陜西省生態保護補償機制問題探究

胡衛華

摘要：陜西省是我國生態環境重點治理區和重要生態屏障，要實現其生態環境的良性發展，必須建立完善的生態保護補償機制。文章在分析總結陜西省建立健全生態保護補償機制實踐探索成績和不足的基礎上，提出應從完善生態保護補償法規體系，健全生態保護補償機制的關鍵環節，建立健全橫向生態保護補償機制，建立有效的生態保護補償監督獎懲機制，發展環境權交易市場、吸引社會資本投入生態環境保護等方面著手，進一步健全生態保護補償機制。

關鍵詞：生態保護；補償機制；陜西省

中圖分類號：X321241文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0082-04

陜西省是我國生態環境重點建設區域。陜北地區是黃土高原的核心區之一和黃河泥沙的主要來源地，陜南地區是國家南水北調中線工程的主要水源地和陜西省“引漢濟渭”調水工程的水源地，秦嶺是南水北調中線工程的重要水源涵養區和我國重要生態屏障。2015年2月習近平總書記來陜西視察時指出，“陜西省的生態環境保護，不僅關系自身的發展質量和可持續發展，而且關系全國生態環境大格局?！币獙崿F陜西省生態環境的良性發展，完善的生態保護補償機制是其重要的制度保證。2015年5月出臺的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，要“健全生態保護補償機制”。目前關于陜西省生態保護補償的研究主要集中在生態保護補償理論、具體生態保護項目如何合理補償、生態保護的財政政策等方面，對陜西省整體生態保護補償機制和市場化補償機制研究相對較少，本文擬就此問題作一探究。

一、陜西省建立健全生態保護補償機制取得的主要成效

生態保護補償機制是以保護生態環境、恢復生態功能為目的，根據生態價值、環境保護和建設成本、機會成本等確定補償標準，運用行政手段和市場機制等對保護和改善生態環境的行為進行相應的補償，是一種讓生態受益者付費、生態保護者得到合理補償的一種具有經濟激勵特征的制度，從而鼓勵政府、組織和個人減少對生態環境的損害，使生態環境得以改善。從補償的方式看，主要有上級政府對生態環境建設區轉移支付的縱向補償；生態受益地區政府對生態產品供給地區的橫向補償；通過生態產權市場交易，運用市場機制對生態貢獻者進行補償，這也是生態保護補償制度創新的重要方向，可以更高效地激勵生態保護和建設行為。陜西省根據本省實際，對生態環境補償機制建設進行了大量的探索和實踐。

（一）針對重點生態建設地區，制定生態保護補償地方法規

陜西省結合省情，對主要污染物和重點生態地區制定實施了一系列涉及生態保護補償的地方法規、規范文件和地方環境標準。涉及礦產資源開采的生態保護補償的法規，有《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》（2008年）、《陜西省礦產資源補償費征收管理實施辦法》（2008年）；生態林和退耕還林補償的法規，有《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（2004年）、《陜西省森林生態效益補償基金管理辦法》（2009年）；秦嶺生態保護補償的法規，有《陜西省秦嶺生態環境保護條例》（2009年）、《陜西秦嶺生態環境保護綱要》（2007年）；主要河流治理補償的法規，有《陜西省渭河流域管理條例》（2013年）、《陜西省渭河流域生態環境保護辦法》（2009年）、《陜西省渭河流域水污染補償實施方案》（2010年）、《漢江丹江流域水質保護行動方案（2014-2017年）》（2014年）、《陜西省化學需氧量和氨氮排污權有償使用及交易試點方案（試行）》（2012年）；大氣治理補償的法規，有《陜西省大氣污染防治條例》（2013年）、《陜西省二氧化硫排污權有償使用及交易試點方案（試行）》（2010年）等。這些法規政策為陜西省進行生態保護補償提供了依據。

（二）初步形成生態保護補償機制框架

陜西省在實踐中成功實施了一系列生態保護補償項目，如退耕還林（草）補償、公益林補償等，初步構建了生態保護補償機制框架。

第一，明確生態保護補償相關主體及補償標準。一是公益性生態建設項目以政府為補償主體，明確補償標準。從2009年開始，陜西省財政以5元/年·畝的標準對國家級公益林進行補償，補償對象為公益林的產權所有者或者實際經營者。1999年開始的退耕還林（草）工程的補償主體是中央政府，農戶是直接受償主體；第一期補償標準按照退耕地原來平均產出確定，退耕農戶普遍能夠接受，因此項目進展順利，生態建設成效明顯。二是一些生態環境權可以通過環境產權市場交易確定補償主體和補償標準。如碳排放權、二氧化硫排放權等在環境產權市場進行交易，獲得排放權的主體補償放棄排放權的主體，價格由雙方在市場交易中確定。

第二，不斷創新補償機制。不同的生態保護項目采取不同的補償方式。一是對于全社會受益的公益性生態項目，采用財政補償，包括縱向財政轉移支付、橫向財政轉移支付以及征繳生態稅費?？v向財政轉移支付，主要是2008年國家將陜南南水北調中線水源涵養區確定為重要生態功能區，納入中央財政轉移支付，當年對陜南三市轉移支付10965億元，以后逐年增加，2014年達到183552億元。橫向財政轉移支付，主要是2013年3月國務院批復了《丹江口庫區及上游地區對口協作工作方案》，南水北調中線工程受水區的天津市對水源區的陜南地區開展對口支持，天津市計劃每年投入3億元，支持陜南三市的污水垃圾處理設施建設、工業點源治理、污染監測能力提升等；2011年陜西省開始對位于渭河上游的甘肅省天水市、定西市各補償300萬元，用于兩市渭河上游流域的污染治理、生態建設和水質監測等項目。[1]二是建立生態保護的市場化補償機制。在市場經濟條件下，隨著生態資源的產權界定成本降低，可以明晰一些環境產權，在生態環境建設中充分發揮市場機制作用，實現環境產權的增值、可流轉性，從而實現生態環境保護的市場化補償。首先，建立環境產權交易市場，提供交易平臺，構建排污權等環境產權有償使用和交易機制。2010年6月陜西省成立環境權交易所，提供節能環保技術轉讓，水權、環境排放權交易等服務。[2]陜西省“十二五”期間環境權交易額達72億元，[3]環境產權交易實現了生態效益與經濟效益的統一，充分體現了生態經濟化。其次，構建區域間生態補償機制，按照生態保護效果給予補償。陜西省構建省內渭河上下游水污染補償機制，以地級市為單位，每月對渭河過境水質進行檢測考核，當月斷面出境水體中的COD（化學需氧量）平均濃度每超標1毫克/升，當地市政府需要向陜西省財政部門繳納污染補償金10萬元，用于渭河流域綜合治理的減排工程、群眾飲水安全工程和污染補償項目。[4]

（三）創新生態保護補償管理體制

通過制度創新保障生態補償實施和生態建設效果。一是改革財政體制。對天然林保護任務重、財政狀況差的縣，建立省管縣財政的管理體制，加大財政一般性轉移支付力度。2007年，陜西省財政對15個這樣的省管縣轉移支付和財政獎勵資金共計106億元，保障了天然林保護工程順利進行。[5]二是完善組織管理機構。從省到縣建立完整的退耕還林（草）工程管理機構，保障了該工程的順利進行。三是強化考核監督。2014年，中共陜西省委大幅度提高了生態環境保護在年度目標責任考核中的權重。2014年底出臺《陜西省國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核暫行辦法》，規定41個生態文明建設示范區的縣在享受中央轉移支付、獎罰時與生態建設考評結果掛鉤，推動這些國家重點生態功能區的縣域強化生態環境建設。

通過生態補償機制的建立和實施，推動了陜西省生態環境建設。一是生態環境得以改善。1999-2008年，陜西省累計完成退耕還林34495萬畝，森林覆蓋率由退耕前的3092%增長到2004年的3726%；通過綜合治理，渭河干流水質明顯好轉，出陜水質穩定在Ⅳ類，達到國家考核要求；陜南漢江丹江水質全面達標。二是通過生態保護補償，增加了農民的收入，提高了生態建設的積極性。三是生態環境改善使得陜西省經濟、社會、生態環境之間的關系趨于協調，加快了生態文明建設進程。

二、目前陜西省生態保護補償機制存在的主要問題

（一）生態保護補償的法規體系不夠健全

我國和陜西省還沒有一部統一、系統的生態保護補償專門法律，沒有從整體上規范生態保護補償的基本原則、補償標準、補償方式和監督管理體制等。生態保護補償分散在有關自然資源開采和環境保護的法律、規章和規范性文件中，更多的是林業、財政、水利等部門立法，立法側重點不同，不能全面系統地規范生態保護補償行為?，F有生態補償的法規更多的是對中央的縱向轉移支付進行規范，橫向補償處于探索階段，對橫向補償缺乏明確的法律規范。如流域生態保護補償等跨省的橫向生態補償立法處于空白狀態，沒有體現“受益者付費”的生態補償原則。

（二）生態保護補償機制有待完善

一是補償主體比較單一，以政府補償為主，而且生態補償整體缺乏統一的管理部門，市場主體補償處于起步階段。二是生態保護補償的持續性、穩定性不足。生態保護補償大都依托生態建設項目進行，在項目結束后生態保護補償成為一個難題。如1999年開始的退耕還林（草）工程補償期限定為還生態林補助8年，還經濟林補助5年，補償期限內退耕農民可依靠補償生存。但后續產業培育需要較長時間，如果補償到期后不再補償，一些退耕農戶的生活將面臨困難，而且他們提供了生態服務，應給予適當補償。2007年國家為了穩定退耕還林（草）效果，延長了一個補償周期，并適當降低了補償標準，但新的一輪補償到期后如何補償政策沒有明確。三是生態保護補償的范圍小。陜西省現有生態保護補償主要集中在退耕還林（草）、公益林、礦區植被恢復等方面，流域、濕地等生態保護補償處于起步階段，耕地沒有納入生態保護補償范圍。國家對陜南地區重點生態功能區轉移支付主要是彌補因限制發展而造成地方政府財政損失，兼顧給予生態環境保護所需財力。但補償沒有與調水量、水質等生態保護成果掛鉤，也沒有對水源地生態保護做出貢獻的農戶的環境建設成本和機會成本直接補償。退耕還林（草）工程直接補償退耕農戶，但對地方政府有關管理費用沒有補償。如果參與生態保護的主體沒有得到應有的補償，可能會影響生態保護者的積極性和過度使用自然環境的現象。四是資金來源有限，補償標準偏低。生態保護補償資金主要來源于中央財政轉移支付，地方政府投入不多，難以滿足生態補償的資金需要。如按照國家規劃，到2020年陜西省境內僅小流域治理、污水處理、垃圾處理、污染點源治理、環境監測等項目，平均每年就要投入近7億元。但由于陜西經濟尚不發達，資金投入有限，因而補償標準偏低，補償資金不足以彌補生態建設和保護所支付的保護成本和機會成本，削弱了保護生態環境的積極性和能力，對生態環境保護的激勵作用不足。如退耕還林（草）工程補償標準是基于退耕地的產出確定，沒有對農民發展給予補償。1999-2007年第一個補償周期黃河流域的補償標準是160元/畝·年，2007年開始的第二個補償周期的補償標準下降為90元/畝·年，補償期限為：還生態林補助8年，還經濟林補助5年，還草補助2年。[6]2014年陜西省開始根據國家級公益林權屬實行不同的補償標準，國有的國家級公益林平均補償標準為5元/畝·年、集體和個人所有的國家級公益林補償標準為15元/畝·年。而北京市2012年補償標準是40元/畝·年，并建立了護林員補助制度，每人每月補助480元。[7]2015年浙江省級以上生態公益林補償標準達到30元/畝·年，其中26元為損失性補償標準，直接補償給林農，25元為護林員管護費用，15元為公共管護支出。

（三）生態保護補償的市場機制發育不足

生態環境建設與保護補償所需資金巨大，單靠政府財政資金是遠遠不夠的，應積極培育生態保護補償市場機制，但生態保護補償的市場機制發育不足。首先，一些環境產權難以界定。生態保護補償的前提是產權清晰，生態產品的公共產品屬性使其在產權界定時面臨一些困難，如水資源的流動性增加了水權界定的難度，影響了水資源保護補償的實施。其次，目前社會對環境權交易的認識不足。碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式處于探索和試點階段，交易機制不夠完善，還沒有全國統一的環境產權交易市場。另外，由于傳統觀念影響、缺乏有效的協商平臺和機制等原因，已有政府間橫向生態補償規模小，與生態保護地的實際投入和機會成本相差很大。

三、大力健全陜西省生態保護補償機制的對策思路

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制?！盵8]2016年5月國務院辦公廳出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》提出，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制。這些政策為陜西省健全生態保護補償機制提供了基本遵循。

（一）不斷完善陜西省生態保護補償法規體系

在深入進行理論研究、總結實踐經驗的基礎上，不斷完善陜西省生態保護補償法規政策。首先，國家應制定“生態補償法”，規范生態補償主體、補償方式、補償標準、資金籌集、管理監督等內容。陜西省應制定“陜西省生態保護補償條例”，對生態保護補償的相關環節進行具體規范，明確各主體的權利與責任等。其次，結合陜西省實際，進一步完善生態保護補償相關法規政策，形成完整的生態保護補償法規體系。如制定“耕地保護和補償辦法”“生態保護監督管理辦法”等，對退耕還林農戶、重要生態功能區農戶根據其生態保護貢獻實行永久性生態保護補償等。

（二）進一步健全生態保護補償機制關鍵環節

1進一步明晰生態補償主體。第一，明確界定林權、土地承包經營權、礦山開采權、水權等產權，進行產權登記，建立有效、明晰的產權制度，明確各產權主體在生態保護補償中的權利和責任。第二，明晰生態保護補償主體。按照“誰受益，誰付費”的補償原則，生態保護受益者應明確為補償主體。在生態保護受益主體清晰、生態效益可以計量的情況下，應該由受益者補償。如“引漢濟渭”引水工程中，關中用水的居民、單位和企業，用水多少、水質如何等都是可以計量的，可以在終端水價中包含生態補償費用，通過用水戶有償使用的方式實施生態補償。若生態保護是社會整體受益、生態效益無法具體計量的情況下，應該由受益地方政府實施補償，如生態林建設補償。第三，明晰生態保護受償主體。按照“誰保護，誰受益”的原則，應對生態保護的直接貢獻者進行直接補償，如退耕還林的農戶、生態公益林的所有者或經營者、生態保護紅線區的土地所有者或經營者等，根據面積、生態保護和建設成效等進行直接補償。地方政府在生態保護中做出貢獻，也應該通過轉移支付進行補償。

2逐步擴大生態保護補償的范圍，提高補償標準。第一，逐步實現禁止開發區域、重點生態功能區等生態保護補償全覆蓋。陜西省有國家級重點生態功能區81202Km2，占全省國土面積的394%，禁止開發區22949 Km2。[9]禁止開發區域若按照陜西省15元/畝·年的生態公益林補償標準全面補償，需要財政支出約516億元，僅為2015年全省財政支出的012%。這些資金應直接補償給土地所有者或經營者，條件是這些受償主體要按要求保護、建設好所屬區域的生態環境。若生態保護補償同這些區域的扶貧開發相結合，則既提供了有效生態保護，也可解決禁止開發區域的貧困問題，推進“生態脫貧”和“生態致富”。另外，還應對生態農業進行補償?，F代農業生產中農藥、化肥的大量使用對生態環境的影響很大，成為一個重要的環境污染源，應鼓勵農民發展生態農業，減少農藥、化肥的使用。有條件的縣區按生態農業生產面積對農業生產者進行補償，中省也可以進行試點，積累經驗。第二，合理確定生態保護補償標準?？茖W合理地核算補償標準是建立生態保護機制的關鍵。2016年5月國務院辦公廳出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》提出，根據各領域、不同類型地區特點，以生態產品產出能力為基礎，完善測算方法，分別制定補償標準。合理的生態保護補償標準至少包括：一是生態建設和保護的成本，如陜南生態保護的成本至少包括水源涵養區植被恢復、水土流失治理、污染防治、日常性管理支出等直接成本。二是因保護生態環境而損失的機會成本。三是生態保護的成效大小，如對江河源頭地區和重要水源涵養區以水量、水質為基礎進行補償。陜南地區根據南水北調中線規劃，丹江口水庫年調水約95億m3，若按照水資源費02元/m3的補償標準，僅這一項一年應補償水源區19億元。同時補償標準應隨著經濟發展進行動態調整。在生態環境惡劣、經濟落后、貧困程度深的重要生態區，應該給予更高標準的補償。在確定具體補償標準時相關主體還要協商同意，才能真正得到較好執行。

3 拓展生態保護補償資金來源渠道。生態保護補償必須有足夠、穩定的資金投入來支撐。一是積極爭取國家對陜西省生態保護更多的轉移支付。二是地方政府設立生態保護補償專項資金，如生態受益地區每年按財政收入的一定比例提取生態補償費，設立生態補償專項資金，對生態保護地區進行補償。三是國家應拓寬資源征稅范圍，向水能發電、森林旅游、消耗森林資源的企業，水資源用戶，排放廢棄物等主體征收生態環境資源稅，作為生態保護補償穩定的資金來源。四是鼓勵社會捐助等社會資金投入。

（三）建立健全橫向生態保護補償機制

建立健全生態受益地區對生態保護地區的橫向生態保護補償機制。陜西省生態保護對全國、省內都有貢獻，這就需要建立省際、省內生態受益區對省內生態環境建設者進行橫向生態補償。如省內“引漢濟渭”調水工程的受益區——關中特別是西安市，對水資源調出區——陜南應按調水量、水質等給予生態保護補償，該工程規劃調水15億m3，若按照水資源費02元/m3的補償標準，僅這一項一年應補償陜南水源區（主要是漢中市）3億元。橫向生態補償的主體有明確的生態受益、生態服務主體，相關地方政府共同協商補償標準和方式，上級政府應協調、推動生態建設區和受益區之間構建橫向生態保護補償機制。

采用多元化補償方式。除了資金、物資等直接經濟補償外，生態保護補償可以選擇更合適、針對性更強的方式。如可以對生態保護地區采取扶持綠色產業發展、技術支持、人員培訓、生態移民、改善基礎設施等措施，提高生態保護區自我發展能力，使生態補償地區經濟、社會能夠同步發展，縮小與發達地區的差距。

（四）建立有效的生態保護補償監督獎懲機制

有效的生態保護補償監督獎懲機制是實施生態保護補償的重要保障。第一，構建科學的生態環境建設考核機制。首先，健全各級政府的生態環境建設考核評價體系，特別是以縣域為單元，按照主體功能區規劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區四類，根據不同縣域的主體功能定位建立差異化考核評價體系，分門別類進行考核。對重點開發區、限制開發區要加大生態環境考核比重；禁止開發區要突出生態環境考核，取消GDP考核。其次，健全考核方式，將上級部門考核、公眾考核、專家考核、第三方評估有機結合，強化公眾認可度，合理確定比重，綜合考核，并將考核結果作為財政轉移支付和干部任用獎懲的重要依據。最后，評價生態保護補償的效益、補償機制的適當性與合理性，對不合理的政策及時進行調整。第二，建立嚴格的生態環境建設獎懲機制。按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》要求，明確領導干部的環境建設和保護責任，不斷完善責任追究制度體系。對不能達到生態環境指標要求的地方政府要進行通報批評，實行問責制；對違反有關生態環境保護法律法規和政策，不履行或不正確履行職責造成嚴重環境后果的領導干部，要終身追究其責任；對單位和個人損害生態環境的行為，要承擔相應的責任；對生態環境造成嚴重后果的個人，要依法追究刑事責任；對生態環境建設做出貢獻的主體，給予相應獎勵和補償。

（五）大力發展環境產權交易市場，吸引社會資本投入生態環境保護

充分發揮市場機制優勢，逐步建立政府引導、市場推進和社會參與的生態補償機制，讓生態受益者直接參與到生態補償中，才能更好地推進環境與經濟、社會的可持續發展。這既可以拓寬生態補償資金來源的渠道，又可以讓社會力量參與生態保護，更有效地配置資源。一是進一步完善環境產權市場的交易規則、市場監管等環節，使得排污權、碳排放權、水權等環境產權能夠進行市場合理定價。企業通過減排獲得剩余排污權，在產權市場出售剩余排污權，這是對企業環保行為的補償，提高了企業環境保護的積極性。二是政府通過政策引導，如減免稅、貸款貼息、財政補貼等優惠政策，引導社會各方面力量積極研發、應用環保新技術，有效減少污染物、碳等排放量，減少水、礦產品等資源使用，推進生態環境保護。

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