論我國食品安全強制責任保險的法律制度構建

摘 要：俗話講“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題之嚴峻不言而喻，若實行食品安全強制責任保險制度將會有效緩解這一問題。本文在食品安全強制責任的基本定義、實行的必要性和可行性以及制度設計等方面闡述此制度實行的相關問題。

關鍵詞：食品安全強制責任；必要性；可行性

一、食品安全強制責任保險概述

在進行研究之前，首先要把概念問題搞清楚，因為“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門的概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉變為語言，也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達給他人”[1]。

（一）概念界定

根據《中華人民共和國保險法》第六十五條規定：“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險。”強制責任保險是指國家通過制定法律、法規或政府發布行政命令，強行在投保人和保險人之間建立其責任保險關系的責任保險。[2]食品強制責任保險是強制責任保險險種中的一種，主要以緩解食品安全帶來的賠償問題為目的，我國類似的制度還有機動車輛強制責任保險。具體到食品安全責任保險是指被保險人在生產銷售食品或者現場提供與其營業性質相符的食品時，消費者因食用被保險人生產、銷售或提供的食品而導致其遭受人身傷亡和財產損失時產生的賠償責任由保險公司承擔的一種保險。[3]我認為食品強制責任保險制度的定義是以解決食品安全帶來的賠償問題，保障受害者利益為目的而建立，依靠國家強制力在投保人與保險人之間建立的保險關系。

（二）特性分析

1.強制性

一般的商業保險是在秉承契約自由的基礎上建立的，投保人與保險人根據自由意志，自愿協商建立保險合同。契約自由也即契約的內容只要不違背公序良俗和法律強制性規定，應由雙方當事人自由決定，保險契約也不例外。[4]食品安全強制責任保險的突出特點就是強制性，由法律規定，國家強制力保證實施，不論當事人意志如何，都要統一建立保險關系。契約是社會生活必不可少的一部分，契約自由是民法一個基本原則，目的是保護人的自由意志，人們可以根據自己的意志選擇自己的生活。食品安全強制責任保險以打破契約自由為代價，目的是為了保護廣大受害者的利益。但是食品強制責任保險的強制不是絕對強制，強制責任保險在法律容許的范圍內對合同當事人意愿的尊重，又使得它在本質上區別于社會保險、政策保險這些帶有明顯強制色彩的保險品種。[5]

2.公益性

公司以利益最大化為目的，商業保險是保險公司盈利的工具，但是食品安全強制責任保險帶有很強烈的公益性。當消費者因食品問題而利益受損并且難以得到有效保護的時候，食品安全強制責任保險可以動用社會力量分散風險，使受害者在最短的時間之內獲得賠償，有效保護受害者權益。

3.商業性

保險公司能否通過食品安全強制責任保險盈利一直是有爭議的話題，有人認為強制責任保險的目的是保護受害者利益，減輕政府負擔，分散風險，所以保險公司不能以此盈利。筆者認為雖然食品安全強制責任保險是一種強制責任保險，但是保有商業保險的特質。保險公司不能因此而獲取巨額的商業利益，但還是應該為保險公司預留一部分的盈利空間，公益性與商業性也可以共存，否則將難以調動保險公司的積極性。

二、實施食品安全強制責任保險的必要性

（一）分擔政府壓力

政府的壓力來源于兩個方面，一是賠償負擔重，二是監管壓力大。

回顧我國近幾年發生的食品安全問題，每次大規模爆發食品安全問題，都具有受害者眾多，影響面廣的特點，最后總是由政府出面才能收場。政府在市場運行中應當承擔“守夜人”的角色，對市場運行進行監督管理，而不是每次企業無法收場時由政府出來救火。政府不能方方面面都管，全能政府容易導致政府的責任過重，一旦政府疲于應對就會導致政府權威和公信力下降，失去人民的信任會使得政府的行政措施難以推行，造成的非常嚴重的后果。

政府不應該大包大攬，政府的管理能力和精力是有限的，全能政府已經不能滿足現在的市場發展需求，否則一旦爆發問題，政府就會成為眾矢之的。因此需要引入政府企業之外的第三方來緩解監管的壓力和承擔賠償責任。

食品行業具有投資較小，見效快，利潤大等特點，行業規模日趨龐大復雜，各類食品生產加工企業數量眾多，小作坊、小企業不勝枚舉，從而造成政府對食品安全監管的壓力大、難度大，僅僅依靠政府的力量難以徹底根治食品安全問題。[6]

（二）食品安全問題危害極大

食品安全一旦出現問題，所造成的危害是非常嚴重的，最直接的影響就是危害消費者的身體健康，輕微的傷害可能造成短期的身體不適，嚴重的傷害可能致殘甚至死亡。在2008年的三聚氰胺事件中，根據國家統一公布的數字，截至2008年9月21日，因使用嬰幼兒奶粉而接受門診治療咨詢且已康復的嬰幼兒累計39，965人，正在住院的有12，892人，此前已治愈出院1，579人，死亡4人，另截至到9月25日香港有5個人、澳門有1人確診患病。[7]食品安全問題還會造成消費者財產損失，消費者購買食品的花費，還有就醫，索賠都要付出成本，造成很大的經濟負擔。若發生類似三聚氰胺事件的大規模食品安全問題，如果不能及時妥善的解決，還可能造成人心不穩，引發群體性事件，危害社會穩定。

除此之外，食品安全問題還會造成許多間接損害，這些往往是容易被忽視的。食品安全問題大多是商家追逐巨額的商業利益，不惜使用劣質材料，有害物質，以次充好來降低成本，這會擠壓正常商家的市場空間，“劣幣驅逐良幣”，危害經濟的正常發展。長遠來看，這種趨勢影響中國產品在國際上的口碑，中國制造似乎成了沒有質量保證的同義詞，造成貿易壁壘，影響產品出口。

（三）公眾討厭訴訟，通過法律難以維權

司法公正是社會公正的最后一道防線，當其他途徑無法維權的時候，通過司法途徑一定能解決問題，因為司法裁判具有程序性、公正性、終局性、國家強制力。但是司法裁判也是最繁瑣、耗時耗力的一種途徑，當受害者的權益受到損害時，不一定愿意通過司法途徑維權。

1.法律體系不健全，違法者違法成本過低

從1982年1995年的13年間，食品衛生方面的法律法規體系不斷完善，共制定了90余個配套規章，500余項衛生標準和配套檢測方法，已經形成了符合我國國情的食品衛生法規體系。[8]我國法律正在不斷完善的過程中，但是目前的法律系統還存在許多漏洞，比如懲罰力度較輕，違法者的違法成本過低，導致違法者心存僥幸心理，敢于繼續違法生產獲取巨額利潤。馬克思說過：“如果有20%的利潤，資本就會蠢蠢欲動，如果有50%的利潤，資本就會冒險；如果有100%的利潤，資本就敢于冒絞首的危險；如果有300%的利潤，資本就敢于踐踏人間一切的法律”。[9]商人逐利，所有市場中的商家都是為了追求利益最大化而活動，使用劣質材料，生產假冒偽劣產品可以降低成本，欺詐哄騙消費者購買產品，獲取暴利，即使這樣會被舉報懲處，但是懲處的力度不大的話商家仍然愿意冒險違法，因為有利可圖。法律懲處的適當性就是要讓所有市場上的違法者一旦觸及法律底線就要承擔巨額罰款，罰到賠本，罰到破產關門。如在造成嚴重后果，影響極度惡劣的三聚氰胺奶粉事件中，涉嫌生產銷售數十噸三聚氰胺問題奶粉的主犯，最后只判了三年有期徒刑，而且緩刑三年。這樣的打擊力度不足以震懾犯罪，也不足以制止這種犯罪行為的繼續發生。[10]

2.訴訟成本高，程序復雜

其實中國人自古以來就有厭訴的情緒，老百姓老實本分的生活，喜歡使用更方便快捷的方式解決問題，輕易不愿意“打官司”，只有事情嚴重到無法解決的地步才會選擇訴訟。確實，訴訟不是快速解決問題的手段，司法之所以公正且權威，就是因為司法講究程序、過程、證據。在現實生活中，消費者維權具有較大的難度，首先司法講求證據，由于信息不對稱，大部分信息掌握在賣家手中，消費者手中的證據非常少，消費者申請法院調取證據或者自己去做鑒定，都需要花費很多的時間和精力。其次，訴訟結果的不確定性，即使認真準備了訴訟，但是結果也是不確定的。再者，訴訟講求過程性和程序性，所以耗時較長，但現實中很多消費者急需錢就醫治病，通過訴訟很難及時解決手受害者的燃眉之急。[11]

（四）分擔企業的賠償壓力

發生重大食品安全問題的時候企業要承擔主要的賠償責任，但是當受害者人數過多，賠償數額過大的時候，企業往往負擔過重甚至破產，負擔過重容易導致企業難以繼續運營，嚴重影響企業效益，甚至可能直接導致企業申請破產，而企業的破產財產依然非常有限，不足以賠償受害者的全部損失，導致受害者難以維權。如果有保險公司分擔風險效果就會大有不同。

三、實施食品安全強制責任險的可行性

（一）有交強險的經驗借鑒

機動車交通事故責任強制保險自推行以來，效果顯著，是比較成功的一類強制保險，因而交強險的實施為建立食品安全強制責任保險提供了參考。

交強險對于保險的費率、方式、相應的法規等方面都有比較完善，可參考的規定。交強險的費率是基礎費率和浮動費率相結合，在全國統一的基礎費率基礎上，根據規定時間內交通事故出現頻率的次數計算浮動費率。出現的事故次數越多，這樣的費率計算方式比較靈活，有利于督促駕駛人謹慎駕駛。交強險出臺之后，保監會相繼出臺了一系列配套制度，為交強險的順利實施創造了良好的環境。交強法的實施為食品安全強制責任保險的建立的提供了一個可行的道路，有寶貴的參考價值。

（二）法律法規有相關規定

是否建立食品安全強制責任保險并沒有統一的標準和原因，不同的國情必然導致不同的結果。例如，歐洲的一些國家，社會保險的覆蓋率很高，社會成員享受高福利，出現食品安全問題時，通過社會保險就可以覆蓋受害者的大部分損失，并且社會保險行使起來非常便捷，所以歐洲大部分國家沒有建立食品安全強制責任保險。美國是非常注重維護個人權益的國家，消費者權益受損時，通過司法手段往往能夠獲得巨額賠償，法官、社會也對受害者抱有很強的同情心，有時法院會開出天價罰單來維護受害者的權益。正因為如此，美國的企業會積極地投保，以分散賠償風險。所以美國也沒有食品安全強制責任保險。

但是，國情不同，其他國家沒有不代表我們也不需要。我國食品安全問題嚴重，為了維護消費者權益和社會穩定，我國有必要建立此制度。近些年來，我國也高度重視食品安全方面的立法問題，前后頒布實施的《民法通則》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》、《食品安全法》和《侵權責任法》等都為食強險制度的建立提供了法律基礎和保障。例如，新的《食品安全法》明確了該法的適用范圍，確立了食品安全監管體制，對國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門質監部門、縣級以上地方人民政府層面分別予以明確，詳細規定了質檢部門的職責，建立了食品安全制度框架。[12]新頒布的《食品安全法（修訂草案）》，也在法律的層面表達了“國家鼓勵建立食品安全責任保險制度”的思想。此外，2010年7月正式施行的《侵權責任法》也具有深遠的意義，尤其第四十七條提出了懲罰性賠償：“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”，用懲罰性賠償增加生產者、銷售者生產和出售偽劣產品的違法成本，以減少違法行為。

（三）部分地區的試點工作奠定實踐基礎

從2013年開始，上海、山東、江西已經開始了食品安全責任強制保險的試點工作。“2014年12月20日，長沙市政府組織召開食品安全責任強制保險試點工作會議。”[13]理論要與實踐相結合，這些地區的試點工作也為將來的立法奠定了實踐基礎。

四、具體制度設計

（一）制定法律法規

關于食品安全強制責任保險的制度設計，人們不可能設計出一個所有國家同一標準的社會保障理想模式，必須更多地針對一個國家的實際情況和它目前以及不遠的將來的變換，必須適應社會和經濟的變化。[14]一項制度的確立和推行首先要有法律作為基礎，在立法角度給食品安全強制責任保險以強有力的支撐，雖然在《食品安全法》草案的修訂來看，目前制定關于食品安全強制責任保險的法律不是特別樂觀，無論怎么立法都會與現行的《保險法》相沖突，但是有一個簡單的方法解決此問題，就是修改《保險法》，使得推行食品安全強制責任保險有法可依。

徒法不足以自行，再好的法律也要由人來執行才能發揮其應有的作用。施行食品安全強制責任保險需要的有一個良好的司法環境。借鑒交強險，交強險是處于虧損的狀態，之所以會造成這種結果是因為司法實踐當中，大量的案件涌向法院，而法院在裁判的時候有較高的自由裁量權，秉承解決問題，息事寧人的態度，保險公司一般要承擔較高的賠償責任。為了避免這種情況，食品安全強制責任保險在施行的時候，一定要明確規定好責任范圍、責任限額等問題，限制法官的自由裁量權，最高人民法院也可以公布相關的指導性案例，給其他法院審理案件提供參考。

（二）可否盈利

筆者認為保險公司可以通過食品安全強制責任保險盈利。強制責任保險的運營模式，一般分為兩種，分別是完全公益和完全商業化，這兩種模式都存在一定的弊端。食品安全強制責任保險具有很強的公益性，但是并不代表適用完全公益的運營模式，因為保險公司無法盈利會導致一系列問題，比如缺乏動力，投入不足。最理想的運營模式應當是將兩者相結合。保險公司可以通過食品安全強制責任保險盈利，但是政府要設定基礎的費率、保費對保險公司的行為予以限定。

（三）責任范圍

保險的功能主要有社會管理、風險分散、經濟補償。[15]食品安全強制責任保險在經濟補償方面的責任應限定為因食品問題造成的受害人的直接損失，不包括精神損害。直接損失主要指對消費者造成的人身損失和財產損失，比如受害者的醫療費、誤工費、殘疾用具費等。因食品問題造成的精神損害不在賠償之列，不排除因食品問題可能會對消費者造成一定的精神損害，但是鑒定存在難度，也不是建立食品安全強制責任保險最急需解決的問題。隨著該保險的施行，責任范圍可能逐步擴寬，以適應維護消費者合法權益的需求。此外，如同一般的責任保險，食品安全強制責任保險的賠償范圍也要設定一些排除項，即所謂的免責事由。例如，不可抗力，消費者故意造成損害，第三人過錯等，以免造成保險公司不必要的損失。還要特別注意一種情況，就是當投保人即食品公司因為違反法律法規或者行業規范造成消費者權益受損時，保險人依舊需要賠償，這是為了保障受害者權益，防止出現受害者求償無門的情況，但是保險人也不能為投保人的違法行為買單，所以保險人向受害者先行賠償之后，有權向違法的投保人追償。

（四）保險費率

食品安全強制責任保險的費率不能完全照搬交強險，因為食品安全事故不同于交通事故，食品安全事故情況更為復雜，難以進行精確地測算。各國的商業責任保險在費率上的設計也通常依靠經驗測算。[16]

食品安全強制責任保險不能全部統一實行一個費率，應該在基礎費率的基礎上實行浮動費率，設定一個基礎費率，在此基礎上根據投保企業的信譽度設定不同的費率，也可以督促企業更加重視食品安全問題。例如信譽度好，食品安全事故極少的企業可以適當降低費率，相反，市場信譽差，經常被消費者投訴的企業可以適當提高費率，以警示改企業整改反省。在設定費率的時候，也要考慮不同的食品行業。有的行業如乳制品行業、保健品等行業，一旦發生食品安全問題會造成重大社會影響，可以適當提高費率。比如對于餐飲業來說，我們就可以仿照新加坡的評級制度，對餐飲業的衛生、日常操作流程采取分級評估綜合確定費率。[17]

（五）宣傳教育

媒體進行大力的宣傳，能讓消費者對該保險有更全面清晰的認識，能夠以此來維護自己的合法權益。同時讓食品企業能認識到該保險能夠在事故發生時分散風險，減輕賠償負擔，從而積極投保。并且，能夠積極投保的食品企業也會獲得更多消費者的青睞，無形中提升了企業形象，也能夠起到良好的宣傳效果。

五、結語

現今食品安全問題嚴重，建立食品安全強制責任保險是非常必要的，現在我國部分地區已經開展了試點工作，在實施初期，可以借鑒外國的經驗，選擇部分有對社會生活有重大影響的食品行業先行推行，然后根據實施的情況逐步全面推廣開來。

參考文獻：

[1]魏益民主編：《食品安全學導論》，科學出版社，2009年。

[2]胡易庚：《食品安全強制責任保險制度研究》中國政法大學碩士論文，2010年3月。

[3]孫宏濤，錢恒：《我國食品安全責任強制保險制度構建研究》，華東政法大學，2016年。

[4]林寶清編著：《保險法原理與案例》，清華大學出版社2006年01月版，第289頁。

[5]郭峰，胡曉珂：《強制責任保險研究》，法學雜志，2009年第五期。

[6]張明：《食品安全責任強制保險制度研究》[D].大連：大連海事大學，2012。

[7]新華網2008年9月23日。

[8]隋洪明：《風險社會背景下食品安全綜合法規法律制度研究》，西南政法大學，2014年3月10日。

[9]《馬克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第829頁。

[10]楊華云：食品安全刑罰力度不足以震懾犯罪，《新京報》2010年8月30日。

[11]張赫：“對湖南省開展強制責任保險的調查與思考”，《金融經濟》，2007年第8期。

[12]張靖羽：《我國食品安全責任強制保險制度研究》，吉林大學碩士論文，2015年4月。

[13]李四強：《長沙：食品安全責任強制保險試點正式啟動》，《中國食品》2015年第1期，第44頁。

[14]霍爾斯特·杰格爾：《社會保險入門》北京：中國法制出版社，2000年。

[15]唐金成：《我國食品安全強制責任保險制度研究》，區域金融研究，第2014年第2期。

[16]董澤華：《論我國食品安全強制責任保險法律制度的構建》，法學雜志，2015年第1期。

[17]韓丹丹：《新加坡食品安全衛生法律制度研究》，載《標準科學》年第2期。

作者簡介：

劉益雪（1990～），女，漢族，籍貫：山東省，學歷：研究生，研究方向：金融法務方向。