未成年人監護缺失問題的成因與對策以上海市徐匯區未成年人監護缺失案例為視角

毛其東

監護與教育猶如兩個驅動輪，對于未成年人健康成長發揮著重要的保障和指引作用。其中，監護無疑是重中之重，是未成年人保護的基礎形式。新《反家庭暴力法》作出規定，對于遭受家庭暴力的未成年人應當給予特殊保護。其實，應予特殊保護的對象又豈止飽受家庭暴力摧殘的無辜少年？監護缺失的未成年人同樣急需有關部門，乃至全社會的關注與保護。

未成年人監護缺失，主要包括未成年人沒有監護人，或者雖有監護人但其未完全履行監護責任等情形。下文中，筆者將結合2011年至2015年期間徐匯區涉案未成年人監護缺失情況的調研數據，且主要依據轄區內13起典型案例及其當事人為研究樣本，對于未成年人監護缺失問題的現狀論、成因論和對策論作出初步闡述和分析，以期對監護缺失境遇下涉案未成年人的特殊保護工作提供有益參考。

未成年人監護缺失問題及危害

國家《涉案未成年人家庭監護狀況調查報告》的數據顯示：僅2015年，我國就有55.52%的涉案未成年人存在不同程度的家庭監護缺失問題，部分城市的上述比率甚至高達63.89%。監護人監護和教育的缺位，對于未成年人成長的消極影響，及其高概率誘發犯罪的問題，已成為不容忽略的現實。具體而言，有關問題的現狀及危害可從樣本案例中管窺一二。

（一）涉案未成年人基本情況

1.年齡情況。樣本案例中，監護缺失的涉案未成年人年齡普遍較小，在案發時平均年齡不滿13周歲，最幼的7歲，最長的也只有15歲。

2.性別情況。在這些涉案未成年人中，男性比例居多，占到近七成；女性則不足三成。

3.入學情況。案發時，涉案未成年人均系在校學生。其中，多數對象為初中在讀者，所占比例為76.9%；小學生僅占23.1%。

4.戶籍情況。涉案未成年人主要為本市戶籍的常住人口，其中，擁有本區戶籍的占69.2%、外區戶籍的占7.7%。其余23.1%的對象系屬外地戶籍及戶籍不明者。

（二）監護缺失的現狀及危害

1.生存失管，基本生存難保障。個別失去監護的未成年人一日三餐、衣食住行都面臨困境。如父母雙亡與90多歲祖母同住的周某某，若非鄰居幫助和街道救助，生存都難以為繼。

2.生活失序，易導致不良生活習慣，甚至影響學業。涉案未成年人多呈現用餐、休息、學習和娛樂時間不規律，日夜顛倒，毫無顧忌的問題，經常出現看電視、打游戲通宵達旦的現象，沉溺網絡者超過30.8%。有逃學行為者7.7%，輟學或暫時中斷學業的有23.1%。

3.安全失控，遭受侵害的危險程度較高。由于缺乏監護和干預，未成年人在用電、交通、社交等各方面均存在安全隱患。如劉某某為避開精神殘疾的父親騷擾而與其姐遠住市郊，小學一年級的她每日上學獨自往返于寶山與徐匯，縱貫市區存在較大的交通和人身安全風險。

4.身心失調，心理處于亞健康狀態。監護缺失的未成年人，易形成抑郁性格，個別甚至自暴自棄，厭世輕生；有的則喜怒無常，性情暴躁，易遷怒他人。如年僅三年級的張某，常把遭受父親家暴的怨恨發泄到同學身上，多次在校毆打同學。

5.行為失范，易導致違法犯罪。面對監護缺失，未成年人身心不成熟、自制力差、文化和法律知識少、易受外界影響的特點就暴露得更加明顯，很容易在物質生活得不到滿足時，跟著社會上的不良分子走向違法犯罪的歧途。在調查樣本中發現，徹夜不歸、離家出走的有23.1%，結交不良社會人員和參與打架斗毆的均有15.4%，存在小偷小摸及涉毒行為的均為7.7%。

上述監護缺失的各種危害表現在多數情況下是存在交叉和重合的，對未成年人個體的不利影響更為顯著且不可逆轉，如再坐視不理，后果將不堪設想。

造成問題的原因分析

透過監護缺失或監護不力問題，可以發現其表層原因和深層原因。前者包括監護人缺位、家庭關系變異、監護人因主客觀事由不盡義務等個人因素、家庭因素，是原發性的原因；后者主要是在監護權缺失后未得到必要救濟和代償等社會層面的原因，是繼發性的原因。下面，逐一探究分析。

1.監護人死亡。研究發現，監護人死亡致使未成年人監護缺失的占7.7%。個別涉案未成年人的家庭，由于遺傳疾病、意外事故等原因，造成父母雙亡，不得已由祖輩暫時予以隔代監護，而祖父母、外祖父母或已過世或自身年邁體弱，無法充分履行監護職責。如周某某父母在其三歲、十三歲時相繼因病去世，祖父母輩僅有年逾90高齡的祖母一人健在，近親屬也無監護意愿和條件，造成其實際監護形同缺失。

2.監護人喪失監護能力。在本次研究中，監護人不具備或者喪失監護能力而造成未成年人失管失教的占7.7%。有些涉案未成年人雖有監護人，但因其存在智障、喪勞等狀況，導致監護缺失或監護不當。如七歲的劉某某父親為精神殘疾者，為躲避其父無意識的家庭暴力，只能與剛成年的姐姐一同離家臨時租住在市郊，而其姐也因智力缺陷而輟學，難以對其進行有效監護。

3.監護人系吸毒人員或涉嫌違法犯罪。經調查分析，涉案未成年人父母為吸毒或違法人員的占到15.4%。這部分未成年人除難以得到父母足夠關愛和監護外，還有可能因父母交際圈的影響，接觸到毒品和違法犯罪分子，生存和成長狀況格外令人擔憂。如黃某父親曾因販毒被法院判處有期徒刑8年，因需獨自撫養年幼的黃某而被暫予監外執行，但其不知悔改仍舊與涉毒人員往來，并因再次涉毒違法而被予以收監，目前，黃某不僅無人監護，而且據居委干部反映常有其父結識的涉毒人員出入黃某家中，影響其正常生活。

4.監護人離異且怠于履行監護責任。調查中，超過七成的涉案未成年人生活在父母離異的單親家庭或重組家庭中，親情缺損，家庭矛盾較多。尤其在單親家庭中，監護人獨自支撐家庭經濟重擔，對未成年人或是監護不力，無暇顧及，放任自流；或是放棄監護，交給老人隔代照看；或是監護侵害，因發泄壓力對孩子殘忍施暴。有些未成年人由于家庭關系變故導致事實上獨自一人生活，完全處于無人監護的狀態。

解決方案和應對措施

要從根本上解決涉案未成年人的監護問題，必須完善我國現行的未成年人監護法律制度，構建監護權的公權干預制度。具體可從完善法律體系、加強行政督促和形成社會合力等方面采取相應對策。

（一）完善法律體系

結合《民法典》的編纂，對未成年人監護問題的現有法律、行政法規和司法解釋加以修繕整合，重點明確三方面立法事項：一是明確監護責任主體及相應的能力資格條件，可以參照有關立法例以“負面清單”方式，對于監護人資格的禁止性事由予以明文界定，為特定情形下協商監護、撤銷監護和指定監護提供更充分的立法指引。二是明確監護人具體的權利與義務。厘定監管及教養手段的法律邊界，對監護人監護行為本身和監護行為外部監督評價起到雙重規范作用。三是明確未成年人國家代位監護機制。根據國際通行的兒童利益最大化原則，當家庭的監護責任無法履行或履行嚴重不當，致使未成年人所處的監護環境不適宜其生存和發展的所有情況時，國家應當積極干預，不僅限于經濟、教育方面的支持幫助，甚至要采取替代家庭監護的特殊保護措施。

（二）推進司法保護

司法是檢驗國家監護法律制度是否起效的關鍵環節，也是筆者作為司法機關工作者身份而格外關注的領域。要依托“三個轉變”切實推進未成年人監護的司法保護：一是程序啟動上，變被動為主動。不論是撤銷、變更監護人的民事、行政之訴，抑或故意傷害、虐待等刑事訴訟，國家司法在監護救濟方面沒有一種積極作為的義務，往往只能依申請而行使司法職能，有關行政機關在啟動國家代位監護的公益訴訟方面加強探索，同時，檢察機關在督促和支持起訴方面必須有更為積極的責任擔當。二是機制銜接上，變隔閡為互通。在行政訴訟撤銷監護的訴訟期間，以及刑事訴訟強制執行或刑罰執行期間，要優先做好未成年人國家監護的銜接和保障。三是司法能力上，變適格為專業。本市法檢兩院通過加強專業化辦理、素能培訓和評查評鑒等方式，充分保障未成年人監護案件的辦理質效。

（三）加強行政督促

在“國家監護”“國家親權”得到立法確認的基礎上，還有必要進一步明晰這種國家責任的執行機關，短期內建議由各級民政機關代表國家承擔此項職能，統一負責對監護行為的行政指導、管理、監督和處罰工作；未來也可以設立專門的“兒童保護局”，除民政救助職能外，將未成年人監護方面可能涉及的戶籍、教育、衛生等事項整合到該專職機關的職能范疇，避免當下相關政府部門間因工作接駁不力而導致的國家監護權空置的問題。若涉及多方參與綜合治理的事項，民政部門或者“兒童保護局”還應當對于發現報告、督促教育、剝奪制裁等工作的有關協助單位予以明確，并逐步建立一套較為科學有效的協同配合機制。

（四）形成社會合力

“有家沒人管的孩子，國家管起來”，要確保這一國家監護理念落地生根，就要把握住社會救助和社會宣傳兩股合力。一方面要形成社會救助合力。依靠社會組織、民間團體、愛心人士等社會資源，實現國家監護與社會監護的兼容并蓄、互為補充。特別是徐匯區已經成立了多個涉罪未成年人觀護基地、兒童福利指導服務中心等社會救助機構，要繼續通過政府購買服務、檢察機關與社會機構聯動等方式，有效解決場地、人員和經費等基礎問題，并加強指導，增強合作和鞏固優勢。另一方面，要形成社會宣傳合力。政法機關要整合力量，通過法治宣傳和犯罪預防宣傳等多種途徑，將國家代位監護的法律制度向學校、社區和家庭等各個層面擴大宣傳，對一些陳舊落后的未成年人監護觀念及時糾偏，以正視聽。

編輯：薛華 icexue0321@163.com