芻論我國國家治理體系的優化

摘要：轉型中國的國家治理體系是一個關涉政治、經濟、文化、社會等的復雜系統，是由政府、市場、公民社會等多元主體所共同構成的一個整體。實現國家治理體系優化的關鍵在于合理界定政府、市場、公民社會之間的行為邊界。在系統整體論的分析視閾下，政府治理系統、市場治理系統和公民社會治理系統構成國家治理體系這個整體系統的各個子系統。有為政府、有效市場和有機社會分別是三個子系統的理想模式，三個子系統本身的優化以及相互之間的良性互動是實現我國國家治理體系優化這一目標的可行路徑。

關鍵詞：國家治理體系；優化；系統整體觀；整體功能

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0019-06

基金項目：國家社會科學基金重點項目“提高政策效能與地方政府公共政策執行力研究”（ 11AZZ004）。

作者簡介：王亞茹（1993-），女，山東淄博人，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業2015級碩士研究生，研究方向：公共政策分析。 自國家治理體系進入學者的視野以來，學術界關于該問題的理解和闡釋眾說紛紜。學者們主要就國家治理體系的基本內涵、構成要素、衡量依據以及優化策略等方面進行論析，觀點難免產生分歧。如何建構一個兼容性的分析框架，以消除或緩和學術觀點的對立和沖突，對國家治理體系的優化與良性發展具有重大意義。由此，本文擬從系統整體觀的視閾出發，將國家治理體系作為一個完整的系統加以考量，探究其內部構成主體及其各主體之間的相互關系及有機整合，以期豐富和完善國家治理體系的研究。

一、問題的提出

關于國家治理體系的內涵，有學者從制度構成的視角將國家治理體系視為一個涵蓋經濟、政治、文化等制度在內的綜合性制度體系。何增科認為，國家治理體系包括我國的根本政治制度和基本政治制度，中國特色社會主義法律體系、基本經濟制度，以及經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個領域的制度安排、體制機制四個方面。[1]與之相類似的，周平提出，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。[2]俞可平從政治學的角度強調國家治理體系可分為政府治理、市場治理和社會治理，認為國家治理體系是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，即國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。[3]

還有學者將國家治理體系看作是一個涉及主客體、各層級、各領域之間相互影響的復雜系統。燕繼榮用系統分析的方法來解釋國家治理體系的運作過程，包括利益訴求的輸入、決策以及政策的輸出。通過完善這一過程，可以體現治理的法制化、科學化和民主原則等。[4]部分學者則聚焦于治理主體與客體的多元互動。蔡文成指出，國家治理體系是主體和客體相融合的多元系統。它是某種縱向和橫向互動的立體系統，打破集權國家自上而下模式的單向度運動，形成一個立體的網絡治理體系；國家治理體系是宏觀和微觀相結合的綜合系統；國家治理體系是動態與靜態相統一的發展系統，超越傳統國家體制僵化封閉的制度慣性。[5]郭強認為，現代國家治理的基本特色就是多主體、多客體。國家治理體系，就是打破國家治理上的主體割裂、客體割裂，特別是領域割裂、部門割裂、上下割裂、地域割裂、階層割裂、職業割裂、民族割裂等，實現政權、政黨、企業、社會組織、媒體等等主體的分工合作，各司其職，協調配合；實現各層級權責匹配，實現各領域多面一體，整體觀照、綜合治理，實現主客體之間系統耦合。[6]宣曉偉基于社會分工理論探賾國家治理體系的價值理念與制度設計。他指出，國家治理體系是一國在其自身文化傳統和價值觀念目標影響下，為治理國家所采取的一系列政治、經濟等制度安排和具體技術手段的綜合體系。[7]

就國家治理體系的優化這一命題而言，學界存在三種比較有代表性的觀點：其一，江必新、吳德惠、唐皇鳳等學者基于制度優化的視野探究國家治理體系的優化路徑。其中，江必新將制度優化作為國家治理體系現代化的目標之一，認為實現國家治理現代化的過程就是逐步實現國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化的過程。[8]在江必新的論證思路基礎上，吳德惠又強調了國家治理主體善于運用法治思維和法律制度治理國家的重要性。[9]唐皇鳳將制度優化進行了明確的劃分，即治理主體多層化、多元化；治理制度理性化；治理結構分權化、網絡化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化與治理技術現代化。[10]其二，辛向陽、竹立家等學者從價值追求的視閾出發來考察國家治理體系的優化問題。辛向陽指出，優化國家治理體系不僅要著眼于符合時代潮流的基本制度，還應強調國家治理的組織架構應以現代化治理理念為基本價值取向；此外，國家治理體系的外設氛圍應是廉潔的、風氣純正的。[11]竹立家推崇的是法治與民主的價值理念，他認為一個成熟理性的國家治理體系，根本上將是一個政府職能合理規范，政府權力邊界明確，公共權力不錯位、缺位或越位的科學而嚴謹的治理范式；是一個嚴格按照依法治國原則而運行的規則治理體系；是一個依據人民民主原則的具有合法性的政府權力體系、依法治國體系和民主治理體系。[12]其三，何增科、魏志勛等學者從治理主體的角度探究國家治理體系的優化。何增科等認為現代國家治理體系建立的基本前提是國家與社會的二元對立，在此基礎之上出現了各類治理主體的專業分工，與此同時，政黨、政府、市場、社會等多元主體的潛能得到充分發揮，各主體間的協商溝通網絡高度發達。[4]與何增科對多元治理主體的強調不同的是，魏志勛認為國家治理體系的優化應始終以政府為權威主體，指出優化國家治理體系的實質上是行政體系的自我重造，其直接目標即是增強政府的治理能力。[13]

就當前學界研究成果來看，我們認為國家治理體系作為一個完整的系統整體，不僅需要制度設計等宏觀層面的研究，同樣也需要對作為治理主體的政府、市場、公民社會等微觀層面進行深入研究。目前學界對國家治理體系及優化的研究主要從國家治理宏觀層面、頂層制度設計等方面進行，而對于相關治理主體諸如政府、市場、公民社會等如何增進治理優化，如何從系統整體觀的視閾來闡釋治理主體的優化重組以實現整體功能最大化等方面尚缺乏深入的分析。就我國政治體制改革的實踐而言，改革開放以來，國家治理體系從原有的“全能性政府”的一元治理主體向多元治理主體轉變，但是隨著經濟的發展和社會主體的分工，各個治理主體都有自己的利益訴求和追求自身利益的動機，那么國家治理很容易出現“碎片化治理”。各治理主體的作用力和著力點不一致，無疑會造成國家治理的惡性狀態；同時各主體功能領域界限不清，政事不分、政企不分、政社不分的現象仍然普遍存在。因此，筆者認為現代國家治理體系的各個層面和各個主體應該構建為一個有機整體，通過實現整體功能的最大化來增進國家治理體系的優化。

二、系統整體觀的方法論意義

系統整體觀是系統科學的重要觀點之一，貝塔朗菲（Bertalanffy）在創立系統科學的過程中，對其也進行了研究和探討。在他看來，新生的生命科學、行為科學和社會科學的發展中到處都冒出了有機體和組織性的問題，“因此現代科學提出的一個基本問題就是關于組織的一般理論”。[14]他把整體性作為組織系統的核心性質，“復雜現象大于因果鏈的孤立屬性的簡單總和，解釋這些現象不僅需要通過其構成部分，還要研究各部分之間聯系的總和。有聯系的事物的總和，可以看成具有特殊的整體水平的功能和屬性的系統”。[15]也就是說任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或者簡單相加，系統整體功能是組成系統的各個要素在孤立狀態下所沒有的特質。為了更為深入地理解系統整體論的內容，我們可以將它與相關理論進行對比，如結構功能理論等等。

結構功能理論的基本信條是，社會慣例和社會制度都可以從它們在維持更大的社會體系中發揮功能的角度進行闡釋。結構功能主義學派從結構與功能以及二者的相互聯系出發，深入分析了有關社會系統的一系列重要理論問題。結構功能理論認為，社會是具有一定結構或組織化形式的系統，構成社會的各個組成部分以其有序的方式相互聯結，并對社會整體發揮其相應的功能。此外，社會整體的存在處于平衡狀態之中，其各組成部分雖然發生變化，但經過自我調節與整合，仍會趨于新的平衡。結構功能學派最具代表性的學者是美國社會學家帕森斯（Parsons）。在帕森斯看來，社會系統之所以能夠保證自身的存續，應歸結于它始終滿足四種功能性條件，即適應功能（Adaptation）、目標實現功能（Goal Attainment）、整合功能（Integration）、潛護功能（Latency）。他進而指出，社會系統按照這四種功能的發揮可劃分為四個子系統，分別為經濟系統、政治系統、社會共同體系統和文化模式托管系統，它們共同構成了作為整體的、均衡的、自我調解和相互支持的社會系統。[16]可見，結構功能主義理論側重于整個系統內部各子系統功能的發揮。若以該理論解釋國家治理體系的構建與優化，強調的是國家治理體系內部各治理主體之間的關系和各自功能的發揮。結構功能主義視角下的國家治理體系研究著眼于社會結構和社會系統的優化選擇，“所謂社會結構，就是社會系統諸要素或各部分之間按一定的方式組織結合起來，從而形成的一種相對確定的相互構成關系和作用方式，它們之間具有較為確定的穩固聯系和明顯的序列層次關系，這就決定了社會系統的相對不變性和秩序性。”[17]與結構功能主義強調系統穩定性、秩序性不同的是，系統整體論在關注系統內部各構成要素之間有序關系的同時，更加強調各子系統功能作用的合力，即整體功能的發揮。然而，我們還必須明確，系統整體觀指導下國家治理體系建設又不同于整體性治理。

整體性治理作為一種新型治理模式，是對傳統公共行政衰落和新公共管理改革過程中造成的“碎片化”治理困境的有效回應。英國學者希克斯（Hicks）指出，“碎片化”治理在功能上會導致部分之間相互轉嫁問題和成本、項目與目標沖突、重復建設、缺乏溝通和公共服務等問題，這些問題正是整體性治理力圖解決或避免的。[18]新公共管理范式下的政府改革不僅造成整個公共產品和公共服務的供給系統部門化、破碎化，而且使得公共部門的權威社會化、分散化。隨之帶來的后果則是政治和行政領導逐漸喪失了調控、干預和獲取信息的途徑，缺乏合作與協調，從而在很大程度上影響了行政效率和效益。[19]整體性治理作為對新公共管理范式的反思與修正，其核心主張是通過政府內部各部門之間以及政府內外組織之間的相互協作達到以下目標，“排除相互拆臺與腐蝕的政策環境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一切合作產生協同效應；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。”[20]可見，整體性治理著力于“政府內部結構和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來”。[21]整體性治理是以責任與公共利益為價值取向的，政府在提升整體責任感的同時，其職能應回歸公共服務。整體性治理的核心目標是“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最為關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命”。[22]整體性治理的組織結構包括傳統的自上而下的縱向層級結構與橫向功能結構，以及橫向功能結構之間協調發展。政府的組織架構與形態體現為治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個維度。不難看出，整體性治理所倡導的理念與機制創新始終是圍繞政府這一治理主體而展開的。就治理主體的地位和作用而言，系統整體論主張的則是多元治理主體的平等地位，各主體各司其職，最終實現整體功能最大化的目標。

習近平將國家治理體系界定為：在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、社會、文化、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。我們認為國家治理體系是一個涉及到政府、市場、公民社會等多元主體互進共治的有機整體，鑒于目前學界研究的不足與我國國家治理“碎片化”的現狀，亟需運用系統整體觀來協調各個治理主體關系，實現各項事務的治理制度化、規范化、程序化，促進國家治理體系的優化。一方面，系統各個要素相互關聯、相互契合，任何一種構成要素功能的發揮都需要其他要素的配合、協調，不同要素在功能上可以互補或者矯正，也就是說，各種要素功能的互補、協調才能保障并不斷促進有機整體的運行，忽視任何一種要素都會對系統整體造成負面影響，它們共同決定著社會整體狀況。另一方面，構成系統整體的各要素具有其他要素所不具備的獨特功能，各個要素功能界限分明，要素之間都應該有明確的功能領域，各個要素的有序運行是系統整體功能充分發揮的前提。

因此，運用系統整體觀來研究國家治理體系具有重要的方法論意義。在對國家治理體系的研究中，應該貫徹系統整體觀的思想來指導國家治理體系的優化，使得各種治理主體既有合理的分工，又能形成統一的合力。一方面應該注重國家治理整體中政府、社會、市場以及公民等多元治理主體之間的相互作用、相互契合、相互制約的關系，使多元主體共治的整體性功能大于其中任何一個主體單一治理的功能，注重治理體系的系統性、整體性和協同性，通過對各個治理主體的優化重組，形成整體性治理合力，推動國家治理體系的優化。另一方面應該注重系統整體中各個治理主體所具有的特殊結構和職能定位，明確各主體的職能分工發揮特殊功能。每一主體在治理體系現代化過程中具有無法替代的作用，確保各個治理主體各歸其所、各司其職、各守其序是推進國家治理體系的優化的必要條件。

三、我國國家治理體系的基本構成與現狀分析

現代化的國家治理主要倡導的理念就是治理主體的多元化，治理的最終目的是實現善治，即“實現政府與公民對公共生活的合作管理，政治國家與公民社會達到最佳狀態的一種新穎關系，是實現公共利益最大化的社會管理過程”。[23]治理理念所倡導的多元協作與整體性思維要求我們運用系統整體觀的理念，在國家治理體系這個有機整體中明確界定各個治理主體的職能分工，厘清政府與其他治理主體的邊界，實現政府、市場、公民社會的良好合作與互動，推動國家治理體系的優化。按照系統整體論的觀點來看，國家治理體系作為一個整體系統，包括了政府、市場、公民社會三個主要維度，它們分別構成了國家治理體系的政府治理系統、市場治理系統、公民社會治理系統三個主要層面（見表1）。

因此，對政府、市場和社會的邊界進行界定，就涉及到權力如何合理配置的問題，最關鍵的就是對政府的行政權進行規制和調整。就政府治理系統而言，可分為橫向系統與縱向系統兩方面。其一，橫向系統指的是政府機關之間的職權分配體系。行政機關的實效性與現實性是國家權力系統作用于社會的最基本工具與載體。因此，政府治理系統能夠接觸和處理最多的社會信息，最為熟悉社會運行的現實邏輯。但就當前中國政治生態下的政府治理系統而言，其缺點是相當明顯的，機構冗雜、效率低下、腐敗滋生等現象持續存在，其主要原因就在于政府治理系統的橫向分權不清晰。一些地方政府占有太多的社會資源，但又不以增進公共利益為動機。政府治理系統內部缺乏監督和制約，不同性質的權力之間尚未形成相互制衡的權力結構。其二，縱向系統則是指中央與地方、政府與社會的分權體系。眾所周知，中國政府體制始終存在“權力過分集中”的癥結，中央政府一頭獨大，導致地方政府的積極性受到影響。在單一制的系統框架下，我們始終沒有明確中央與地方的具體職能劃分，上級政府與下級政府提供的公共產品與公共服務分類混亂不清。

2國家治理體系的市場治理系統及其現狀分析。與政府治理系統相比，市場治理系統體現出一種橫向的制度協調機制，它不但為政府提供了必要的財政收入，而且為公民社會的發展供給了巨大的資金支持和公共活動的空間。市場治理系統健康而有序的維持需要政府的培育和保護，也有賴于多樣化的公民社會組織以及豐厚的社會資本來預防市場主體的失德行為，形成互利互惠的合作秩序。系統整體論要求我們認清各系統自身的特點和屬性，以完善治理體系的協調功能。“市場制度以自利性交易、公平競爭和經濟利益激勵為核心特征，各種經濟主體在市場中進行交易活動以取得相應的經濟利益。”[27]政府治理系統與市場治理系統之間的良性的和諧互動關系，不僅關乎政治與經濟秩序的穩定，同時還影響著國家治理體系的自我優化與更新。具體而言，市場治理系統內部資源配置的運行如果缺乏必要的引導和規范，過高的交易成本必然嚴重侵蝕市場治理系統的運行基礎。因此，賦予市場以權威性或共識性的規范極其重要，市場治理系統需要充足的規范性基礎才可能實現良性運作，如果不能以政府治理系統的制度化產品作為保證，過高的交易成本必然導致市場無法有效配置資源。各個子系統之間的功能互補、相互彌合是維持整體系統存續與發展的關鍵因素，這是系統整體論倡導的基本理念之一。此外，市場治理系統內部的自由性與自發性應限制在特定范圍之內，這一要求旨在壓縮市場治理系統的負面效應并充分發揮其生產與分配功能。“市場自身依靠一套從屬性的社會制度網絡，其運行通常由國家來建構并維系”，[28]這說明市場治理系統的制度特征不僅僅是針對市場本身的制度建設，而且是要和更為宏觀的國家治理體系這個整體系統相契合。

就市場治理系統內部的主體而言，企業是市場治理最重要的成分。企業的有效治理是適應社會化大生產和市場經濟體制改革建立現代企業制度的要求。中國尚未建立起以完善的法人制度為基礎，有限責任制度為保證，股份有限公司為主要形式，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為主要特征的企業管理制度。此外，我們需要正確認識中國市場經濟體制的發展態勢，進而對當前的市場治理系統充分認知。自十四屆三中全會到十八屆三中全會，市場治理系統的逐步完善與成熟取得了巨大進展。國家在頂層設計領域力圖將市場在資源配置方面的作用由“基礎性”轉變為“決定性”。然而，我國當前的市場經濟仍未在資源配置功能上真正起到決定性作用，也就是說，未來改革中“需要消除對市場所遺留的某些干預、扭曲，讓資源由市場進行配置，以建立一個有效的市場”。[29]但我們要明確，對市場在資源配置中起決定性作用的強調以及對市場治理系統的培育絕不是讓政府徹底地退出分配領域。反之，我們更為需要一個強而有力的政府治理系統對自由放任的市場治理系統進行監管和約束，正如林德布羅姆（Lindblom）所言“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府和政府取代市場的程度”。[30]市場治理系統逐步完善的過程帶有強烈的政府主導色彩，在從高度集中的計劃經濟向市場經濟轉型的中國，這一特征尤為突出。因此，有效市場的構建需要有為政府的支撐，市場治理系統與政府治理系統只有形成良性的互動關系，才能保證國家治理體系優化目標的實現。

3國家治理體系的公民社會治理系統及其現狀分析。公民社會治理系統是一個介入個人與國家之間的，具有相對自治能力的社會生活系統，其核心組成要素包含數量眾多的公民社會組織（第三部門）、社會關系、社會運動和社會網絡等等。公民社會往往具有非官方性、非獨立性和自愿性等基本特征，社會成員能夠在信任與互惠的基礎上聯合起來協調集體行動，以獲取合作效益。[31]“社會組織是獨立于政府和市場系統之外的具有一定程度公共性質、并承擔一定公共職能的組織。”[32]公民社會治理系統的另一主要主體就是公民個人。公民的有效參與是優化公民社會治理系統的另一個主要方面。要證明優化國家治理體系的正當性與合法性，根本上需要公民通過參與公民社會治理的行為來表達其對國家治理的認同。公民應當秉持民主參與的理念，通過更加廣泛的渠道，參與公民社會治理系統中非正式的治理體系中。公民有效的參與有益于提升治理決策的質量。政府治理系統產出的公共產品和公共服務的質量與系統內部治理主體獲得的相關信息呈正相關。在國家治理展開的過程中，公民進行參與這一合作行為本身就向相關治理系統和主體提供了豐富而有效的信息，有助于產出高質量的決策。

中國的公民社會已經形成，這一觀點在學界得到很多學者的認同。但從社會公共事務的治理實踐來看，各級政府部門與基本自治組織（街道辦事處、村民委員會）主導社會公共事務，形成的基本格局是部分社會公益組織或社團輔助性參與，而公民在公民社會治理中的地位雖然獲得憲法的確認，卻沒有足夠的機會直接參與到公民社會治理的事務當中，嚴重影響著公民的參與積極性以及公民社會的活力。從政府治理系統與社會治理系統二者的關系來看，中國的社會體系萌芽且成長于一種強政治性主導的國家，其成熟與發展是政府有意地讓渡權力的結果，進而造成社會對政府高度依賴的局面，主要表現在：很多民間社團組織的產生需要政府的認定；每個組織必須隸屬于特定的主管部門；社團組織的某些職能來源于主管單位職能的下移等等。[33]政府與社會之間的關系不夠明確，政府缺乏對社會組織的正確引導，社會組織的發展尚未步入法制化、規范化與制度化的軌道，甚至發展成為擾亂和破壞社會政治秩序的惡性社會資本。

四、實現我國國家治理體系優化的策略選擇

當前我國治理體系由于缺乏系統整體觀的理念指導，導致治理主體單一、缺乏協同，功能分割、缺乏協調，政府治理的碎片化傾向嚴重，政府、市場、公民社會之間的合作伙伴關系遠未建立，政府缺位或越位等現象依然存在。市場在資源配置中的基礎性作用遠沒有發揮出來，政府一元主體地位約束了市場的自主性，阻礙了市場的發展：首先政府主管企業的局面尚未根本扭轉，仍然通過行政審批權對企業經營活動施加影響，繁瑣的行政審批帶來的服務效率低下，通過稅收、收費等各類有偏向性的政策造成企業過分依附于政府以及企業間競爭環境的不平等，約束了市場主體的自主性；其次在價格管理、市場管理等領域，政府通過行政命令、行政規章和行政制度等行政手段干預市場交易導致市場功能弱化， 公共服務供給的整體水平低下的現象仍然普遍。為此，要系統推進國家治理體系的優化。

1優化政府治理系統：轉變職能，構建有為政府。在國家治理體系中實現政府與其他治理主體共同對公共事務的治理，要求政府應該向服務型政府轉變，不僅需要重新審視和界定自身的職能權限，勇于放權于社會、放權于市場，而且要承擔起協調各治理主體之間利益關系的責任。政府的基本職能應該主要包括：保障人民民主和維護國家長治久安等政治職能；在經濟建設中承擔經濟調節、健全宏觀調控體系、保障宏觀經濟穩定、加強市場監管、維護公平競爭的市場秩序等經濟職能；優化公共服務，加快健全基本公共服務體系，保障人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養以及住有所居，促進社會公平正義等社會職能。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。無疑政府要在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設等方面中發揮領先作用，實現有效的政府治理。

在政府治理領域，政府應全面正確履行其職能。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。在經濟治理領域，市場充分發揮其在資源配置中的決定性作用和自發調節經濟秩序和自由競爭的功能，政府則培育和健全公平競爭的市場規則體系，提供市場秩序需要的法律制度；在社會治理領域，政府讓渡一定的公共空間，使得社會作為第三方力量參與國家治理，解決政府市場同時失靈的難題，發揮社會自我管理、自我協調與自我服務的能力，通過社會自身力量化解社會矛盾，滿足社會需求。而政府為社會組織提供規范的公共權力制度體系，幫助社會組織發揮其最佳治理效果。

2優化市場治理系統：改善分配，構建有效市場。在轉型時期，市場治理系統通過自由市場的發展在國家治理體系中承擔著資源獲取的職能，成為國家良性運轉堅實的財政后盾。黨的十八屆三中全會指出，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題。市場在經濟治理中主要發揮兩個方面作用：一是市場機制對資源配置的決定性作用；二是通過政府的宏觀調控，保持宏觀經濟穩定，實現經濟可持續增長、充分就業、穩定物價和國際收支平衡。根據系統整體論的觀點，政府治理系統和市場治理系統緊密勾連、相互影響。政府與市場之間存在著此進彼退、此退彼進的關系，減少政府的資源配置活動，市場就獲得了更多的資源配置可能，企業也就擁有了更大的自主活動的空間。

改善資源分配必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系。著力消除市場壁壘，提高資源配置的效率和公平性。最大限度地減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能夠有效調節的經濟活動，一律取消審批。可見，實現國家權力向市場和社會權力的回歸成為改革的主要目標。國家治理體系的優化要求在市場治理系統內部改善分配、充分釋放市場活力，市場治理系統的成熟與完善，治理體制和治理方式的改革為開辟新的市場空間和領域提供了更多的可能性。市場治理系統的優化與策略選擇始終圍繞政府與市場的關系。政府應進一步增強改革的主動性和積極性，逐漸從不必要的資源配置領域中撤出，減少多余的資源配置活動，著眼于供給公共產品與公共服務，真正實現市場的歸市場、社會的歸社會、政府的歸政府。

3優化公民社會治理系統：增強活力，構建有機社會。社會組織在國家治理體系中發揮著重要的作用：行業協會、商會類社會組織發揮著規范行業推動經濟的作用；學會、研究會等科技類社會組織發揮著聯系知識分子、推進理論創新的作用；教育、文化、衛生、環保等公益慈善類社會組織發揮著環境保護、扶危救難的作用；城鄉社區服務類社會組織發揮著滿足多元化公共服務需求，化解不同利益主體之間利益沖突的作用；還有一些非營利組織承擔著政府不宜提供的公共物品和公共服務的責任等。[34]加快培育和發展社會組織，鞏固社會組織在公民社會治理系統中的主體地位，促進社會治理系統的優化，對國家治理體系這一總體系統而言其意義是不言而喻的。增強社會組織的活力是構建有機社會的關鍵。具體而言，應逐步規范社會組織分級分類的管理行為，完善社會組織注冊登記變更流程，實現社會組織運作的透明化、制度化，提升它們自我管理的水平和能力。應廣泛扶持各個領域的社會組織，鼓勵支持各種新生社會力量通過合法程序形成具有自主性的、信任互惠的社會組織，擴大覆蓋面，完善公民社會體系。

對公民個人而言，在憲法框架內規范與拓寬公民直接參與公民社會治理的路徑，是優化公民社會治理系統的基本思路。首先，應當在人民代表大會制度的基礎上，充分發揮人民的監督權、建議權、檢舉權、控告權，促進公民社會治理的良性發展。其次，在堅持行政法治的原則下，拓寬公共行政立法與決策召開聽證、論證、座談與公眾評價的點與面，特別是確保基層公民廣泛而直接的參與，增強其民主性與公開性的廣度與厚度。再次，建立公民本位的多中心治理體系。不能低估公民的自主治理能力，要創造條件激勵公民積極參與到社會合作體系之中，使其主動擔負治理成本、平衡治理收益。一方面要把政府治理系統中政府的治理角色和職責定位在足夠增進社會合作的制度框架以及多中心合作治理的規則體系上，另一方面要改善社會力量參與公共社會治理的法律制度環境，明確社會組織和公民個人參與公民社會治理的領域范圍，規范參與方式與行為，從而增強社會活力、提高積極性，構建有機社會，實現優化公民社會治理的目標。

結語

在系統整體觀的指導下，實現國家治理體系的優化關鍵之處就在于處理好政府與市場、社會之間的關系，三者在治理機制中協商合作，發揮功能的優勢互補。實現國家治理體系的優化，就是要實現“善治”。基于系統整體觀的理念，政府治理系統、市場治理系統和公民社會治理系統作為國家治理體系這個整體系統的三個子系統，它們自身的優化必然帶來整體系統的優化。通過相應的策略選擇，即轉變政府職能構建有為政府、改善分配構建有效市場、增強社會活力構建有機社會等，將分別實現三個子系統的理想狀態。可見，系統整體論在研究國家治理體系這一問題上具有很強的解釋力，它可以指導和幫助我們厘清政府與市場、社會的職能邊界，進而發揮各自治理優勢，培育多元合作的現代治理體系，構建以政府、市場及社會公眾力量共同參與的協作共治機制，促進國家治理體系的優化。

參考文獻：

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