論長株潭區域法治保障機制的意蘊與創新

周雄文，周 凌

(1.湖南工業大學 法學院，湖南 株洲 412007；2.湖南工業大學 電氣與信息工程學院，湖南 株洲 412007)

2016年10月，為切實貫徹習近平同志關于加快法治中國建設系列講話精神以及中央《法治政府建設實施綱要》要求，中共湖南省委、湖南省人民政府印發了《湖南省貫徹落實<法治政府建設實施綱要2015—2020年>的實施方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》將中央44項措施細化成了129項具體任務，勾勒出2020年前湖南省加快推進依法行政、建設法治政府的路線圖、施工圖。[1]湖南版法治政府建設路線圖的最大亮點是很接地氣，盡可能使法治政府與長株潭區域經濟社會發展階段和水平相適應。同時，《方案》并不回避矛盾和問題，在很多方面突出了問題導向和目標導向，其中，長株潭區域法治機制創新是最為重要的問題，因為它是引領湖南區域法治建設的龍頭和標桿，是長株潭各級法治政府建設的關鍵。

一 長株潭區域法治保障機制的意蘊

區域法治保障機制是指區域內的各類權利義務主體在區域經濟和社會活動中所形成的各種關系都應納入法治規范、調整的范圍中，保障區域經濟和社會活動在法律法規規范的軌道上自由有序地運行。因此，區域法治保障機制構建關鍵在于不斷增強各級黨組織和政府的法治理念，強化法治意識，它更多地體現了一種法律權威、法律尊嚴和法律信仰，遵循法律高于一切的法治自覺。正如習近平同志所強調的：“各級領導干部作為具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、司法權的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，主要是通過各級領導干部的具體行動和工作來體現、來實現。尊崇法治、敬畏法律，是領導干部必須具備的基本素質。”[2]區域法治保障機制構建重點是規范各級領導干部及其執政、行政行為。要確保執政、行政行為真正順民心、合民意，保障人民群眾當家作主，尊重和保障各項人權，最根本的是要用法律法規來規范和約束其行為，真正做到依法治官、依法治權，將權力關進制度的籠子，切實克服和糾正其行為中不規范、亂作為、不作為等頑癥。區域法治保障機制構建須以實現區域經濟社會的協調持續發展為目標，以人們對美好生活的向往為價值追求。

近年來，我國區域經濟社會發展非常迅速，形勢喜人，但在快速發展過程中，各種問題也不斷凸顯。譬如，如何扼制地方保護主義，打破壟斷，開拓視野，更加合理、高效地配置資源；如何維持統一、公平、開放的市場競爭秩序，確保政令暢通，使合法權益得到保護、違法行為得到制裁；如何創新政府治理理念、機制和方式，不斷提高科學判斷力、組織協調力、復雜局面應對力、依法依規執行力；如何及時化解矛盾，妥善處理糾紛，保持穩定，促進和諧，為經濟社會發展創造良好的環境；如何充分發揮人民群眾的主人翁精神，激發人民群眾的積極性和創造性，使各方主體有更多的獲得感和滿意感，這些都需要通過創新法治機制和制度體系來予以解決和保障。

長株潭區域法治保障機制的理論依據源于市場失靈理論和政府失范理論。市場失靈理論主要是有關市場調節無法解決社會產品總供給和總需求的失衡問題，以及政府運用經濟政策來解決這一總量失衡問題的理論。長株潭經濟屬于市場經濟的一部分，因此在其發展過程中也不可避免地會出現一些市場失靈的情況，如各種不正當競爭行為的出現，這時就需要政府對經濟進行適當的干預。針對市場失靈的現狀，政府的干預行為能夠在一定程度上發揮作用，提高經濟運行的效率，但是理論和事實都表明政府干預并不是沒有缺陷的，這就是政府失范理論。政府失范理論是有關政府運用經濟政策調節社會總供給和社會總需求失衡問題而出現的調控失效及官僚主義等問題及其解決方案的理論。[3]政府也是經濟人，也有一定的利益傾向，其往往會從本地區的利益出發來干預區域整體經濟的發展，這就經常會產生諸多的政府失范行為，如各種行政壟斷行為、地方保護主義等，這些行為會嚴重影響區域經濟社會的持續健康有序發展。目前，黨中央、國務院實施的供給側改革就是針對政府干預失范的一些嚴重問題而尋求的一種規范政府經濟社會管理行為的法治機制，而中共湖南省委、湖南省人民政府頒布的《湖南省貫徹落實〈法治政府建設實施綱要2015—2020年〉的實施方案》，具體勾勒法治政府“路線圖”，強調長株潭區域經濟供給側改革的緊迫性和重要性，正是倒逼各級政府依法依規干預區域經濟社會活動的一項重要的制度設計，這項制度設計建立在對市場失靈和政府失范雙重調控的基礎上，對解決市場失靈和政府失范問題具有重要意義。

長株潭區域法治保障機制的構建有著充分的現實依據。以目前所推行的供給側改革為例，它是在新舊體制不斷摩擦的過程中進行的改革。在這個過程中，舊體制的影響仍將長期存在，并對長株潭區域經濟社會的發展產生阻礙作用。比如政府不規范行為的大量存在、地方和部門保護主義的盛行、民生權益保障的缺位等，這些都深刻地反映了長株潭區域經濟社會管理和治理缺乏法律法規調控的現實，進而體現了構建區域經濟社會法治保障機制的迫切要求。隨著供給側改革的逐步深化，全面推進依法治國的戰略目標已經被公認為是我國經濟社會發展的基本原則，因此，長株潭區域經濟社會發展作為湖南國民經濟社會發展的一部分，必然要在法治體制建設上邁出堅實的步伐。

二 長株潭區域法治保障機制的現狀

中國共產黨第十八次全國代表大會(以下簡稱“中共十八大”)以來，長株潭區域法治保障機制構建有了明顯加強，在經濟社會的立規、守規、行政、司法、法律監督以及法律研究和宣傳等方面都取得了較大的進步，奠定了比較堅實的基礎，但仍存在如下問題。

(一)長株潭區域經濟社會的管理機制仍以強化行政權層級運作為抓手

目前，長株潭區域各級黨組織和政府對經濟社會各個層次的管理都具有較強的行政色彩，如一些重大事項的論證不夠科學、程序不盡嚴謹規范；有些法治生態機制不健全，重要規范不夠具體、細化，容易造成執行中各執己見；[4]涉及民生權益的一些重大、全局性問題，往往是以各種經濟社會政策文件為依據，而這些政策文件對法治的考慮一般不夠周全。因政策的強制力較差，國家發布的各種政策容易被地方各級政府的各種手段變相執行，不同程度存在“上有政策，下有對策”的現象；政策的穩定性較差，經常會出現“朝令夕改”的情況，容易使人們對各級政府產生不信任感，影響人民群眾參與經濟社會活動的積極性和創造性，導致區域經濟社會的運行效果較差；政策的普遍性較差，政策常常是針對某一區域或某一事項的現實發展所發布的，不具有普遍性的效果，這就使得經濟社會政策之間的沖突比較明顯，致使區域之間、地方之間的矛盾難以解決、利益難以協調；政策的規范性較差，由于對許多具體問題只是原則性地進行規定，不夠規范嚴謹，可操作性較差，政策的效果很難發揮應有的效能；政策的執行力較差，由于政策在具體的執行中不具有法定的義務，在執行中懶政、怠政的現象比較嚴重，對違反政策的責任追究難以落實到位；政策的公正性較差，由于一些掌握行政權的部門或有的地方政府利用手中的行政權來保護部門利益或者地方利益，甚至將部門利益或地方利益凌駕于區域全局乃至國家利益之上，在這種思維理念和管理方式之下的區域經濟社會運行必然會違背公平公正原則，以己為重，各自為政，使得區域經濟社會應有的作用難以得到更好、更快的發揮。

(二)長株潭區域經濟社會的許多領域仍缺乏相應的法律法規規范機制

長株潭區域在經濟社會的許多領域存在立法空白，缺乏法律資源，法治機制不夠健全完善。究其原因，一是人治傳統的影響，使其對法治的重視程度從理念到實施都明顯不夠，再加上區域經濟社會的發展起步較晚，接受新思想、新理念、新戰略需要實踐過程。改革開放初期，長株潭區域注重經濟的發展而忽視必要的法律法規機制等軟環境的建設。二是中共十八大以前，地方立法權僅限于省一級或省政府所在市以及國務院批準的較大城市；十八大以后，地方立法權逐步下移到地市州。而區域經濟是橫跨多個省或多個地、市、州的經濟運行模式，這就使得即便有地方立法權的行政區域也難以對區域經濟社會制定相關的法律法規。這種立法立規的空白對區域經濟社會的發展帶來了諸多的障礙和不利因素，使其治理缺少普遍性、規范性、權威性的法治依據，從而使區域經濟社會缺少基本法的統領而難以形成協調有效的統一整體，嚴重影響了區域經濟社會規范調節作用的發揮。長株潭區域由于三市在區際間的規范調整方面沒有相應的法律法規的協調、運行機制，使得部分市際關系特別是涉及各自利益和民生的熱點難點問題，處于一種各自為政、無法無規可依的狀態，嚴重影響了區域經濟社會的整體有序發展。

(三)長株潭區域在已有的法律法規運行機制中存在大量亟待修訂完善的立法立規沖突

長株潭區域經濟社會中的立法立規沖突主要表現為兩種情況：一是與上位法因立法授權的限制而發生的立法立規權限沖突；二是因行政管轄權限所造成的立法立規空域限制問題。長沙是省會城市，其獲得授權立法立規的時間稍長，株洲、湘潭近幾年才予以授權成為地方立法立規主體。初步統計，近五年來，三市共制定了137件地方性法規和政府規章。[1]這些地方性法規和政府規章曾為本地區經濟社會的發展提供了有力的法治依據，但是隨著“兩型社會”建設和區域經濟一體化進程的加快，區域內地方立法的不協調性和沖突開始逐步顯現。在長株潭區域內，城鄉居民醫療分級管理、學生就學管理、道路交通運輸管理、生態環境治理、通訊網絡管理、企業商家管理、勞動用工管理、特殊行業管理等地方立法立規中，都可以見到相互抵觸之處。地方立法立規沖突產生的主要原因為：一是現行立法體制是以行政區劃而授予，立法立規權限僅限于本行政區所轄的范圍，地方政府之間缺乏有效的立法立規合作機制，在立法立規信息、規劃、分享等方面難以達成統一；二是目前存在的區域經濟社會體制機制障礙，使得一些地方保護主義和行業保護主義在立法立規中或多或少予以體現，利益沖突和管轄空域間的一些責權利界定不盡明晰、具體等問題也會造成立法立規內容的沖突與銜接的矛盾。

(四)長株潭區域法治文化的培育機制有待加強和完善

長株潭區域經濟社會是以人為本、注重人文關懷的經濟社會發展模式，區域之間的競爭也已經從以往的資金、人才、管理等方面的競爭轉向包括生態、投資、環境在內的整體的、全面的協調與競爭，其中，法治文化的培育成為長株潭區域投資環境競爭的一個重要方面。隨著現代區域經濟社會的發展，特別是“一帶一路”倡議的實施，投資者、建設者在決定是否對長株潭的一個區域或一個行業進行投資、建設時，首先會考慮其投資、建設收益的保護與保障問題，其中法律上的保護與保障則是最為重要的要素。因此，投資者、合作者、建設者各方主體出于自身利益的考慮，就會著重考慮區域法律法治保障機制是否健全，人們對法制的態度如何，制度是否完善，法律法規是否得到有效執行等現狀因素。長株潭區域法治文化的培育經過近些年“兩型社會”試驗區的建設已有長足發展，但仍處于區域經濟社會發展的初始階段，無論是地方各級政府，還是企業、事業單位和社會組織以及公民個人，都還是將經濟收益放在首要位置，這將會不可避免地忽視法治文化培育機制構建的重要性和自覺性。因此，高度重視長株潭區域法治文化培育機制的完善，是優化長株潭區域法治環境、保障其經濟社會持續發展的固本之策。

三 長株潭區域法治保障機制的創新

切實貫徹落實《方案》中的相關規定，必須根據長株潭法治保障機制運行過程中的主要問題，堅持法治政府、區域、社會一體建設，切實創新和健全法規建設等機制。

(一)切實加強長株潭區域經濟社會法規建設機制

長株潭區域經濟社會法治建設的關鍵是制定和完善有利于法治政府、法治城市、法治社會以及節約能源資源、保護生態環境的區域經濟社會基本法規，因為區域經濟社會基本法規的協調與引領，可以消除現行地方立法立規中出現的大量責權利沖突，逐步改變濃厚的行政管理色彩，抑制地方和部門保護主義盛行的頑疾。省級立法立規部門應將完善長株潭區域經濟社會的基本法規和政府規章作為主要任務，明確規定區域經濟社會立法原則、內容、程序及形式，避免地方性法律法規的沖突；明確跨區域經濟社會矛盾的解決機制，維持區域經濟社會健康有序持續發展；明確規制的對象主要為地方政府，通過有關程序和實體的法律規定，明確地方政府的權利、義務與責任，盡量避免和抑制地方和部門保護主義的發生。區域經濟社會基本法規的原則應當包括間接調控原則、合法合俗原則、適度調控原則等，以使其更好地發揮規范、引領、長效作用。

(二)切實健全長株潭經濟社會立法協調機制

長株潭區域地方立法協調機制要求區域內的各級黨委、政府更新理念，開拓視野，突破行政區劃的界限，努力構建公正、穩定、協調、包容、透明、分享的具體規則，建立無障礙、無壁壘、公平公正、開放寬松和諧的統一市場，營造優良便捷的區域法治環境。隨著長株潭區域經濟社會的持續快速發展，區域經濟社會聯系日益緊密，合作共享區域越來越寬泛，合作共享規模也越來越大。三市地方政府之間已有的合作協議和政府規章，大多數是原則性、綱領性的規定，難以直接對行政相對人的權利義務產生影響，法律效力和約束力不夠。這種低層次的合作共享協議已經不適應區域經濟社會發展的需要，有必要通過區域立法協調，使之上升為比較協調的區域內地方性法規和政府規章，以發揮其應有的作用。立法協調要堅持換位思考，制定的法規既要考慮區域的共同利益，也要考慮相關行政區的利益。對于立法規劃等情況，須經過信息交流平臺迅速、準確地予以發布，以避免各自區域內法規的不協調及由此引起的沖突。為完善區域立法協調，根據實際需要在現有行政規劃的基礎上探討建立區域立法協調中心，通過該中心建立符合整體利益的地方性法規，協調公布一些重要事項和實施方案，及時清理、廢止或修改以往制定的法律法規和政府規章。

(三)切實強化長株潭區域經濟社會執法機制

嚴格強化經濟社會執法是推進長株潭區域法治保障的關鍵，因為立法的目的只有通過嚴格執法才能得以實現。因此，一要建立科學、合理、有效的區域互動及上下聯動的整體經濟社會執法機制，優化資源配置，相對集中行政執法權，切實解決多頭執法、爭權和推諉等現象；同時，簡政放權，下移執法重心，減少執法層次，由下級行政機關自行決定和處理相關事務，切實增強縣市區政府統籌本地經濟社會發展的能力；相關機關和各經濟主管部門之間要加強協調，建立案件移送和聯合執法制度，推進執法手段和機制創新，切實提高區域法治的整體執法水準和效率。二要堅持精簡、統一、清廉、高效的原則，注重健全已有的經濟社會執法制度，解決重大疑難、多次退補案件久拖不決和打擊不力的問題，打擊權法交易、錢法交易的行為，堅持違法辦案責任追究制度，切實解決執行程序法和實體法中的違法問題；堅持法律監督、經濟監督、組織監督、群眾監督、輿論網絡監督等多種監督方式，加大監督力度，規范監督程序，細化監督內容，落實監督責任，努力克服并糾正執法的地方和部門保護主義，確保嚴格執法制度的落實到位、責任到人。三要堅持嚴格執法與加強隊伍建設有機結合，完善用人評價機制，激發上進機制，努力造就一支政治強、業務精、作風好、紀律嚴、廉潔奉公的執法隊伍，為堅持嚴格執法提供堅實的組織保證。

(四)切實堅持長株潭經濟社會公平正義機制

公平正義是法治社會追求的永恒價值目標，也是其發展的基礎。當前，由于深化改革涉及社會轉型、價值多元和利益重新調整的現實與挑戰，導致一些矛盾糾紛多發，有效的解決途徑就是運用法治思維和方法，落實以人為本、制度為民的原則，切實維護和完善公平正義機制。法治制度是與區域經濟社會追求公平正義的價值本質一致的，法治制度的特點是公平與正義，法治制度的生命在于公平和正義，法治制度的最大效應在于保障公平和正義。在法律法規的價值體系中，公平正義屬于目的價值的范疇，它體現著法律法規制度追求的社會理想，在法律法規體系中始終起著核心和支配作用。它不僅影響法律法規本身，而且直接影響國家、地域與經濟社會，影響人們的價值追求和自身發展。公平正義有利于推進區域經濟社會的發展，維護經濟社會的穩定，提高人們的積極性和創造性，從而達到生產關系與生產力的和諧協調，促進經濟社會更好、更快地發展。法律法規直接體現區域經濟社會的公平正義觀，同時也反作用于區域經濟社會的發展。因此，法律法規作用廣泛覆蓋于區域經濟社會生活的方方面面，深刻而強烈地影響著人們的行為和態度，它會促使人們不斷固化、創制和修正自己的公平正義理念與觀念，規范和引領自己的言行與舉止。因此，在法律法規的制定、修訂和實施過程中必須堅持公平正義原則，不斷強化制度為民的理念。只有遵循公平正義，才能取得社會各個階層、各個利益主體的共識和認同，使出臺的法規獲得最廣泛的社會支持，從而得以順利實施。只有遵循公平正義，才能嚴格公正執法。嚴格公正執法要堅持標準不走樣，使人們對法律法規的依據和標準了然于胸，外化于行，依法考量，依法辦事，沒有顧慮；要堅持程序公開透明，讓群眾能夠知情、參與、監督、評議執法過程，確保執法行為在陽光下正確運行，增強人們對執法的信任感、認同感。嚴格公正執法的目的是確保結果公正，激發正能量，有利于人們心情舒暢、社會關系和諧、法律法規的公信力得以充分體現。[5]調節區域經濟社會各種不同利益關系的過程也是堅持公平正義的過程，只有堅持公平正義，體現法治價值追求，維護絕大多數社會成員的合法權益，才能取得社會的廣泛支持和自覺遵從，從而有效地整合經濟社會各種資源和力量，實現區域經濟社會的團結、和諧、合作、共享。

(五)切實加快長株潭各級法治政府服務建設機制

政府是法治保障機制構建完善的主體。長株潭各級政府必須堅持按黨委的統一部署，加快建設職能科學、權責法定、執行嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠實的法治服務型政府。法治政府的本質特征就是全心全意為人民服務，服務型政府是以人民民主為根基、以公民和社會本位為理念、以法律法規為準繩、以權力制約為條件、以依法行政為核心的誠信政府。從傳統的“經濟建設型”政府模式到“服務型”政府模式是一次革命性的變革，它要求建立一個與政治經濟轉型、社會轉軌相適應的以人為本的現代法治服務政府模式，明確政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會治理和公共服務。根據長株潭區域經濟社會發展的要求，必須改變政府越位、缺位、錯位和亂作為、不作為等問題，按照《方案》的要求，更加注重發揮政府依法依規治理社會、維護秩序和提供公共服務的職能作用。

堅持“全心全意為人民服務” 是服務型政府的根本宗旨，明確 “以人為本、執政為民”是服務型政府的治理理念，實現由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發展目標，遵循“依法行政、嚴格執法”是服務型政府的行為準則，滿足“公眾期盼和需求導向”是服務型政府的價值追求，堅持“勤政、廉政、清政” 是服務型政府的責任擔當，牢記“違法違規必究”是服務型政府的問責要求。這就要求各級政府在功能定位上將公共資源投入由“經濟目標優先”向“社會目標優先”轉變，核心職能由“市場競爭主體”向“公共服務主體”轉變，財政支出中所占比重由“生產投資型財政”向“公共服務型財政”轉變，從而為區域經濟社會協調發展創造良好的社會民生環境。轉變過程需要發揮法律法規不可替代的作用，必須建立和完善法律法規規范體系和秩序規則，確立法律法規和政府規章的權威性和正當性。[6]推進政府由“全能政府”向“有限政府”轉變，關鍵是要將權力關在制度的籠子里，使責權利清單具體清晰。應明確對政府權力進行約束，使行政行為服從法律法規，政府的構成、各部門的分工與協作、職能與責任等，都以合理具體的法律法規予以規范與細化，精準到位，落實到人，并由相應的制度具體加以保障，以逐步實現法治型服務政府的目標。法律法規對被侵害的公民權利來說是一種保護器，對失控的政府權力來說則是一種抑制器。“政府依法履行職能、依法行政、依法決策、依法承擔責任，有助于解決社會問題，平衡社會關系，化解社會矛盾；相反，如果政府職能定位不準確、政府違法行政、政府不承擔責，則必然導致社會關系扭曲，社會矛盾滋生。”[7]長株潭區域法治保障率先以法律法規為政府轉變職能定位，著力建設服務型政府，這是時代發展的要求，也是公民社會前行的期盼和需要。

[1] 中共湖南省委，湖南省人民政府.湖南勾勒法治政府“路線圖”：《湖南省貫徹落實<法治政府建設實施綱要(2015—2020年)>的實施方案》[N].瀟湘晨報，2016-10-11(A03).

[2] 習近平.關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015：120-121.

[3] 楊紫烜.經濟法[M].北京：北京大學出版社，1999：263.

[4] 周雄文，周 凌.論長株譚城市群“兩型社會”建設的法治保障[J].湖南工業大學學報(社會科學版)，2012，17(1)：83.

[5] 周雄文.推進“兩型社會”試驗區法治進境的路徑思考[J].湖南科技大學學報(社會科學版)，2011，14(2)：84.

[6] 丁邦開.區域經濟發展法制化探討[M].南京：東南大學出版社，2008：275-276.

[7] 何士青.以人為本與法治政府建設[M].北京：中國社會科學出版社，2006：47-48.