理性構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度

摘 要：行政訴訟不適用調(diào)解制度這一原則在我國立法以及司法實(shí)踐中長期占領(lǐng)高地。2015年《行政訴訟法》的規(guī)定打開了調(diào)解制度在行政訴訟制度中的新領(lǐng)域。然而關(guān)于調(diào)解制度適用的范圍、階段以及具體的程序設(shè)定等重大問題無論是行政訴訟法本身還是與其同時(shí)生效的司法解釋中都沒有進(jìn)行規(guī)范。它山之石可以攻玉，他國調(diào)解制度以及我國民事訴訟以及刑事訴訟調(diào)解制度對(duì)于構(gòu)建理性的行政訴訟調(diào)解制度都大有裨益。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解的條件；適用范圍；調(diào)解程序

調(diào)解制度在我國有著源遠(yuǎn)流長的歷史，在解決糾紛、化解矛盾、維持社會(huì)秩序等方面發(fā)揮著重要的作用，素有“東方經(jīng)驗(yàn)”之美稱。

1978年《行政訴訟法》規(guī)定“除了行政侵權(quán)賠償訴訟以外，行政訴訟不適用調(diào)解”。這一觀點(diǎn)被學(xué)者們提煉為“行政訴訟不適用調(diào)解”。爾后，對(duì)此項(xiàng)原則的爭議從未停歇。將調(diào)解制度引入行政訴訟領(lǐng)域在世界范圍內(nèi)已是大勢所趨。民眾尚且如此，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也逐漸萌生了變化。行政訴訟法不允許調(diào)解，但是在多年來的行政訴訟實(shí)踐中，法官們一直暗中進(jìn)行著協(xié)調(diào)和解的活動(dòng)。隨著我國新《行政訴訟法》的頒行，對(duì)調(diào)解制度的實(shí)體與程序性要件進(jìn)行明確也迫在眉睫。

一、適用調(diào)解必須符合的條件

我國學(xué)界關(guān)于行政訴訟調(diào)解的條件問題觀點(diǎn)較為一致。建立行政訴訟調(diào)解制度必須經(jīng)雙方當(dāng)事人同意而進(jìn)行，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解事項(xiàng)必須有實(shí)體處分權(quán)，而且調(diào)解形成的結(jié)果既不能觸犯法律也不能與社會(huì)公益或他人利益有所損害。就行政機(jī)關(guān)而言，推行調(diào)解制度的前提就在于要承認(rèn)行政權(quán)力在某些領(lǐng)域具有可處分性。以運(yùn)用最廣泛的行政裁量為例，其本身所具有的彈性以及處分性為司法調(diào)解留有了空間。行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會(huì)中被賦予的獨(dú)立人格也從根本上動(dòng)搖了“公權(quán)不可處分”觀念。

二、調(diào)解的適用范圍

調(diào)解的適用范圍問題隨著最新的《行政訴訟法》的頒行而逐漸明朗，但也不夠清晰。根據(jù)法條，在我國行政訴訟中可以在行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件中適用調(diào)解制度。

然而，就行政案件中的賠償、補(bǔ)償案件而言，調(diào)解制度并可以不加區(qū)分的全面適用。例如，將調(diào)解制度運(yùn)用于具有人身屬性的行政賠償案中就有失偏頗。此外，行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)內(nèi)涵較為寬泛，不加區(qū)分地是否都適用調(diào)解值得討論。我國臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法規(guī)定和解的范圍可以超出訴訟標(biāo)的，這一規(guī)定為和解提供了更為廣闊的空間，并將更有利于行政糾紛的解決。因此，我國行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間產(chǎn)生的類似民事法律關(guān)系屬性的法律關(guān)系，例如行政合同行為、行政承諾行為、行政獎(jiǎng)勵(lì)行為等，完全應(yīng)該納入到行政訴訟調(diào)解之中。

三、調(diào)解的提起

關(guān)于提起調(diào)解程序，有學(xué)者指出必須由原被告雙方共同向人民法院提出，一方提出無效，人民法院也不能主動(dòng)要求原被告進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定將會(huì)極大地阻礙調(diào)解的答成，基于調(diào)解制度所具有的不可比擬的優(yōu)越性，我認(rèn)為對(duì)可以適用調(diào)解的案件，調(diào)解程序的啟動(dòng)無需太過苛刻。對(duì)于當(dāng)事人而言，無論是一方提起還是雙方提起，無論是行政機(jī)關(guān)提起亦或是相對(duì)人提起都不會(huì)直接導(dǎo)致不公正的結(jié)果。人民法院也可以根據(jù)具體案情對(duì)雙方當(dāng)事人提出調(diào)解建議。

四、調(diào)解的審判組織形式

我國民事訴訟法將調(diào)解制度分為獨(dú)任制和合議制兩種組織形式。在行政實(shí)體法律關(guān)系中雙方的實(shí)體法律地位并不平等。鑒于行政訴訟的復(fù)雜性以及雙方實(shí)力相差的懸殊，因此在審判中不適宜適用簡易程序，而應(yīng)該由三人以上組成合議庭進(jìn)行審理。同時(shí)，案件的調(diào)解也應(yīng)由原審案件的同一合議庭主持，便于糾紛解決，提高訴訟效率。

五、調(diào)解適用的階段與頻率

行政訴訟的嚴(yán)肅性決定了它不應(yīng)與靈活的民事訴訟相淆雜。如果在訴訟剛開始就對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解，將不利于法院對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，可能會(huì)對(duì)弱勢方利益產(chǎn)生損害。因此，調(diào)解應(yīng)當(dāng)在對(duì)案件合法性審查之后的庭審之中至判決結(jié)束前的這個(gè)階段進(jìn)行。

再者，為了提高訴訟效率、防止案件“久調(diào)不決”，還應(yīng)對(duì)調(diào)解的次數(shù)作出限制。有學(xué)者指出應(yīng)以兩次為限，我認(rèn)為這是比較合理的。另外，對(duì)于調(diào)解不成立的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。

六、調(diào)解的效力與反悔權(quán)問題

國外通說認(rèn)為行政和解兼具訴訟行為與公法契約這雙重性質(zhì)。我國學(xué)者關(guān)于調(diào)解的效力一般是從確定力、形成力以及執(zhí)行力這三個(gè)方面去認(rèn)識(shí)的。而這三個(gè)方面也主要是針對(duì)調(diào)解協(xié)議而言的。在行政訴訟案件的調(diào)解中，如果當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院審查認(rèn)可后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，調(diào)解書經(jīng)各方簽收即具有與訴訟判決同等的法律約束力，任何一方不得反悔。

另外，類比民事訴訟調(diào)解制度，在行政訴訟調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書送達(dá)前一方反悔時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決，以確保訴訟的效率。民事訴訟中的反悔權(quán)是雙方的，由于行政訴訟原被告間主體地位不對(duì)等，如果賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議的反悔權(quán)，將極不利于行政機(jī)關(guān)的公信力以及司法權(quán)威的維護(hù)。因此，行政訴訟調(diào)解的反悔權(quán)應(yīng)專屬于處于弱勢的相對(duì)人方。

除此以外，反悔行為發(fā)生的期間不同，其效力也會(huì)有所不同：如果相對(duì)人在簽收調(diào)解協(xié)議后、法院制作調(diào)解書之前反悔的，調(diào)解協(xié)議書不發(fā)生法律效力，而應(yīng)視案件具體情況分別予以繼續(xù)審理或者是直接作出裁判；相對(duì)人如果已經(jīng)簽收調(diào)解協(xié)議書并并經(jīng)法院做出準(zhǔn)予撤訴的裁定后反悔的，則反悔無效，相對(duì)人只能另行提起申訴，由人民法院對(duì)其進(jìn)行審查，并決定是否啟動(dòng)再審程序。

當(dāng)然，我并不因噎廢食地主張因此就廢止行政訴訟調(diào)解制度。事實(shí)上，調(diào)解制度早已深深植根于行政訴訟這塊土壤。訴訟法的立法目的是整個(gè)訴訟制度的關(guān)鍵，法條的更新也體現(xiàn)了立法者思想的轉(zhuǎn)變。為此，我們應(yīng)該努力構(gòu)建全面理性的行政訴訟的調(diào)解制度，一方面搞好“滅火式調(diào)解”，另一方面搞好“防火式調(diào)解”。我們的時(shí)代呼吁理性的行政訴訟調(diào)解制度！

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作者簡介：

項(xiàng)鳳琴（1992～），女，安徽合肥人，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。