效機制。

建立房地產業發展長效機制是黨的十八大提出的任務之一。2012年11月，黨的十八大報告提出：“堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”自此，房地產業健康發展長效機制的研究被擺上了議事日程。

國務院在2013年提出了“抓緊研究制定符合我國國情、系統配套、科學有效、穩定可持續的房地產市場調控政策體系”，這是對建立房地產業發展長效機制具體要求。

2014年3月，中共中央、國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，首次系統性地闡述“長效機制”，其中包括：調整完善住房、土地、財稅、金融等方面政策，共同構建房地產市場調控長效機制。各城市要確保住房用地穩定供應，完善住房用地供應機制，保障性住房用地應保盡保，優先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，嚴格控制大戶型高檔商品住房用地。實行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求，抑制投機投資需求。依法規范市場秩序，健全法律法規體系，加大市場監管力度。建立以土地為基礎的不動產統一登記制度，實現全國住房信息聯網，推進部門信息共享。自此，關于我國如何建立房地產業發展長效機制，有了一個大致框定的內涵。

這兩年，我國整體房地產市場供需關系已發生了重要變化，城鎮居民住房極度短缺的時代已經過去，大多數城鎮居民住房供需關系正趨于平衡，而房地產市場又呈現出一系列新情況、新問題，迫使人們對建立房地產業發展長效機制有了更新的認識，即過去的房地產市場調控大多是短期政策，經常因為經濟走勢而出現波動，所以房地產業發展不能只靠一時的應急政策，而是需要形成長遠的制度安排，關鍵是必須降低住房的投資屬性，使其回歸居住屬性，并處理好住房消費和投資、房地產業與國民經濟增長的協調關系，從而固本培元，促進房地產市場持續健康發展。

這次中央經濟工作會議要求建立的“長效機制”，不僅要求“符合國情”，還要求“符合市場規律”，不僅要求建立“長效機制”，還要求同時建立“基礎性制度”。“長效機制”和“基礎性制度”是內涵不同的兩個概念。“基礎性制度”是指事物發展的起點性或根本性的制度，例如土地使用權出讓制度、房地產登記制度、房地產交易制度、業主大會議事制度等。“長效機制”，最通俗的理解是長遠的制度安排，其內容既包含房地產業的“基礎性制度”，也包含房地產市場的自我調節和政府的調控。“基礎性制度”和“長效機制”兩者沒有明確的界限。兩者的主要區別在于“基礎性制度”相對穩定，執行操作比較固定化，而“長效機制”中調控部分的內容相對靈活，即執行操作需根據市場的發展而有所選擇和側重。“基礎性制度”和“長效機制”兩者的互相協調、互相配合，使其內涵更加全面、更加豐富，功能得到最大發揮。無論是“基礎性制度”的完善，還是“長效機制”的建立，都要求其內涵要相對穩定。因為只有制度和政策穩定，才能讓市場預期穩定，從而減少市場參與者的非理性行為。市場預期穩定，市場才能穩定，全局才能真正穩定。

三、上海在實踐中探索建立房地產業發展長效機制

上海在建立房地產業發展長效機制的探索中，不斷總結經驗，對房地產業發展長效機制的理解逐步加深，認識逐步清晰，初步形成了上海房地產業發展長效機制的基本框架和相關內涵。

一是建立供應機制，包括商品住房建設用地供應、保障性住房建設用地供應、各類住房的銷售供應和住房租賃等。總的講，就是按照黨的十八大報告的要求，“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”。這個機制的內涵包括編制住房發展規劃，確定建設用地總量、結構和布局，包括貫徹商品住房建設和供應堅持“三個為主”的方針、保障性住房“四位一體”的建設和供應模式。在房地產市場供應環節還必須把握若干平衡點：土地供應量與住宅需求量的平衡，是抑制房價漲勢的必要舉措；城市規劃中土地、人口、產業規劃的科學性與宜居生活的平衡，是房價持續保持穩定的基礎；城市資源配置的平衡，即通過公共服務、產業發展、戶籍制度、基礎設施建設等方面的整體規劃和區域規劃，防止資源過度集中于某一個大城市，是城市房地產業持續健康發展的重要基礎。

二是建立監測機制（預警機制），即建立房地產庫存和交易監測平臺，密切關注房地產市場后續變化，始終以總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應為標準，及時跟蹤分析，加強研判，反應要靈敏，措施要果斷，有效防范房地產市場大起大落。始終守住城市常住人口規模、規劃建設用地總量、生態環境和城市安全等四條底線，主動應對，持續用力補好短板，有效防范各種風險。

三是建立調控機制。調控機制主要包括三大體系，即土地政策、貨幣政策和財政政策。土地政策作為房地產市場調控的工具，主要是以土地的供應調節住房的供需，對房價的漲跌有直接的抑制作用。貨幣政策掌控著流動性的“總閘門”，提供著房地產業經濟和金融市場的“血液”。房地產市場泡沫的出現與貨幣的流動性過于充裕導致的短期炒作有關。因此，為確保房地產市場穩定發展，貨幣政策操作有如下關鍵點：一是通過穩健中性的貨幣政策把利率穩定在適當水平，保持流動性基本平穩，創造穩定的流動性環境；二是繼續穩妥實施限貸政策，避免以過度釋放流動性來支撐按揭購房，保障住房的居住屬性；三是解決資金脫實向虛的問題。財政政策的功能在于促進房地產市場結構調整：一是提高資金使用效率，繼續加大對保障性住房和舊改的投入，加大對住房租賃市場的投入，促使機構化、規模化租賃企業發展；二是積極推進房地產稅制改革，對短期內購入售出住房的炒作行為課以重稅，對物業持有階段征收房地產稅；三是通過更加積極有效的財政政策為企業減稅降負。總的來說，土地政策是房地產市場調控的基礎性政策，貨幣政策是總量政策，財政政策是結構性政策。三者如同房地產市場調控的“左臂右膀”，在明確各自分工的同時，還必須加強協作。當然，房地產市場調控的手段還包括經濟手段、行政手段，但就“長效機制”而言，調控機制主要包括以上三大體系。

四是建立監管機制。監管機制包括三個方面：一是強化地方政府作為調控主體的責任，堅持“因城施策”和“一區一策”的方針，鼓勵因地制宜出臺和實施房地產市場調控政策。二是建立監管平臺，實現全國住房信息聯網，建立房地產信用管理平臺，實施動態管理與信用管理相結合的市場監管模式，加強房地產信息發布管理，建立存量房交易資金第三方監管制度，完善房地產經紀機構備案管理，加強房地產金融服務領域的監管等。三是建立守信激勵和失信懲戒機制，對于違法違規擾亂市場的行為，應依法嚴肅處理，以維護房地產市場健康穩定。

以上所說的上海房地產業發展長效機制還只是個框架，其內涵也不一定全面，需要今后在住房制度、土地供應制度、住房金融體系、房地產稅收制度、房地產市場制度、新型城鎮化建設等一系列制度建設中，不斷總結，持續完善，豐富內涵。事實上，長效機制的全面建立是一個動態發展的過程，不是一蹴而就的，需要上下聯動、集思廣益，促使其盡快成熟。今后辨別房地產業發展長效機制是否成熟的標志，就是其內涵是否已形成了完整的法律體系。當長效機制成為房地產法律的時候，房地產業發展長效機制所產生的效應，實際已是依法治理的結果了。

（作者單位：上海市房產經濟學會）