權力“集中—民主”視角下的干部“帶病提拔”問題析議

于學強

摘要：消解干部“帶病提拔”現象，最根本的是有效規約用人權力。提拔權力集中化是干部“帶病提拔”的根本原因。干部提拔權力集中化的原因在于，對黨管干部原則的理論誤讀、民主集中制在實踐中的扭曲，以及在干部制度方面存在的一些問題。用人權力民主化是消解干部“帶病提拔“的基本途徑。干部提拔權力民主化既要解放思想，糾正對黨管干部與民主集中制的錯誤認識，不斷培育和增強民主意識，更要健全制度，尤其是完善干部提拔中的民主制度與監督制度。

關鍵詞：干部；“帶病提拔”；提拔權力；民主集中制；健全制度

中圖分類號：D2626文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0062-03

一、干部選用工作中權力“集中-民主”的辯證法

干部選用工作是組織工作的起點，干部選用質量決定組織工作的成敗。民主集中制作為根本組織原則和組織制度，一直為我們黨干部工作的根本遵循。黨的十八屆六中全會再次強調，“堅持集體領導制度，實行集體領導和個人分工負責相結合，是民主集中制的重要組成部分，必須始終堅持，任何組織和個人在任何情況下都不允許以任何理由違反這項制度。”[1]干部工作中遵循民主集中制原則，既要維護上級與中央權威，又要發揚下級與黨員民主。

1干部選用中發揚民主是基礎性工作。“民主集中制的民主，就是黨員、黨組織的意愿主張的充分表達和積極性創造性的充分發揮。”[2]在干部選用工作中同樣需要充分發揚民主，切實保障黨員權利和選用工作沿著正確的方向行進。首先，中國共產黨執政的社會主義國家必然要求體現人民當家作主的主人翁地位，體現最廣大人民群眾最廣泛的民主。如果沒有人民群眾的廣泛參與，社會主義就不成其為多數人的民主，共產黨就不再代表最廣大人民的根本利益。所以，在任何政治活動中，如果不反映和體現多數人權利與利益，就不符合社會主義的性質和共產黨的性質。最廣泛的民主體現在黨組織內部就是每個黨員的權利必須得到尊重，尤其是黨員的表達權和選擇權，特別是黨員在干部選用過程的廣泛參與和意見表達。因為干部是治國理政的主體，黨員群眾對于這部分人產生過程的參與并予以賦權，是自身政治權利的集中體現。其次，干部工作中民主參與的廣度和深度，不僅體現反映民眾的政治權益，也確保干部選用的科學性。干部選用是個復雜的過程，選用對象本身也相當復雜，這便決定了干部選用必須審慎而不可獨斷。動員和組織最廣大黨員群眾參與干部選用過程，能夠確保不同個體從不同角度發表看法和意見，有利于全面透視選用對象的優點與不足，有利于全面審視選用對象與工作崗位的匹配情況，有利于匯集多數人意見選用最貼近實際的正確的人。

2干部選用中正確集中是關鍵性工作。 干部工作中堅持民主集中制，正確集中是關鍵。“沒有集中也就不能有民主。因為如果沒有少數服從多數，結果必然要使多數人的利益為少數人所破壞，即是說，必然要弄到反而使多數人服從了少數，這就是不民主了。”[3]首先，集中確保了組織之所以為組織。從一般意義上講，任何組織都必須有組織紀律，沒有集中作保障也就無以形成和落實組織紀律，組織就會因沒有紀律而難以作出迅速決策和行動，進而變得一片渙散，沒有任何凝聚力和戰斗力。所以，正如中共中央黨校王貴秀教授曾指出的，任何組織都是集中制的，所不同的是有民主的集中制和官僚的集中制而已，中國共產黨的組織原則自然是民主集中制。其次，干部選用工作中集中能有效提高工作效率。任何一個組織，要達到組織目標，不僅需要決策與執行的科學性，確保決策與執行不背離組織目標，同時也要確保決策與執行富有效率，能迅速及時地解決面臨的任何問題。在干部選用工作中如果沒有集中，就不可能形成有效選用人員意見，更不可能及時選出好干部。再次，集中可以規避干部選用工作中的無政府主義。干部工作中要發揚民主，但不能搞泛民主、不受約束的民主。正如組織有集中才能成為組織一樣的道理，組織只有有集中才能有權威，有向心力和核心，有圍繞于核心的大局意識、統一意志和統一行動，從而有效規避地方主義、分散主義和無政府主義。

3干部選用中必須堅持民主與集中的結合。“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。”[4]民主集中制體現黨管干部原則，也是群眾路線在黨內的體現。黨的群眾路線是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。這一路線體現在民主集中制中就要求，從群眾中來的民主集中后到群眾中去，實現黨的領導與人民當家作主的統一。在干部選用工作中，做到民主與集中的統一，主要應處理好集體領導與個人負責的關系、班長與成員的關系。首先要正確處理集體領導與個人分工負責的關系。干部選用中要發揮集體智慧，調動領導班子每個成員的積極性，對于擬定人選要集體討論決定，或者通過投票的方式按少數服從多數原則選出；同時要按領導班子集體的決定和分工，每個領導成員切實履行職責，主要領導負主要責任。其次要正確處理班長與其他成員的關系。班長在領導班子中處于核心地位，在集體領導中負有主要責任，但在組織人選的確定過程中其也與其他成員一樣只有一票的權利。所以，他既要駕馭全局，調動成員的積極性和創造性，集中集體的智慧和力量，又不能左右全局，犧牲成員個體的民主，甚至形成事實上的個人專制，造成以集體之名行個人之實的做法。

當然，民主與集中的辯證法不僅體現在黨的根本組織原則與組織制度之中，也體現在黨管干部原則、黨的群眾路線等各個方面。黨管干部主要體現集中，但管理方式的間接化、法制化體現民主訴求；群眾路線主要體現民主，但無論是意見的匯集還是最終復歸實踐都需要集中。所以，在干部選用中如果不充分考慮民主與集中的辯證法，就會出現分散主義或集中主義，影響干部選用的科學性。

二、提拔權力集中化是干部“帶病提拔”的根本原因

長期以來，受革命傳統、蘇聯體制等因素影響，我國干部提拔過程中“一把手”的權力過大。竹立家指出，“‘一把手權力過大使一些人在位時‘只謀人、不謀事，打著改革的旗號或以組織的名義，全力‘經營自己的利益和小集團的利益，提拔和使用自己的人。” [5]干部提拔權力集中化的原因在于，對黨管干部原則的理論誤讀、民主集中制在實踐中的扭曲，以及在干部制度方面存在的一些問題。

1對黨管干部原則的理論誤解導致權力集中化。黨管干部是我們黨在長期革命和建設過程中確立的干部人事管理的基本原則。簡單地講，就是由各級黨委貫徹黨的路線方針政策要求，選拔、管理和控制干部，為確保實現黨的領導提供組織保障。但是，在這一原則發展過程中，斯大林不恰當地將其外化成了一套自上而下的、等級制的干部任命制。在國際共運史上，斯大林的這一做法是形成干部提拔權力集中化的重要源頭，它不僅在當時直接衍生了干部隊伍中的“帶病提拔”現象，而且愈演愈烈使這一現象常態化，致使當時干部隊伍出現很大問題，也影響到今天對黨管干部原則的理論解讀，尤其是為一些擁有干部提拔權力的“一把手”錯誤地解讀這一原則提供了依據。有些“一把手”認為，為了維護黨的領導地位，確保黨管干部原則的落實，黨組織要直接提拔任用、直接管理和控制干部，從而將黨管干部原則與群眾參與干部選用制度對立起來，與人民群眾及非黨組織監督干部選用過程對立起來，甚至從根本上否認群眾公認在干部選拔任用中的作用。現在，個別地方和單位的“一把手”，在干部提拔過程中，打著黨管干部原則的旗號，否認各種體現“群眾公認”的有效形式，或者僅僅走一下民主推薦、民意測驗、民主測評過場的現象還普遍存在。這種情況使得民眾參與干部選用過程流于形式，提拔權力過分集中于黨組織，尤其是各級黨委，而黨委集中的權力往往會再進一步集中于黨委書記，進而產生干部提拔中的絕對權力，致使 “帶病提拔”現象更易出現。

2民主集中制原則的實踐誤區導致權力集中化。民主集中制是由列寧最早提出的黨的根本組織原則和組織制度，是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，也是群眾路線在黨的生活中的運用。但無論是民主與集中的結合，還是從群眾路線的大視角認識和運用民主集中制，在實踐中都容易出現問題，致使權力過分集中，進而導致干部的“帶病提拔”。從理論上講，民主與集中應有最佳結合點和平衡點，這種最佳結合點與平衡點既可使民主得以充分體現，讓決策群體中每位黨員群眾都能夠參與整個干部選用進程，充分發揚民主；又能切實保證黨組織和主要領導集體的權威，使黨組織內部班長與成員意志統一，協調行動。但是，在實踐中，“民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。”[6]所以，現實干部提拔過程中的民主與集中結合常常出現問題，許多黨員都是看書記的意圖行事，進而導致民主被強大的集中所擠壓。同時，民主集中制理論不僅強調決策班子成員是干部選用主體，還要求從更廣泛的意義——群眾路線的視角上來認識干部選用主體。這就意味著在干部選用過程中，黨委內部不僅要充分發揚黨內民主，還必須保障群眾“四權”——人民民主。只有讓廣大人民群眾參與，才能實現黨的領導與人民當家作主的統一，才能在實踐中監督黨和黨的主要領導干部，杜絕權力過度集中所產生的“帶病提拔”現象。

3現行的用人體制與監管體制導致權力集中化。就干部選用體制而言，理論政策與實踐操作常常脫節：按照黨章規定，我們黨內權力配置結構應是“代表大會——全委會——常委會”，但在現實政治運作中，權力運行往往變成“書記——書記辦公會——常委會——全委會——代表大會”。基于這一體制，干部提拔權力集中化體現在干部選用的各個環節，比如，干部提名權力集中。《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定，“先民主、后提名”，但實際中有不少情況是“先提名、后民主”，而提名的主體往往是書記。就監督體制而言，監督要富有成效應規避監督者與被監督者的相關性，實現二者權力的對等性，而我國權力監督主要屬于監督者自己監督自己的體制內監督。目前，雖然我國干部的選用者不是自己監督自己，但實質上監督者也同屬體制內，并且與自己有著很大的利益相關性，甚至監督者的權力還受制于被監督者的權力，從而在實際上使提拔權力變成一種不受監督的權力。監督權力配置不合理、監控不到位進一步強化了提拔權力的集中化，加大了權力失控的危險性，提高了干部“帶病提拔”的概率。

三、用人權力民主化是消解干部“帶病提拔“的基本途徑

吏治腐敗是最大的腐敗，規避干部“帶病提拔”是從吏治源頭上造就清廉政治。為此，必須針對干部提拔權力集中化的弊病，積極推進干部提拔權力民主化。干部提拔權力民主化既要解放思想，糾正對黨管干部與民主集中制的錯誤認識，不斷培育與增強民主意識，還要健全制度，尤其是完善干部提拔中的民主制度與監督制度。

1培育干部提拔權力民主化理念。從字面上看，干部提拔是自上而下的，干部能不能得到提拔關鍵在上面主要領導，尤其是某一層級的黨委主要領導。但是，中國是社會主義民主國家，是共產黨執政的國家，我們黨的自身領導體制是黨委制度，干部工作中貫徹黨管干部原則與民主集中制，必須體現民主，反映集體領導。所以，干部提拔權力來自于上面，但不應是來自上面的某一位領導或主要領導，而是來自于上面的黨委集體。干部提拔作為“四重一大”問題之一，按照整個組織制度要求，必須遵循集體討論、民主集中、個別醞釀、會議決定的程序，主要領導在整個進程擁有的只是作為一個委員的話語權和投票權，而不是最終決定權。所以，只要干部任命權力的集體有良好的民主意識，能夠在干部選用實踐中廣泛發揚民主，真正按照干部選用程序辦事，就會很好地規避干部的“帶病提拔”。同時，干部的提拔往往也離不開其所在單位或部門的推薦，民主推薦形式包括組織推薦和群眾推薦，甚至個人自薦，其中組織推薦的力度最大、最有效。規避干部“帶病提拔”應抓好組織推薦環節的民主，真正將組織集體認可的人選推薦出來，而不僅僅是將組織中主要領導認同的人推薦出來。為此，應實行全委會民主推薦和提名重要干部制度，提高全委會委員在提任干部中的作用；實行領導干部署名推薦制度，明確推薦人的責任，提高提名推薦干部的質量；同時要適當擴大民主推薦人員的參與范圍，更廣泛地了解民意，盡可能讓更多熟悉情況的群眾參加民主推薦干部工作，自主推薦人選，從而真正把民主推薦干部的權利交給群眾。

2健全干部提拔權力民主化制度。基于權力集中化導致腐敗的現實，干部提拔權力民主化需按兩個思路完善制度：一是分權。所謂分權是指提拔權力不能全部都集中于黨委、黨委書記，黨管干部不是直接管理一切干部，干部的性質、門類、層級不同，管理的主體要有所差異，這樣逐步將黨委和書記從繁雜的微觀管理和低層級的管理中解放出來，將應由企業、事業和社會組織管理的干部歸還企業、事業與社會組織。同時，某一主管部門干部管理的層級不能太多，應適當下放權力，給下級單位一定的人事權力，在干部提拔方面讓他們有一定的話語權。另外，干部提拔集體應發揮集體的作用，充分且真實地發揮集體班子成員個體的作用，制定嚴密的制度來避免形式上的由集體決定，實質上是個人說了算。二是制權。所謂制權主要針對分權、放權不徹底，或基于對分權、放權后權力正常運行而設置的另一環保障，實際上就是一種監督權。權力集中就容易產生腐敗，加大權力制約力量，增強制權的環節，可以規避權力集中帶來的問題。在設置監督權力環節時，應使監督者有足夠的權力，使監督者無畏才能確保制權有效。為此，根據監督本身的規律，既要強調體制內監督，也要充分發揮廣大群眾的作用，發揮體制外監督力量的功能。目前，健全干部提拔權力民主化制度，除了按照十八大以來責任制度建設要求，提高紀檢監察部門的監督意識，增強其監督責任之外，還應著眼于群眾“四權”，健全群眾的知情權制度、參與權制度、監督權制度、決定權制度等。

3理順干部提拔權力民主化機制。防止干部“帶病提拔”，重在形成責任清晰、措施有力、相互銜接、完整閉合的防范機制，使干部提拔制度良性運轉起來。總體來看，這一機制包括相互聯接的教育管理、推薦實名、過程監控和責任追究四大部分。首先要加強干部的教育管理機制。干部的教育管理中要強化民主意識，以健全的教育制度武裝干部頭腦以提高其免疫力，做好干部的常規“體檢”， 在日常干部工作中將規避“帶病提拔”意識強化起來。其次要加強干部的實名推薦機制。干部“帶病提拔”問題往往出在干部選用的最初環節——推薦環節，干部提拔權力集中化常常以集體之名行個人之實，只有個體實名推薦才能規避以集體組織名義逃避責任的情況。所以，要厘清個人推薦與集體推薦的關系，個人推薦的個體要完全承擔責任，集體推薦中也要明確各個體的責任。再次要加強干部提拔的過程管控機制。讓權力在陽光下運行是將權力關進制度籠子的第一步。在干部提拔過程中強化全程管控，應積極推進崗位空缺、提拔條件與程序、舉薦與考察、任用公示各方面公開化。最后要加強干部責任追究機制。健全責任制度尤其是責任追究機制，使追究責任常態化，能夠讓提拔者產生畏懼感，可有效規避“帶病提拔”。為此，要形成有效的倒逼機制，對造成干部“帶病提拔”的各個環節都要追責，使在干部提拔舉薦、考察和問題核實等環節上存在失誤、失職或瀆職的人員，都承擔起應有的責任。

總之，干部“帶病提拔”生成的根本原因是干部提拔權力集中化，實際上是以人選人；規避這一現象的著眼點在于干部用人權力民主化，落實以事選人。雖然說，“民主集中制是一個完整的體系，包含了一系列特定的價值、邏輯、規則、運行方式乃至操作技術”，[7]但從民主與集中關系處理的經驗教訓中可得出，如何規約權力尤其是通過制度建設規約權力十分重要。只有圍繞干部提拔權力民主化健全各種制度，并構建起以事選人的民主機制，才能夠徹底消除干部的“帶病提拔”現象。

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