不動產繼承登記公證廢止后的風險防范

文/賈廣葆

不動產繼承登記公證廢止后的風險防范

文/賈廣葆

2016年7月，司法部《關于廢止〈司法部、建設部關于房屋登記管理中加強公證的聯合通知〉的通知》明確：因繼承、受遺贈辦理不動產登記的，公證材料不是必須提交的材料。那么，為什么要取消不動產繼承登記強制性公證？不動產繼承登記的法律風險何在？化解不動產繼承登記法律風險的對策是什么？

一、“公證”為何不是不動產繼承登記的必備條件

房產登記管理中加強公證的相關規定，雖然在一定時間、一定范圍、一定程度上降低了復議訴訟風險和登記機構的負擔，但同時，也不可避免地帶來了一些弊端和問題。

一是就法理來說，強制性公證是與相關法律法規精神相違背的。繼承房屋辦理登記必須提供公證材料，是在《物權法》、《繼承法》等法律法規之外的另行立規，給繼承房屋的登記申請人增加了新的法律義務，明顯違反了行政相關依法行政的基本原則。

二是就具體法規來說，房屋繼承登記公證違反了相關規定。無論是《繼承法》、《公證法》，還是《物權法》、《城市房地產管理法》，以及《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》等法律法規，都沒有規定和要求房屋繼承登記必須辦理公證，也都沒有把公證行為作為房屋法定繼承以及遺囑繼承、遺贈的前置必備要件。

三是就公民權益來說，不動產繼承登記強制性公證，違背了“公證自愿”原則。

第一，“自愿原則”是我國民法的基本原則?！独^承法》和《物權法》是我國民事基本法律，前者是調整繼承關系的民事基本法律，后者是調整物權關系的基本民事法律；《公證法》是有關對民事法律行為和事實文書的真實性、合法性予以證明的民事基本法律。顯而易見，“自愿原則”是我國民法的基本原則之一。

第二，當事人沒有申請“公證”，公證無從談起?！豆C法》第十一條第一款雖然將繼承作為公證行為事項，但其第二條明確規定：公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動?！豆C法》把“公證內容”，特別是“自愿”這一基本原則，擺到了非常突出的位置，并進行了完備的闡述。倘若沒有當事人的自愿“申請”，沒有，也根本不可能有“公證”一說。而且該條款末尾還特別強調：申請辦理涉及不動產委托、聲明、贈與、遺囑的公證，可以適用前款規定。

第三，公證的事項必須是法律、行政法規規定的?！豆C法》第十一條第二款規定：“法律、行政法規規定應公證的事項，有關自然人、法人或者其他組織應當向公證機構申請辦理公證。”這就說明，不是什么文件、材料、事宜都可以要求必須公證，不是什么文件、材料都可以被設為公證的必備前置條件，應當公證的事項必須是法律、行政法規所明確加以規定的，而行業、部門、地方性法規、規章和規范性文件、通知、意見等不能規定作為前置必備條件的公證事項。

四是就立法層次看，房屋繼承登記強制性公證不符合立法原則。我國《立法法》所規定的立法原則是：“小法”必須服從“大法”，“大法”必須服從《憲法》；部門行業法規必須服從國家法律法規；省、自治區、市、縣、區地方性法律法規必須服從中央、人大、國家法律法規。而目前我國房屋所有權繼承登記必須公證的唯一依據是1991年司法部和原建設部聯合發布的《關于房產登記管理中加強公證的聯合通知》，部門性規定超越國家法律法規，顯然必須廢止。

五是就公證收費來說，收費比例隨意，收費標準過高，加重了登記申請人的經濟負擔。

第一，辦理不動產繼承公證需要按照不動產價值收取一定比例的費用，而隨著不動產價值的增值，該費用會越來越高。同時，各地公證收費沒有固定標準，各地物價部門審核收費標準也不盡相同，公證評估基準價格的設定也很隨意，登記申請人無法接受高額的公證費用。

第二，公證收費標準相對過高，加重了當事人的經濟負擔。我國有關部門原先規定，辦理公證證明財產繼承、贈與、接受遺贈的公證收費按照財產受益額的2%收取，而受益額的確定則是以評估公司的評估值為基準數。為了開出一宗繼承房屋的公證證明，一個家庭需花費一筆不小的開支，如果加上圍繞辦理房屋繼承公證手續的一些開具前置必備證明的花銷以及一部分諸如評估費用等經營性收費，則支出將會更大。

第三，公證前置條件復雜，容易助長弄虛作假等不良風氣。辦理繼承房屋公證，前置證明要件繁雜，有些部門將各自領域的證明材料互設為前置條件，當事人往往為了取得某一部門前置證明材料而公開造假，或提供虛假材料，或想盡各種辦法疏通人情關系，打通各種渠道，力求取得證明材料。

二、化解不動產繼承登記法律風險的幾點思考

一是如何更好核實申請人提交材料的真實性?！恫粍赢a登記暫行條例》第十六條規定，不動產登記機構重點審查申請人提交的“與他人利害關系的說明材料”。這實際上是為了進一步證實所提交材料的真實性、可信性而采取的辦法，從而充分驗證親屬死亡證明或遺囑證明或協議證明或親屬關系證明等材料的真偽。因此，如何完成任務繁重、錯綜復雜的各類證明材料的核實、審查，正確把握、認定申請人提交材料的真實性、有效性，是不動產登記機構需要研究的重要課題。

二是如何甄別和認定全部法定繼承人。按照《繼承法》的規定，法定繼承人一般有父母、子女、配偶之間的繼承人、非婚生子女、繼父母子女、養父母、養子女、盡了主要瞻養義務的兒媳或女婿，轉繼承和代位繼承人員等，相關條款還涉及喪失繼承資格的繼承人的甄別和認定。繼承范圍廣泛、繼承人員眾多、繼承環節錯綜、繼承內容復雜、繼承時間久遠、繼承資格難定，給合法繼承資格的繼承人和喪失繼承資格的繼承人的準確審查、甄別、認定造成了極大的困難和壓力。因此，知曉法律規定、熟識繼承知識、掌握登記環節、準確把握確立法定繼承人的范圍，是不動產繼承登記首先要解決的問題。

三是如何規范驗證死亡證明材料的真實有效。申請人提供的死亡證明一般包括公安機關、醫療機構、民政部門的證明，也有鄉鎮、社區等單位的證明，還有火化、殯葬、證人證言等證明。這些眾多的證明，哪些是權威的，哪些是有效的，哪些需要互相驗證，哪些可忽略不計？在實際工作中各地做法不相統一，有的證明要全部辦齊，有的則要有一定可以佐證的證明，當事人往往為證明而證明跑很多次，吃盡苦頭。因此，規范驗證死亡證明材料的真實、有效，是不動產登記不可回避的問題。

四是如何幫助當事人行使自己得合法權利。時至今日，仍有一些地方的公證、登記部門把公證材料作為繼承、受遺贈必須提交的材料，或對有關法規政策“不甚了解”、或以避免風險作為借口，或不負責任地一推了事，甚至有公證、登記機構的個別人員私下串通，以辦理公證“創收”，謀取私利。因此，應主動告知當事人，其提交的材料可以不經公證，也可以經公證，從而真正落實法律法規賦予當事人的權利，這也是不動產登記機構必須解決的問題。

五是如何確認眾多遺囑的法律效力。按照《繼承法》規定，遺囑有口頭、自書、代書、錄音和公證遺囑等，而在同起因繼承、受遺贈不動產登記中，可能出現一份或數份遺囑。遺囑的形式多樣，但當事人的目的只有一個：盡量讓自己具有繼承、受遺贈的合法性。作為不動產登記機構，若沒有前置條件即公證機關公證文書把關，如何弄懂弄通各份遺囑的內容和條件？如何面對遺囑的各種復雜情況？如何確定當事人所提供遺囑的法律效力？這是不動產登記機構必須重視的問題。

六是如何規范管控登記申請受理環節和程序。雖然現有條例、細則對登記申請受理、申請人提交材料、材料審查、出具書面通知等環節都作了非常詳盡而規范的規定，但在登記環節的具體操作中，仍然會出現一些不盡如人意甚至有問題的地方，給當事人帶來不必要的麻煩。因此，準確規范、合法管控、嚴格審查、精心把握登記申請中的每一個環節，是不動產繼承登記成功的保證。

三、化解不動產繼承登記法律風險的對策

一是廣泛宣傳、真正落實不動產繼承登記的有關法律法規，理性認識公證的作用，走出不動產繼承公證的認識誤區。

第一，把政策交給群眾。做到政策法規公開透明，讓群眾明白什么是“繼承”、“公證”，什么是“不動產繼承公證”、“自愿公證”以及廢除繼承不動產強制公證的內容，服從大局，克服部門利益，把政策交給群眾，使廣大群眾知曉政策，自由選擇是否公證。

第二，認識公證的局限性。《公證法》規定了公證機構應具有廣泛的公益性和權威的公信力，在市場經濟日趨發達的今天尤應如此。毫無疑問，公證的作用是不能否定的，但公證并不能“包羅萬象”、“一通天下”，應該看到，公證同其他事物一樣，也有其一定的局限性。

第三，走出公證的認識誤區。在人們看來，似乎不動產繼承登記一經公證機構辦理了繼承公證、發放了公證書，就什么問題都解決了，其實，這是一個認識誤區。相關法律規定起碼包含兩層含義：其一，即使進行了公證，在法律上對此也仍留有一定余地，并存在一些救濟途徑和補救措施；其二，公證并不是萬能的，指望僅通過公證就完全消除不動產繼承登記中的所有風險是不現實的。

二是積極引導當事人先行解決繼承糾紛，尊重法律賦予當事人的選擇權利，創建當事人申請承諾信用制度，把不動產繼承登記風險降到最低。

第一，引導當事人先解決不動產繼承矛盾糾紛，后辦理不動產繼承登記。當事人在提交繼承不動產登記的申請時，往往會出現有利害關系的第三人或更多關系人提出異議，要求主張自己對該不動產的繼承權利，登記機構應主動引導、積極支招，告知申請人及所有有利害關系的人先行解決不動產繼承糾紛或不動產權屬爭議，待法院或仲裁機構出具生效的法律文書后再申請辦理不動產繼承登記，確保不動產繼承登記順利實施。

第二，充分尊重法律賦予當事人的選擇權利。法律明確規定：因繼承、受遺贈取得不動產，當事人申請登記的，申請人可以選擇提交當事人之間形成的能夠證明其合法繼承關系的材料，如死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產分配的協議以及被繼承人的親屬關系材料等；也可以選擇提交能夠證明繼承法律關系的經公證機構辦理的材料，即公證文書；如有繼承糾紛的還可以選擇經法院或仲裁機構出具生效的法律文書，申請不動產繼承登記。三種方式，應任其自由選擇，充分尊重當事人的選擇權利。

第三，創建當事人申請承諾信用制度，把房屋繼承登記風險縮小到最低程度。明確當事人申請承諾信用制度的宗旨、內容、條件和法律權利義務：一方面嚴格要求當事人身份證明的真實性，確保被繼承不動產所有權不存在任何糾紛，且無擔保、抵押等情況；另一方面，要求當事人書面承諾對其所提供的申請材料真實性終身負責，一旦因當事人提供的申請材料虛假，導致繼承不動產登記錯誤或使當事人沒有資格繼承不動產而獲得不動產所有權證書，或使應當有資格繼承的繼承不了，或因當事人偽造申請材料而喪失本該獲得的繼承不動產的所有權證書，或利用虛構材料進行其他違法處置繼承不動產，違法當事人應根據當事人申請承諾信用制度和國家有關法律法規承擔相應的法律責任。

如果登記機構不能認定申請登記的不動產存在權屬爭議，應當要求申請人書面承諾其提供材料的真實性并承擔錯誤登記的賠償責任。

三是不斷完善和規范不動產登記的程序、內容、方法，強化和規范登記申請受理、材料審查、書面通知、發放證書等環節合法性的管控。

第一，不斷完善和規范不動產繼承登記的程序、內容、方法，加強登記機構人員的能力、素質、責任心教育，在不動產繼承登記工作實踐中，不等、不靠、不指望公證機構的公證書把關，認真做好不動產繼承登記的每個環節的工作，明確每個環節的責任，建立健全不動產轉移登記等制度，確保不動產所有權繼承登記符合不動產統一登記制度和《物權法》等相關法律法規的規定。

第二，強化、規范不動產繼承登記各個環節合法性的管控。在登記申請受理環節，登記機構主要把握向申請人出具《受理通知書》或《不予受理通知書》，以及在需要時出具《補正材料通知書》，嚴格按照有關條例和細則規定運行。在材料審查環節，既要嚴格規范，又要實事求是，如申請人提交的材料不符合法律和《不動產登記暫行條例》規定的條件，應及時耐心說明，并出具書面通知，告知申請人提供材料補充說明，同時中止登記辦理程序；如申請人不予補充說明或補充說明材料仍不符合登記規定條件的，應及時給予說明并書面告知不予登記。

四是進一步優化、遴選、改革、甄別不動產繼承登記的相關材料，做到既合理合法、方便群眾，又能有效避免登記風險。

第一，既要堅持要求不動產繼承登記的申請材料合理合法，符合法律法規的要求，又要確保當事人在不動產繼承法律事實確定后便于出示有關材料。

第二，盡快修改、刪減、取消一些不必要有關不動產繼承登記的申請材料。需要有關部門提供的證明材料應當在法律法規政策上有所明確，對于這些材料，有關部門有義務、有責任及時提供，嚴禁相互推諉、互設前置、索要錢財等行為。

第三，優化、簡化申請材料。去除那些取證困難、證明難辦的證明材料。建議法定繼承不動產登記，除了申請人的身份證明為必備外，只要具備所繼承不動產的所有權證證明，通過了戶籍查驗，被繼承人死亡證明和親屬關系等屬實，不動產所有權繼承登記就可予以辦理。應去除那些關于被繼承人的婚姻狀況、是否獨生子女、有無非婚生子女等的證明材料。

五是采取多樣化方法，規范公告形式，加強登記機構的自身建設，完善登記機構的糾錯機制和責任追究機制。

第一，在不動產所有權繼承登記中，可利用政府主管部門官方網站，紙質文件，小區、村委會、居民委公告專欄、居委會社區口頭告示等多樣化的渠道進行公告，真正發揮不動產繼承登記公告的作用。

第二，申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人提交補充材料，必要時可以采取實地查看查驗手段，全面了解被繼承不動產的相關狀況，掌握可靠信息和材料，進一步核實申請人提交材料的真實性和有效性。

第三，由于繼承、受遺贈辦理不動產登記材料審查具有專業性和復雜性，登記機構需要加強業務尤其是不動產繼承業務的學習培訓，也可配備相關專業人員專門負責辦理繼承不動產登記的材料審查和調查等工作，并適時出臺專門規定規范此類登記材料審查工作和外出調查的內容、程序、方法以及有關事項。

第四，建議建立和完善登記機構糾錯和責任追究機制，明確不動產登記機構、自我檢查、自我糾錯的職責、內容、程序和方法，并通過立法加以規范。同時，應充分賦予登記機構的上級——國土資源房屋局主管部門——撤銷錯誤登記的權力。

（作者單位：大連市房地產經濟學學會）