我國行政問責中價值理性缺失問題及其破解之道

邢振江++劉太剛++田黎

摘要：價值理性事關行政問責的公平性、民主性、公共性，影響問責的效率和效果。當前，我國行政問責中價值理性缺失問題還比較突出，直面現實，行政問責價值理性建構應著眼于增強問責的公平性、完善問責的民主性，提高問責的公共性和加強問責的倫理建設四個方面。

關鍵詞：行政問責；價值理性；公正性；民主性；倫理建設

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0013-06

2003年 “非典”事故中，某些行政人員的失職、過錯、無為等行為，促使人們再次聚焦行政人員行政行為問責問題。近些年，行政問責在我國逐步實施，取得了良好的效果。然而，從問責在各種公共安全事件中的推進與實施的效果來看，還遠遠達不到當前要建設的公平公正、民主高效的現代公共行政管理的目標。這其中，由于對行政問責的倫理價值方面的認識還不到位，給問責的實施及其效果帶來了一些不良的影響。因此，我們有必要從問責的價值理性方面來深入研究行政問責，努力實現行政問責制的不斷發展和完善，以達到我們建立服務型、責任型政府的目標。

一、行政問責和價值理性相關理論概述

對于行政問責，學者們從不同的方面和層次作了探討。宋濤指出，行政問責即指公務員對與其工作職責有關的工作績效及社會效果負有責任，責任授權人有權對公務員就此開展質詢活動，公務員對處理結果負承擔相應責任的義務。[1]周亞越認為，行政問責是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果的一種規范。[2]我們認為，行政問責是指因行政系統中的領導者和行政工作人員在自身職責權限范圍中，沒有承擔或正確承擔自己的職責和履行相應的義務，導致行政相對人的合法權益受到侵害，而依法定程序對相關行政人員追究責任的行為。

就價值理性而言，德國社會學家馬克思·韋伯提出了“工具理性”和“價值理性”的概念。他認為工具理性是指，“通過對周圍環境和他人客觀行為的期待所決定的行動 ，這種期待被當作達到行動者本人所追求的和經過理性計算的目的的‘條件或‘手段 ”。[3]31-32價值理性是指，“通過有意識地堅信某些特定行為的——倫理的、審美的、宗教的或其他形式的——自身價值，無關于能否成功，純由其信仰所決定的行動 ”。[3]32就我國目前的公共管理來看，對于價值理性的追求和重視比對工具理性的追求少得多。我們應該知道不注重價值理性的思考，忽視公共行政的民主性、公平性和公共性必然會導致公民的權益受到損害，影響國家和社會的安定團結。因此，我們應重視價值理性的思考和運用，使得價值理性的內涵和作用能夠為公共行政服務。

價值理性在行政問責中的作用可歸結為兩點：其一，價值理性有利于強化責任主體的責任意識。價值理性能夠使行政人員依據內心的道德標準作出合乎公共利益的行為，從而增強他們的責任精神和責任意識。行政人員了解和認識了價值理性的內涵，一方面能夠在自己出現過錯行為時，主動接受問責并承擔責任；另一方面當所屬組織及成員出現過錯時，自己能夠嚴格依法辦事，維護制度的權威和公共的利益。其二，價值理性具有對法律責任的補位功能。公共管理中，法律可以對人們的思想和行為進行規范和調節，使他們能夠依法辦事、依法行政。但是我們知道法律并非萬能，它也有自身的弱點和缺陷。世界上沒有哪個國家的法律能夠涉及所有領域中的任何事項、任何細節，由此法律出現了責任的“盲區”，降低了法律的作用。價值理性的思考和追求能夠很好地對法律責任起到補充作用，從而使法律和道德共同發生應有的效用。

二、我國行政問責中價值理性不足問題分析

我國行政問責由于起步晚、發展快、對價值理性的重視程度還不夠，導致在行政問責的運行過程中出現了一些問題，嚴重影響了問責的效率和效果，問責的公平性、民主性、公共性降低。因此，我們有必要從價值理性的角度對這些問題進行深入的剖析。

（一）行政問責中價值理性的公正性缺乏

1存在“情理問責”現象，影響問責的公正性。“情”是中國傳統交往倫理的基礎，傳統社會人們的交往關系是由情與義組成的，“仁義禮智信”作為一種交往的特殊“情理”，是人們價值理性的重要組成部分。法律的高度概括性和穩定性，使之常常與“情理”的具體性和靈活性一起來調整社會關系。但在我國實際的問責實踐中，出現了一些重視“情理問責”而忽視“法理問責”的現象。“情理問責”依據問責主體的個人主觀好惡而為之，對出現重大事故的問責往往依靠個人主觀價值判斷進行問責，這不利于行政問責公平與正義的實現。“情理問責”是個人情緒化傾向的展現，由于行政組織的領導者具有較大的裁定權，他們可以利用手中的權力，依據自己的想法和意志，決定是否需要問責、問誰之責、問責的力度如何、應當承擔何種責任。由此可見，我國的行政問責還存在一定的隨意性和自主性。某些行政領導沒有按照法律的明確規定對過錯人員進行問責，使其承擔應受懲罰，而是在適用的過程中出現情大于法、以情代法、避重就輕等現象，使得某些失職過錯人員逃避了處罰。與此同時，當出現突發安全事故時，一些地方政府組織為了表示為民服務、以民為本的毅力和決心，在沒有了解實際情況下就一律讓過錯人員承擔責任，對他們的法律責任、道德責任和崗位責任不加區分，使得行政組織領導者和相關行政人員承擔了一些原本不應承擔的客觀責任。這些責任追究不符合行政問責的基本要求，侵犯了被追究者作為公民所享有的工作權、財產權等合法權益。這樣的情理問責，影響了問責的公平性和公正性。

2對問責的原則缺乏公正考量。目前，在問責的原則上也存在缺乏公正考量的現象。我國法律對行政人員失職過錯責任進行了規定，即他們應該承擔過錯責任。然而在問責實踐中，存在一些要求行政人員承擔無過錯影響責任的無理現象。即只要某官員在自己的職權范圍內出現了嚴重事故或重大特大事件，在公眾輿論的影響之下，不論該官員是否已經竭盡所能努力工作，也不論該事故或事件能否通過該官員的個人努力而避免，該官員都會被追究法律責任，并且往往會被要求引咎辭職或予以免職，以達到平息眾怒的作用。而這種問責在安撫了事故或事件的受害者的同時，又制造出新的受害者。這種缺乏對官員的政績、能力和盡職程度進行客觀公正的考量而要求官員承擔無過錯責任的問責，對行政人員而言無疑是不公平的，也使行政問責欠缺公正性。同時，對某些官員的過錯行為，處罰過程過于簡單和粗暴，沒有將該官員的過錯行為和平時績效結合起來進行考量，在對當事人施以懲戒時沒有以當事人是否具有主觀過錯為前提，從而導致對過錯官員的問責也缺乏公正考量，使問責的公正性欠缺。

3“重責人，輕責制”問責 ，導致問責公正性缺失。行政問責是對行政人員不良行政行為的合理追究，其目的不僅是對行政人員的失職過錯行為追究責任，而且兼負發現制度本身所存問題的責任。當前的行政問責被簡單理解為對過錯失職人員的追究行為，重視追究個人責任而輕視對制度本身存在的弊端的檢討。選擇“重責人，輕責制”的問責方式，存在諸多的弊端，一方面這樣的問責方式對行政人員來說是極不公平的，忽視了對他們應有權益的保障；另一方面過度重視問責人就會輕視對問責制度本身的完善，使得政府管理制度方面的問題得不到很好解決和完善，從而導致某些行政官員為了自保而通過某些制度的漏洞將自己的責任下移或者直接摘除，這樣就使得問責的公正性降低，問責的效果下降。

4回應式的問責方式，損害了問責的公正性。回應式問責，即在出現較大的安全事故或者公共事件后，政府迫于強大的公眾壓力而對行政人員進行問責的行為。當前我國對行政官員的問責，在很大程度上是對浮躁的網絡輿論和情緒化的公眾訴求的一種回應。這種回應式的問責方式，在某種程度上存在許多的問題，使得政府在沒有認真考慮其他原因和條件的時候，忙于應對公眾和媒體的要求，而忽視對問責實際情況的了解，促使網絡輿論進一步升級，擴大公眾對事件情緒化的訴求，進一步加劇網民對政府部門施壓以求實現問責目的。如此既不利于政府調查了解實際情況，增加了掌握準確信息的難度，也不利于公眾和媒體掌握正確的問責信息，沒有真正實現問責的本意，從而損害了問責的公正性。

（二）行政問責中價值理性的民主性不完善

1側重同體問責，忽視異體問責，損害問責的民主性。根據問責的主體和客體關系，行政問責可劃分為同體問責與異體問責兩種形式。同體問責指在行政機關系統內部對違法違規者進行問責，問責主體一般為公務人員的任免機關、上級機關或行政監察機關；異體問責則指來自行政機關系統之外的問責，既包括權力機關、司法機關等規范的問責主體，也包括新聞媒體、社會公眾、民主黨派等非規范的問責主體。[4]當前，我國普遍采用的是同體問責方式，不利于問責民主性的實現，容易引致一些官官相護、暗箱操作問題，特別是在組織上下級都有連帶責任時，更難保證問責結果的公正性。 對“異體問責”的不重視，導致相關行政機關和黨組織之間互相推諉、越權行為時有發生。另外，人大因為自身屬性的限制，沒能扮演好應有的角色，在問責運行中沒能充分發揮其主動性，使得其監督作用沒有得到很好的發揮。而政協、社會團體、公眾和新聞媒介的監督作用由于某些原因的限制，也難以發揮。這種側重同體問責、忽視異體問責的現象，極大地降低了公眾參與問責的熱情，損害了問責的民主性。

2等級問責制度不規范，降低了問責民主性。所謂等級問責，是指由“上問下責”和“下問上責”兩者共同構成的一種等級問責形式。“上”指上級政府組織及其主要領導者，最高指國務院及其主要領導者；“下”指廣大的群眾和新聞媒體，也包括各級基層黨委、政府及其工作人員。[5]所謂的“自上問下"是指由上級行政組織及其領導者依照法定程序對下級行政組織及其行政人員實施的行政問責行為；所謂“自下問上”，即人民群眾和新聞媒體等依據法律法規的明確規定通過一定的程序對上級行政組織及其成員實行監督的行為。通過自上問下和自下問上能夠全方位多層次地監督和檢查我國的公共行政管理，從而更好地實現政府為民服務、以民為本的工作宗旨和工作理念。然而，我國現實的行政問責，往往注重“上問下責”而缺乏“下問上責”。一般來說，這樣的啟動方式容易陷入如下困境：對市級、縣級、鄉級行政主要負責人的監督，同級不敢監督，群眾又監督不了，易出現“暗箱操作”現象。有的官員為回避責任，包庇下級，隱瞞重要信息，以權力手段壓制新聞媒體的曝光；有的行政官員在承擔責任時避重就輕，以引咎辭職、組織處理、行政處分來逃避應有責任；甚至有時會出現為保全主要責任人或者領導人，選擇犧牲次要的責任人或者領導人的現象。這種缺乏“下問上責”的問責方式不利于行政問責“為民服務”的本意，同時缺乏廣大人民群眾參與的問責形式，導致問責的真實性、有效性和民主性降低。

（三）行政問責中價值理性的公共性欠缺

1動輒摘帽子問責，損害問責的公共性。當前我國的行政問責，在一些情緒化網民及媒體的推動下，問責行為差不多等同于要求該人員辭職或將其免職、撤職，從而導致某些地方（如山西）、某些崗位（如安監部門）的官員更替過快。[6]如此問責方式會增加國家對公共資源的成本投入。眾所周知，國家行政官員都是經過一段時間培養而上崗的，特別是高級官員。直接免職、撤職等動輒摘帽子式問責，既沒有認識到被問責人員的工作經驗和工作能力也是國家的財富和寶貴的公共資源，也沒有考慮到新上任官員在熟悉高風險工作時需要耗費大量時間和財政投入。可以說，這種情緒化的問責，已經背離了我國問責制度為民服務的本意，使問責行為不僅沒有避免或減少公共資源的浪費，反而加劇了公共資源的浪費，最終損害了問責的公共性。

2對上級組織的絕對服從，影響問責的公共性。辨認自己對上級所承擔的客觀責任范圍，通常被理解為一種忠誠問題。[7]行政官員不僅要對上級組織負責，承擔他們指示的任務和責任，而且要秉承 “為民服務”的思想，對公民承擔相應責任，這些都是作為一個行政人員不能推卻的責任義務。然而，一旦這兩者之間出現矛盾時，行政官員往往會在是否履行上級的錯誤指示還是維護公眾的權利和義務上掙扎。毫無疑問，在倫理和道德的價值要求下，行政人員應該不執行上級的不正確指示而承擔對公眾的責任。然而在現實的生活中，當某地出現某些安全事故和重大突發事件時，大多數行政官員往往選擇聽從組織的計劃和安排，對公眾隱瞞事件的真相和問題的嚴重程度。因為對上級組織絕對服從，可以使行政官員避免承擔某些不必要的風險。這種對于上級和組織的絕對服從行為，極大地損害了公眾的利益，對我國行政問責實施極為不利。

（四）行政問責中價值理性的倫理建設有待加強

1問誰之責：德性倫理的欠缺。“問誰”指向行政問責的行為對象，是行政責任的承擔者。由于行政權責關系模糊不清，在責任承擔方面沒有詳細的規定，致使在追究具體責任事故時出現了無人可問的制度困境，這也為某些德性缺失的行政人員極力逃脫罪責創造了條件。“問誰之責”困境表現在出現了責任事故，對于哪個部門出了該問責的事，應該問誰的責，是承擔直接還是間接責任，應該追究到哪一級，產生了追究的疑問。無人承擔責任，既暴露出“無人可問”的制度困境，也暴露出了某些行政人員德性缺失的現實，從而陷入“無人擔責”的德性困境。一般而言，道德高尚有理性的人，都能夠以正確的道德準則和道德規范來約束自己，能夠正確評判他人的是非對錯。所以德性行政人往往能夠積極地履行行政責任，即使出現“失誤”產生了消極責任，也能夠勇于承擔，因而不會出現“有責無人擔”的現象。而德性倫理缺失的行政人員則在行政過程中會做出一些消極的行政行為，當出現問題或者失誤時他們會想盡各種辦法逃脫罪責，從而導致“無人擔責”的困境。

2何種問責：制度倫理的缺位。制度倫理指的是將倫理的各種要求通過制度化進行規范，從而使人們在工作中能夠遵循相應的倫理制度。制度本身具備的道德規范性，使其在社會生活中不可或缺。然而，現實社會中沒有一套制度體系能夠涵蓋所有領域，行政問責亦是如此，所以問責出現了一些“有問責之事，而無問責之法”的情況，即無法可依在所難免。盡管我國的政府部門一直在加大力度改進現有的法律法規，出臺一些新的法律法規，但仍然無法滿足實際的需要，即我國行政問責在實施過程中依然存在著問責制度不是很完善的問題。在日益增多的失責現象面前，由于制度倫理上的缺位，簡單模糊套用現有制度的問責，會給某些責任人提供機會而逃避責任懲罰，這樣也就失去了行政問責的效果。

三、我國行政問責中彰顯價值理性的對策建言

（一）增強問責的公正性

1堅持制度和道德相結合的問責方式。道德和制度對行政問責都有其各自不同的作用和價值。價值理性中的道德為問責提供了內在動力，而制度則為問責提供了外部保護。在制度上，要落實責任，明確責任鏈條以便能夠確保責任到人、責任到事，使得制度能夠起到規范行政行為的效果。從道德來講，道德內部有著“善”的意識，蘊含著倫理的意義和價值，存在著公正、民主的道德認識與評判，能夠對人的行為起自我約束和控制的作用。只依靠制度或者道德是不會長久的，也是不可靠的，必須讓二者有機結合起來，才能更好發揮它們各自的作用。因此，國家和社會應該不斷加強價值理性道德的宣傳教育、組織培訓工作，引導行政人員加強自身的修養，通過對價值理性和道德文化的學習和宣傳，增強行政人員的社會責任感，樹立強烈的責任意識和為民服務意識。通過自我學習和教育起到對自身約束的作用，逐步養成行政官員自省、慎獨的品格和習慣，從根本上把道德精神轉化為內心的道德自律，促使他們能夠保護制度和遵守制度，使自身的行政行為符合法律和道德的雙重要求，減少潛在不良行為的出現和發生。用制度來強化道德的作用，用道德來支撐制度，才能實現兩者的協調互動，通過道德和制度的雙重約束，使問責實現公平性、公正性。

2實行過錯與績效相結合的問責制度，維護問責的公正性。就問責的方法和原則而言，所謂過錯和績效相結合，指在問責的時候，應該使問責當事人的主觀過錯與懲戒力度相適應。《行政機關公務員處分條例》規定，“給予行政機關公務員處分，應當與其違法違紀行為的性質、情節、危害程度相適應”。也就是，當某官員在自己的職權范圍內出現了嚴重事故或重大特大事件時，應該根據行政人員的實際過錯進行適當問責，而不是盲目回應公眾的輿論，缺乏對該官員是否已經竭盡所能努力工作或該事故通過該官員的個人努力而減少了公共損失等方面的考察，不能一味要求過錯人員引咎辭職或免職，否則對行政人員而言不公平。在實際行政問責過程中應對責任人的行政行為進行細分，明確規定行為的性質、過錯的大小、情節輕重和對社會的危害程度，運用這些比較明確清晰的條件來決定對過錯人員應實施什么樣的懲罰。同時，對官員過錯行為處罰時，應將該官員的過錯行為和平時的績效結合起來綜合考量。政府組織要制定科學合理具有操作性的績效考核制度，從“德、能、勤、績”四個方面對行政人員進行全面的評價，并將考核的結果有效運用進來，實現考核結果與獎懲、工資、職務的有效結合，以此來監督、鼓舞和激勵他們。堅持過錯和績效相結合的問責方法，可以做到獎罰分明，保證問責主體和相對人的權益，做到公正公平。

3采用責人與責制相結合的問責方法。行政問責的責人與責制相結合的問責方法，是在客觀理性分析行政問責實施效果后探索出的一種新的方法。責人是對行政人員在公共行政管理中的過錯行為實行個人責任追究的方法；責制即注重對于問責制度本身存在問題的研究。在實施行政問責時不應只簡單責人，過分追究個人責任，而應當在追究個人責任的過程中，促使其改正錯誤，從而提高他們的辦事效率和自身素質，進而改變政府的工作職能，實現為民服務。對于責制的問責形式，也不應簡單停留于尋找問責制度本身存在的問題，而應當在行政人員的行政失職失責過程中尋找制度中存在的問題，進而對其不斷完善和改進，使其真正提升行政人員對責任制度的認同感。責人與責制相結合，具體來說指在發生安全事故或者重大責任事故時，政府及其組織要追究相關行政人員的個人責任，保證過錯人員得到相應的教育和懲罰，督促和警醒其他行政人員做事認真負責；同時檢查和追究相關制度存在的不足，通過制度的改進彌補政府管理過程中存在的漏洞，達到問責制度的改進和完善。責人與責制達到了問責過程中目的與手段的結合，以此保證了問責的公平性和公正性。

4妥善回應公眾的訴求，保證問責的公正性。對于公眾向政府及其行政人員提出的正確合理的請求，政府應該給予及時的滿足和回復，這是政府履行職責和責任行政的體現。政府應通過建立一定的回應機制，回應和滿足公眾參與政治生活的要求，通過回應民眾要求，使得政府由獨立行政，轉變為為社會公眾行政，民眾也由此成為政府組織實現責任和提供服務的消費者，真正轉變了政府和公民的角色，為行政問責奠定了良好的基礎。同時還要更加完善回應性問責，從政府被動回應公眾到積極主動地利用各種方法和渠道回應社會公民的要求。因此，對于公眾情緒化問責，政府應該理性分析安全事故出現的原因，采取正確的應對措施，主動地將問責事件的經過、處理辦法、后續的措施等向公眾公開，給予民眾充分的知情權，而不是采用為高級官員“摘帽子”這種不理性的問責方式，來回應網絡輿論和民眾訴求。只有政府做到理性看待行政問責，主動回應公眾訴求，積極尋找妥善的方法和對策，采用正確的方式和程序向公眾公開，才能保證問責的公正性。

（二）增強問責的民主性

1實現問責主體多元化，提高問責民主性。同體問責和異體問責各有其優點和長處，將兩者結合起來共同作用于行政問責，能夠很好地實現問責主體的多元化，以及內部民主和外部民主的多元有效結合。多元主體共同參與問責就是要發揮組織內部和外部兩方面的監督作用，實現兩者相互補充，相互制約。眾所周知，如果從組織系統內部進行問責，雖然能夠涵蓋所有犯錯誤的行政人員，輻射面比較廣，力度比較大，而且更加方便和快捷，但是也容易出現不夠民主和公正的情況。所以，要把外部監督功能引入到問責活動中去，發揮人大、新聞媒體、社會大眾的監督作用。首先，人大的監督活動最具有權威性，能夠運用罷免權、質詢權等權力在問責實踐中起到很好的監督作用。事故發生后人大可以成立專門的調查委員會，對問責的事實和問責的人進行全面詳細的調查分析，然后對他們進行問責。其次，增強新聞媒體監督問責功能。新聞媒體作為獨特的監督媒體，他們的信息傳播速度和影響公眾思想、思維的速度非常快，他們的積極參與，對整個問責事件的追蹤報道、評價和曝光，能夠形成一種巨大的社會輿論壓力，加快政府對問責事件的回應。同時，新聞媒體將廣大民眾的意見和建議收集起來，能夠給問責事件的處理獻計獻策。最后，實現社會大眾的問責。社會大眾是我國最廣大的人民群體，要想真正實現問責的民主化必須充分保障他們能夠積極有效地行使自己的權利，因此必須建立起公眾有效參與問責的程序和機制，使他們通過合法的程序和途徑對政府及其行政人員的行為進行監督和問責。兩種問責方式各有其優點和長處，因此我們應該將兩種方法結合起來共同進行問責，提高多種主體共同參與的意識，增強問責的民主性。

2規范等級問責的方法，實現公民的有效參與。在行政問責過程中，公民參與行政問責是公民倫理覺醒的必然趨勢，公民參與問責保證了問責的客觀性和民主性。在“民本”理念的指導下實行“民意問責”的方式，可以將“自下問上”和“自上問下”相結合。“自上問下”中政府由于自身的屬性，擁有法律規定的權力和完整的內部信息，可以通過法定的程序對某些行政失職過錯人員進行處分，同時能夠提醒和警告其他行政人員，從而避免類似事件的發生。“自下問上”即問責的發起者和推動者為人民大眾。根據實踐經驗，下級對上級的監督形式主要是通過群眾意見的形式來實現的，因此行政機關應多聽取群眾的意見和對問題的反映，把群眾的意見收集起來，進行自我反思，并認真自查自糾。行政組織存在的突出問題，領導和成員身上存在的優點和缺點，群眾最清楚和了解，也最有發言權，所以要廣泛聽取群眾意見，對干部廉政勤政情況有比較正確、客觀、全面的了解，能夠及時發現和掌握存在的問題。人民群眾的支持和參與對我國行政問責有著至關重要的作用。問責實踐中要重視人民群眾的參與監督和問責，在開展巡視檢查、進行述職述廉、組織檢查考核等方面，都應積極發揮群眾的監督作用，要在廣泛聽取群眾意見，尊重民意評價基礎上積極開展工作，堅持做到以人民群眾的根本利益為出發點和歸宿。只有規范等級問責，將對上問責與對下問責有力結合起來，才能提高公眾的責任意識和參與精神，才能更好地完善問責的民主性。

（三）提高問責的公共性

1采用懲罰和教育相結合的問責方式，減少公共資源的浪費。責任與義務、獎勵與懲罰之間是互動性的，任何責任的追究不是單純為了處罰過錯人員或者組織而進行的，而是希望通過懲罰來告誡和警醒其他行政人員，讓他們承擔相應責任切實做到依法做事，認真工作。處罰和教育具有辯證性，不能過分強調哪一方面，否則都會產生相反效果。從公共利益和政府管理成本效益的角度來看，任何一個公職人員的成長都是經歷過一番磨練的，通過不斷的學習、培訓和成長才獲得其相應的職位。在問題不是特別嚴重的情況下，應以教育為主懲罰為輔，以保證資源的有效利用。因此，在實際的問責過程中應慎用“摘帽子”問責方式。對于崗位上任職時間比較短的官員、與事故或事件本身沒有直接關系的官員，在要求其去職時更應當慎重考慮，盡量避免為回應網絡輿論和平息民憤而匆忙作出將上述官員免職或令其辭職的決定。實行懲罰和教育相結合的問責方式，可避免行政人員更替過快，一方面有利于減少政府在培養合格行政人員方面的成本支出，另一方面也有利于保持政府工作的連續性和穩定性，避免因行政人員的更替而導致的效率損耗。說服教育的作用是有限的，因此只能在一定的范圍內使用。對于那些屢教不改的行政人員，說服教育起不了任何效果，就要對違法的行為人給予一定的懲罰。行政問責應將懲罰與教育相結合加以運用，減少公共資源浪費，以提高問責的公共性。

2轉變角色，樹立“以民為本”的工作意識。生活中，每個人必然會擔負不同的角色，承擔不同的責任，作為服務公眾的行政人員也不例外。行政人員由于身負特定的職業角色而承擔了特定的職責，但是由于承擔多重角色，導致了其責任和義務的交叉和重疊，致使他們在實際工作中有時不得不實施違背某些職責的行為。如當某地出現某安全事故和重大突發事件時，行政官員履行自己的責任選擇將事件向上級報告，是他作為行政人員的職責；然而他在選擇對上級負責，聽從上級安排時，選擇將安全事故的真相和問題的嚴重程度對公眾隱瞞，這是行政人員不履行自己責任和義務，追求個人私利的表現，如此導致公共權力信任危機，造成公共資源的浪費。這時其就沒有很好地扮演公民角色，承擔相應的責任。一個公共行政人員如果要負責地行為，就必須維護兩種角色并為之服務，使它們能夠很好地融合起來。所以行政人員要認真審視、澄清和定義自己的角色，履行自己相應的責任和承擔應盡的義務，樹立以民為本、為民服務的工作意識和態度。行政權力來源于人民群眾，服務于人民群眾。因此，對行政人員責任意識和服務意識的培養就顯得十分重要。具體來說，行政責任人應該遵守一定的道德標準和道德規范，一方面要樹立忠于人民的意志。從行政工作的本質和目的來說，就是為了人民，更好服務人民，忠于人民群眾的意志和公共利益是他們應盡的職責，也是他們對社會應負的責任。另一方面要培養犧牲精神。行政人員在日常的行政工作中，如果出現自身利益與人民利益、公共利益沖突時，要舍小家保大家，勇于奉獻，真正做到人民的利益高于一切。樹立行政人員“為民服務”的工作觀念，能夠極大實現問責的公共價值，滿足問責的公共利益，提高問責的公共性。

（四）加強問責的倫理建設

1塑造德性行政人。德性是一種高尚的品質，以它為中心和出發點的倫理稱之為德性倫理，需要人們在不斷實踐過程中加以實現。德性是一種社會基本準則，是人們內在心理的外在表現，拓展到公共行政領域，又可將其看作是行政主體在道德規范行為中所必須遵循的一種道德品質。作為一個有道德責任的行政人員，應該時刻遵循社會道德準則，并在其過程中不斷充實自己和完善自己。表現在公共行政中，當行政行為缺乏相應的法律規定，即問責出現責任 “盲區”時，比如對違反了道義責任卻尚未觸犯法律的行政行為的追究，這時行政人員就可以借助價值理性對內心道德的指導，明確自己的責任和義務，并以行政道德價值為基本價值取向，充分發揮自己的職業道德，實現社會公共性價值。塑造德性的行政人對問責顯得尤其重要，德性行政人使行政人員更多追求內在的精神價值。培育德性行政人，可以從社會和個人兩方面進行塑造。社會方面，我們可以通過社會的宣傳和教育來形成一個良性的德性環境，讓這個環境來影響和感染社會中的每一個人，使人們能夠將外在的道德規范和德性準則轉化為行政人員自身的內在品德。同時加強對全社會人員的道德培養和道德精神教育，使尊重道德能夠滲透到社會活動的方方面面。個人方面，即行政人的自我品德培養，指行政人主動將外在道德規范轉化為自己內在的品德。行政人員通過經常對自己進行檢查與反省，能夠看出人們的認識與行為是否符合道德原則和規范，了解指導行為的法則，熟悉行為正當與否的標準，掌握行為選擇中的“應當如何”，以此對行政實踐中自己行為進行理性分析，作出契合行政目的的選擇，做出合乎道德的行為。只有塑造德性的行政人，才能很好地化解“問誰之責”的困境。

2建設制度倫理。制度倫理與德性倫理存在本質區別，德性倫理從內部為問責提供了內在壓力，而制度倫理則主要從外部為問責提供規范的法律，保證問責的實施。公共行政管理中，法律責任是規范和調節行政行為的依據，也是依法行政的方向所指。我們都知道“金無赤足，人無完人”，人們的道德品質由于固有的局限，所以完全認識這個世界是不可能的，因此行政人員在工作時也有可能會出現失誤。所以道德和良心必須通過制度的保障才能發揮作用，如果沒有制度的約束和保證，再好的道德體系也難以發揮其作用。因此，我們就有必要進行制度倫理建設，以使人們的行為能夠依法進行。首先，問責制度建立時應考慮各個方面、各個層次的要求，不能過于偏重哪一方或忽視另一方的利益和要求，力求真正建立一個全面系統的、具有可操作性的制度。其次，進行制度的倫理化。制度的建立不能光考慮它的權威性、嚴肅性等剛性化的規則，也要將公正、平等、合理、民主等人性化的要求融入到制度的建立中去，兼顧兩者而建立起來的制度既有制的規定性，又能很好地體現人文關懷，如此才能更好地發揮它的功用，才能讓人們從心底里尊重它、信服它，并在社會生活實踐中遵循它。最后，要實現問責倫理的制度化。制度的建立必須根植于現實的土壤，制度來源于社會生活，并為社會服務，制度的內容當然也是如此。將社會中人們的各種倫理要求和行為作為制度的內容，并用相關的法律法規進行規范和固定，是對制度內容很好的補充。用法律的形式將道德的要求表現出來，讓人們明白應當如何、不能怎樣，可方便人們對這些制度內容很好地執行和遵守。這就是我們通常所說的制度倫理，只有建設好制度倫理，才能從根本上化解行政問責中的“如何問責”難題。

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